基于“保持距离型”理论的以“管资本”为主的国资监管新框架

当前，以“管资本”为主的国资监管改革既缺乏清晰的理论指导，也缺乏成熟的制度化路径和实践经验，集中表现在国资监管机构与国有企业应当如何建立关系。从所有权和经营权分离到以“管资本”为主的监管方式变革，其核心在于国资监管机构与国有企业之间的距离化设计。以此，我国国资监管适宜引入“保持距离型”理论，主要原因是我国国资监管体制集中了作为企业治理与作为规制的“保持距离型”理论的场域实践。据此，现有的国资监管体制改革意味着政府与国有企业之间需形成全新的距离与关联性制度，在制度设计上宜制定国资监管机构和国有资本投资、运营公司的主体法律制度及国有资本收益分配的法律制度。

一、问题的提出

完善国资监管是国企改革重要的部分，直接决定着国有企业或国有资本授权经营方式。自2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出以“管资本”为主推进国资监管机构职能转变以来，国企改革开始步入以管资本为主的新时代。实践层面的国有资本投资、运营公司改革试点也紧锣密鼓开展。但是，当前以“管资本”为主的国资监管改革既缺乏清晰的理论指导，也缺乏成熟的制度化路径和实践经验。从原有的“管人管事管资产”的微观管理到现在“管资本”的宏观管理，转变的逻辑实际上是政府与市场的问题，因为政府与国有企业的关系如何建构直接决定着国资监管方式。以“管资本”为主的国资监管理论不清集中体现在政府与国有企业之间关系把握的争议。

长期以来，我国理论界对政府与国有企业关系的理解存在较大争议。主流观点认为国企改革就是要“去行政化”，认为行政化的监管方式不符合现代企业制度，存在着产权结构不合理、官僚制效率低下、垄断造成资源配置不佳等一系列问题。为此，目前法学上兴起“竞争中立”理论①，有的主张竞争中立规则需致力于国有企业的平等市场竞争地位［1］（P54）［2］（P108），有的主张创新竞争中立规则［3］（P103），有的主张政府在经济监管中保持中立［4］（P68），等等。另外，有观点认为国企改革本质是“优化行政化”，国有企业的行政化治理是不可磨灭的世界现象，差别在于目标以及内容、手段和方式。［5］（P14）这两种观点存在一定问题，没有交代清楚政府与国有企业应维持何种关系，仅依靠“去行政化”理论试图说明国有企业需要像民营企业的市场地位，对国资监管以及如何对接公有制没有深入展开。

优化行政理论的改良属性是否符合市场经济本质值得怀疑。具体而言，“去行政化”理论强调政府放松国有企业的管制（包括优势地位），但是无法解决社会主义市场经济理论。一是我国国有企业无法脱离公共属性和价值目标，完全以市场主体呈现面临着如何与国家或全民利益相勾连的问题。二是完全追求市场平等地位与营利目标是私有制目标。三是“竞争中立”理论属于西方话语体系，并且核心也不在于解决国资监管问题。另外，“优化行政化”理论难以解决现代企业制度。我国国有企业在法律上就是企业形式，不能再将其定位为政府或政府机构，政府国资监管如何优化管理企业在理论和实践上难度非常大。

据此，理解现有的“管资本”监管需要重构一种新的理论，这种理论需要深化和反映政府与国有企业关系的把控。一方面政府需要把控国有企业如何实现宪法上“全民所有”的本质，另一方面政府需要面对国有企业作为独立商事主体的外在形态。那么，我国国资授权经营以及国资监管理论需要平衡国有企业作为公有制实现形式与商事主体地位的矛盾，在理论上应解释和架构国资监管与国企经营市场主体地位的前提下如何实现公共利益。

二、“管资本”为主的国资监管本质是距离化设计

我国国有企业改革大致经历了放权让利、所有权与经营权分离的现代企业制度建设阶段，国资监管改革大致经历了统一国资监管阶段和国资授权经营体制改革阶段。就各阶段的改革而言，核心的价值取向是政企分开的距离化设计，尤其国有资本授权经营是推动“政企分开、政资分开”的关键举措。

（一）以产权为基础的国资监管体制是主体间的距离化设计

国有资产管理体制改革是党的十六大依照当时国有资产及其管理情况提出的，认为社会主义市场经济条件下要建立新型的国有资产管理体制，核心目标是设置国有资产管理机构，实现管理方式和方法的变革。《企业国有资产监督管理条例》明确规定：“国有资产监督管理机构可以对所出资企业中具备条件的国有独资企业、国有独资公司进行国有资产授权经营。被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。”2005年修订的《公司法》在“国有独资公司的特别规定”一节中规定：“国务院或者地方人民政府授权本级人民政府国有资产监督管理机构履行出资人职责。”2008年通过的 《企业国有资产法》中，国资委通过立法正式取得出资人代表的法律主体资格，被定位为企业国有资产的出资人代表。

具体而言，此次国有资产管理改革主要以产权为基础，实现主体距离化设计，主要表现在进一步深化政企分开，采取所有权和经营权分离，让企业进一步脱离行政管理体制实现自主经营。在机构设置上，通过设置国有资产管理机构明确国有资产管理者职能，划分中介经营者与企业法人财产所有者；在产权关系上，明确划分国家所有、国家授权或委托的产权代表者、企业法人产权经营者三个产权主体；在投资体制上，明确划分国有资产总投资者、国家部分资产的授权委托投资者、国有资产投资的接受者等不同投资主体；在收益分配上，明确划分为国有资产收益的总代表、国有资产收益的分代表、国有资产直接收益的企业法人实体等不同受益者。

据此，此次国有资产管理体制改革的核心是划分各主体的职能（权）、权利、义务与责任，通过主体化形成距离化方案。一是国有企业与政府管理体制的距离逐渐分开。（1）国有企业从法律地位上成为国家依法投资设立的企业法人，不再具有原有的行业管理与行政职能。（2）国有企业按国有企业经营法规授权具有重大决策、产权转让、资产受益等经营性权利。（3）国有企业可以采取股份、融资等类型的国有资本营运，或采取新建、购买和兼并等方式实现国有资产的优化配置和增值，壮大国有经济实力。二是政府层面设置国有资产监督管理部门形成条块化国资监管布局，通过职责清单模式保持有距离的监管。主要表现在代表国家成为国有资产的所有者，享有作为出资人的股东权利，例如国有资产管理的专门机构。同时，享有国资监督的行政管理权。这样，通过股东权（利）、行政监督权（力）的区别形成条块清楚的国资监管模式。

（二）以“管资本”为主的国资监管是设计距离化的监管方式

2012年以后，我国国有经济发展进入新阶段。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出：“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。”自此，国有资产管理体制改革进入国有资本授权经营体制变革新阶段。党的十九报告在“加快完善社会主义市场经济体制”中明确指出：“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。”国有资产管理体制中明确国有资本授权经营体制意味着国有经济更贴近市场，需进一步拉开与政府管理体制的距离。从现有的改革措施来看，主要是通过组建国有资本投资、运营公司（以下简称“两类公司”）来促进政企分开和混合所有制改革，优化国资布局结构，实现以管资本为主的职能转变。“两类公司”在党的十八届三中全会提出后，2015年国务院国资委在中央企业中相继选择了部分企业进行试点，同时提出地方也要试点。2018年7月 《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（以下简称《实施意见》）出台，意味着正式开始试点组建“两类公司”，并明确指出“两类公司”是国有资本授权经营体制的重要举措。

我国在社会主义市场经济制度的深化发展过程中，全面深入的市场化战略需要对国资国企改革作出全新理论指导，国有经济发展需要更好的迈向市场经济。［6］（P3）据此，国资授权经营体制改革形成四个方面的转变：一是从“管国有企业”到“管国有资本”转变；二是从“管人管事管资产”到“管资本为主”转变；三是从“国有资产授权经营”到“国有资本授权经营”转变；四是从“国有企业做强做优做大”到推动“国有资本做强做优做大”转变。从“国有资产授权经营”到“国有资本授权经营”，虽然只有一字之差，但是“资本”概念的提出意味着国有资本更注重衡量资金的价值形态，国资监管体制更注重市场化逻辑，必然要求国家逐渐改变了对国有资产实物管理的倾向，进而转向对国有资产的价值管理。国有资本授权经营体制改革是进一步拉开政府与国有企业之间距离的举措，通过资本逻辑进一步减少政府与国有企业的中间环节，从而加强国有资本产出的价值效应，是政府与国有企业之间保持距离的重大制度转向。

从国企改革近40年的经验来看，“政企分开”的问题没有彻底解决，政府（国资监管机构）将所有权、经营权、收益权（分配权）等权利（力）混同，致使国有企业独立经营面临很大问题，根源在于“保持距离型”的国有企业改革不彻底，难以形成国有企业的现代治理能力和激活市场竞争力。因此，国有资本授权经营体制改革中的资本化（市场化）逻辑为改革提供了基本方向，即国有企业进一步远离政府管理体制，反之，政府的国资监管职能从经营权转向收益权、从企业内部控制转向外部监督、从过程干预转向结构干预三方面的变化。

（三）我国国资监管体制的核心问题是距离和关联

由于我国国有企业的公共价值和属性不可磨灭，在公有制为主体的经济制度中更应保持惯有的公共功能，某种程度而言，国有企业需要与政府产生关联，那么国资监管体制改革演变成在拉大政府管理与国有企业之间距离的同时如何保持二者联系的问题。本质而言，这涉及政府如何改革监管方式的问题。党的十九大明确提出要完善各类国资管理体制,改革国有资本授权经营体制。2018年7月发布的国有资本投资运营公司试点方案明确指出“两类公司”是国有资本授权经营体制的重要举措。同时,党的十九大对深化国家机构和行政体制改革作出重要决策部署,要求统筹考虑、科学配置党政部门及内设机构权力。党的十九届三中全会审议通过了《深化党和国家机构改革方案》,对国务院机构改革在内的机构改革进行了全方位论述，完善国有资本授权经营体制改革与国家机构改革之间具有很大关联性，正是涉及政府如何优化对国有企业的行政化治理问题。现有的国资授权经营监管与政府行政职权密不可分,将国资监管机构定性为“履行出资人职责的机构”并不符合行使公共管理职权的设置意图。现有对国资监管机构性质以及国有企业关联方式的研究局限于政企如何分开、国资如何监管以及国资管理机构如何履行股东权利,实际上忽略了政府如何行政才能更符合国家经济制度与经济治理能力现代化的问题。在政府行为方式日益多元,尤其是行政主体在私人主体功能方面日益增加的情况下,“两类公司”与国资监管机构本质上仍属于行政类别划分,如何进行职能配置以及采取何种方式行政才是核心问题。

据此，针对国资监管体制改革提出的距离与联系，我们不能单方面强调“去行政化”或“政企分开”等问题，而应注重国资授权经营体制的普遍性和个体性特征。就我国国有企业改革的本质现状而言，国资监管体制改革的核心问题在于：国资监管机关与国有企业之间在保持距离的基础上如何正确监管。其中涉及两个基本问题：一是国资监管机关与国有企业之间保持多大距离。二是国资监管机关与国有企业之间如何保持距离，即如何建立联系。

三、我国国资监管体制适宜引入“保持距离型”理论

“保持距离型”从字面解释就是各主体之间保持一定的距离，使各主体具有独立性特征。“保持距离型”理论主要有两方面来源：一是作为企业治理的“保持距离型”理论，核心理念是企业股东与经营自主权独立。二是作为规制的“保持距离型”理论，核心理念是公共部门之间需要保持一定的组织独立性，通过保持距离来实现政府规制治理。

（一）作为企业治理的“保持距离型”理论

“保持距离型”理论源于投资学，主要是指投资者不直接干预投资对象的经营战略决策，而是通过协议得到规定的支付，对投资对象通过市场和法律监督。［7］（P11）通俗来讲，保持距离实际上就是投资主体与企业控制权二者之间保持关系，投资者获得了给付的权利，就应履行不直接干预企业经营战略决策的义务。如果被投资企业向投资者履行了支付义务，那么被投资企业的控制权就应交由内部人，相反，被投资企业未履行支付义务，那么投资者将会获得企业控制权。投资主体与企业控制权之间保持距离与企业能否实现给付的目标有机结合在一起，由此，保持距离型融资类型的公司治理被称之为“目标性公司治理”。［8］（P38）美国是典型的保持距离型公司治理的国家，其原因在于美国作为自由主义的市场经济国家，本身具有高度发达的融资体系，尤其是成熟独立的商业银行体系必须让其活动本身受到严格限制和监督，所以必须让企业与银行之间保持一定距离。与保持距离型公司治理结构相对的是关系型融资模式，主要以日本为代表，其表现为投资者与被投资企业之间不以保持距离为目标，而在于资金的非均衡配置模式下实现对大企业的特定照顾，与我国的国有企业垄断和获得特殊信贷有相似之处。

“保持距离型”融资模式作为一种公司治理模式，虽然不能消除内部人控制的弊端，但安排企业控制权方面与企业经营状态密切联系，二者的正关联关系同时保证了股东权与收益权的区别与联系。只有在企业经营状态好的情况下，才能让企业按合同规定向出资者履行支付义务，即只有收益权得不到保证的情况下才具有实质意义的股东权。据此，保持距离型治理模式下，投资者（股东）的职能更接近银行职能,其拥有的股东权利主要以债权形式存在。并以这种债权为节点对企业经营者实施一定的监督，当企业经营出现问题时能够以债权人和股东的双重身份来完成对企业经营权的转换（甚至接管）。因此，保持距离型治理模式下股东权利不是绝对意义的保持距离，而是在企业治理结构中保持合理距离。

（二）作为规制的“保持距离型”理论

在近年来国内外理论研究中，对规制的研究日益明显。虽然对“规制”的概念存在很多争论，但规制作为从传统管制演化出来的新型理论，其应摆脱科层制、权力场域的管制效能。著名规制派学者斯科特指出，规制的核心含义在于指导或调整行为活动,以实现既定的公共政策目标，认为应将其拓展至特定范围的一系列任务,包括设定规则、收集信息、建立反馈或监督机制,并设立纠正违反规范行为的回应机制。［9］（P5-6）据此，不宜将“规制”的概念泛化，也不宜将其与传统管理方法和手段相混同。总体而言，规制理论主要倡导现代治理，注重动态化的法律规范与政治、经济、社会及文化因素调和，采取新方法、新手段形成多元化、参与性的治理体系。［10］（P184）

提出“保持距离型”规制理论主要在于回答“谁来规制规制者”这一命题，核心价值在于充分发挥私人在规制政府部门中的作用。在规制理论和实践中，政府在规制市场和社会中难免出现权力应用，因此包括胡德、斯科特在内的英国学者较早指出“政府内规制”，认为：政府公共部门之间需要保持一定程度的组织独立性，通过保持距离来实现政府规制，例如公立学校、公立监狱、中央对地方治理的规制治理，都需要和其他公共部门之间保持距离来实现规制治理，从而影响另一个公共部门的行为。［11］（P217-223）这种“保持距离型”规制理论较传统的权力制约与平衡而言具有开创性，不仅提法更新，而且更注重治理行为和治理过程的方法和手段，对我国政府与国有企业的治理具有一定启示，核心表现在如何构建新型的政企关系。

（三）国资监管是“保持距离型”理论的集中场域

作为公司治理模式与作为规制的“保持距离型”理论存在相类似的地方。前者强调股东（投资人）与企业经营之间保持距离，然后通过收益权的实现机制拉近距离，核心在于通过保持企业的主体独立性，我们可称之为“权利间的距离”；后者虽然主要在公共权力与公共政策范畴，但核心也在于保持公共部门的组织独立性，我们可称之为“权力间的距离”。通常认为，权利与权力的治理机制并不具有严格的区分意义，在具体企业治理与规制治理中都存在权利与权力的相互依存和相互作用，很多时候权力与权利划分更多的是私法与公法属性的表现，但现代治理更强调公私治理体系融合，过多区分没有多大意义，例如在规制治理也强调社会组织、私人规制体系。因此，“权力间距离”与“权利间距离”的基本原理都在于通过技术手段实现有距离的治理效能。

基于“权力间距离”与“权利间距离”类型的共通原理，我国国有企业实际上是成为这两种“保持距离型”理论的最佳场域。首先，我国国有企业集合了私法和公法属性，一方面国有企业作为全民所有制经济类型，政府享有出资人地位的同时还具有国资监管的政府职能，实际上集合了股东权（利）与监管权（力），政企分开实际上就是强调“权力间距离”与“权利间距离”。例如我国20世纪80、90年代推行的政企分开与股份制改革，其核心任务是摆脱原有的行政模式，本质是强调“权力间的距离”。到目前为止，这种保持权力距离的改革仍是重中之重。另一方面，国有企业作为独立的市场主体，其商事主体身份随着国有企业改革不断得到确立，政府作为出资人的私权职能不断得到加强，但按照政府特殊地位势必在保持权利间距离方面存在很大问题，这也是我国国有企业公司治理结构存在很大弊端的重要原因。

现有的问题不是消除国有企业的公有本质和商事主体身份，而是从政府监管方式上着手，一方面保持政府与国有企业之间的独立身份，即保持主体间的距离，另一方面监管上主张保持距离，从过程监管转向结果监管、从经营监管转向资本监管。职是之故，在国资监管体制改革适宜引入“保持距离型理论”，现有的改革需要从“权力间距离”与“权利间距离”两方面着手，一方面让国有经营保持行政权力的距离；另一方面让国有经营符合现代先进的企业治理水平，如何保持政府股东权与企业经营权距离也非常重要。

四、“管资本”的国资监管法律框架

现行国资授权经营体制改革的核心在于国资监管机构与国有企业的脱钩与优化监管问题。［12］（P27）在全新的“权利——权力”结构模式下，如何界定权利主体与权力（行政）主体的职能关系成为重要内容。这就需要区分两方面关系：一是国资监管机构与“两类公司”的法律关系。“两类公司”作为新型主体，其功能定位尚存在一定模糊，要通过“权利——权力”模式来清楚界定“权利”发挥的职能定位。二是国资监管机构与国有企业的法律关系。

（一）国资监管机构的主体法律制度

首先，需通过法律制度进行全新的职能定位。这一定位需要确立三方面的内容：一是确立国资监管机构的职能目标。在现有国家机构改革的目标下，国资监管机构的职权分配需要优化，本质上需要提高国资监管方面的公共职能。在股东权利与监管权力分离的职能配置中，国资监管机构的改革走向在于提高行政类别的公共监管能力，如何通过行政职权发挥完成特定目标便是核心走向。在以管资本为主的监管体制与股东权发生分离的条件下，由于国资监管机构与国家经营之间不存在直接联系，那么落实保值增值的任务就不再是国资监管机构的目标，而在于通过职权监管防止国有资产流失，主要在于监管故意或重大失误行为造成的国有资产流失；二是确定国资监管机构的职能对象。“大国资”概念上的国有资产监督管理应当由国资监管机构统一行使，以此改变当前条块分割的管理局面，以此优化行政经济能力，那么监管对象的厘清至关重要。就具体对象而言，“大国资”的范畴属于什么？是否应该包涵自然资源类国有资产、非经营性国有资产？此外，按现有情况，不同部委作为出资人的情况不少，具体包括国资委系统监管的国有资产，财政部作为出资人的金融、铁路、邮政、烟草等国有资产，文资办管理的文化类国有资产，其他83个行政部门和机构所属近1.2万户国有企业（全级次的统计口径）的资产。对此，如何将这些国有企业纳入监管对象也是重大问题。三是确定国资监管机构的职能性质。在权利与权力二元格局下，国资监管机构拥有监管权实际上是权力发挥问题。如果站在行政角度，是国家基于是否合理占用、使用、经营和收益的行政权监督，在与经营脱钩以及防止国资流失的既定目标下，国资监管机构的行为属行政行为。

其次，通过法律确定国资监管机构的职权清单。在“两类公司”设立背景下，“建立监管权力清单和责任清单”作为完善国有资产管理体制的重要内容，也是加快实现以管资本为主加强国有资产监管的具体目标方案。完善其职权内容主要包括三方面：一是建立国资监管机构职权行为的原则。主要包括：坚持权责法定，没有法定依据的职权事项不列入；把握“大国资”公法监管原则，坚持防止国有资产流失目标；突出权力和责任属性，主要包括具有较强约束力的决定、审批、核准、审核、监督类事项；二是规定监管权责事项与其他监管事项的关系。法定职权之外的权力事项原则上不得行使，除非法律、法规、党中央和国务院文件有新的规定，但是清单所列权力事项以外的其他监管职责，如指导、协调、备案、统计、监测、后评价等，仍需根据法律、法规的要求履行；三是列举具体的职权清单。具体如防止国有资本流失的监管目标，可以建立国有资本流向监督、负责组织所监管企业上交国有资本收益、国有企业改革和重组的资产盘活性评估、负责所监管企业资产评估项目的核准、代表政府向所监管企业派出监事会、起草国有资产监管的法律法规草案等。

（二）“两类公司”的主体法律制度

第一，定位“两类公司”职能。“两类公司”主要涉及国有资本投资运营。按目前政策导向，国有资本投资公司主要以按照政府确定的国有资本布局和结构优化要求，以对战略性核心业务控股为主，通过开展投资融资、产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用；国有资本运营公司主要是为了实现国有资本的运营效率，以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，实现国有资本合理流动和保值增值。［13］（P62-63）除此，本文建议在今后改革中让“两类公司”完全承担政府出资人权利，进一步确保政府只享有国资监管的行政权（力）。

第二，确认国有资本市场化的管控模式。按《实施意见》的要求，“两类公司”具有国有资产监管机构与政府直接授权模式。笔者认为，随着改革的深入，宜全部形成政府直接授权模式，让国有资产监管机构形成纯粹的国资监管机构，不再享有出资人职权。因此，“两类公司”与所持股国有企业形成以股权管理为主的公司法管控模式，通过完善公司法人治理结构实现股东权利，形成以资本为纽带的融资关系。此外，“两类公司”作为政府出资的法人，本质上是按公司法模式形成国有经济利益，总体上要按照“小总部、强产业”的原则构建管控模式。总部作为资本配置和资本运作的中心，主要实现战略管控和财务管控，需要重新梳理和界定总部与子公司的权责界限。具体而言，总部与子公司之间主要通过战略规划管理、预算和决算等财务手段、资本运营效果监督评价、绩效考核、审计、监察等方面实现管理监督。

第三，赋予“两类公司”若干权利。由于我国国有企业众多，从中央到地方、从产业到行业差别巨大，在“两类公司”设置上适宜采取“一企一策”和“分层分类”的原则，以此明确进行授权。大体上看，“两类公司”享有的权利清单主要是享有出资人的职权职责，在公司战略、资本运作模式、人员任用、经营业绩考核上享有独立权利。

（三）立法完善国有资本收益分配制度

现有的国资授权经营体制改革在于增加政府与国有企业中间环节的，通过“两类公司”实现管资本为主的转变，从而减少针对国有企业的行政干预，让国有企业的企业职能真正独立运作起来。这样，政府对国有企业的管理体制实际上从过程控制转向了结果控制，尤其是国有资本化管控模式让政府逐渐转向价值功能。据此，国有企业在市场环境下发展，一方面政府需要对国企更多的“硬预算约束”，也就是在财政（投资）源头上继续定量和控制；另一方面国有企业应该遵循企业给股东分红的逻辑，那么就应将税收和利润上缴政府。一直以来，我国一直依循着对国有企业人财物的过程控制，注重国有企业的救灾、政策调控、军事等社会功能，从而忽视了国有企业作为盈利法人的收益，导致长期以来我国国企上缴利润的比例和金额偏低。随着国资授权经营体制改革的深化，政府与国有企业关于国有资本收益的分配关系需进行重构。只有加强国有资本收益才能确立国有企业的公有属性，当国企把税和利润上缴政府，政府再形成财政可以实现军事、外交、救灾等若干社会功能。因此，国有资本收益分配直接关系到国资授权经营体制改革中的核心公共利益，需要通过法律制度形成全新的国有资本收益分配。

明确全民是国有资本收益最终所有者的地位是实现收益全民共享的第一步，由于全民在制度设计上需确定主体，那么设置何种主体以及采取何种方式实现国有资本收益分配是实现全民共享收益分配的关键。实际上，我国自1994年“分税制”以来，国有企业收益便在企业内部发生。2005年世界银行发表了《国企分红：分不分?分多少?》的研究报告，直接指出中国国有企业应采取国有资本收益分配，并且对收益由谁收取、比例如何分配等问题进行了详细解读。以现有的公共财政模式，国有资本收益制度应通过公共财政形成并且专项用于民生。现行公共财政主要来源是税收，其中包括国有企业缴纳的税收。既然国有企业已经缴纳了税收，那么剩余的收益分配应依循全民受益逻辑，需要全民分配。其中，如果国有企业需要利用收益来扩大再生产，表面上看是收益内部循环的表现。现阶段我国公共财政具有很大的刚性，在经济社会转型过程中需求不断扩大，公共财政难以满足需求成为税制矛盾，如“土地财政”。同时，我国面临着老龄化问题，在“民生财政”加强的背景下，公共财政面临着巨大压力，所以有了养老保险资金“入市”的做法，国有资本收益可以增加公共财政收入以减少支出压力。因此，在具体制度完善方面，建议形成独有的国有资本财政，让国有资本收益支出（预算）、收益形成独立的财政体系，从各级政府到国务院应将管辖范围内的国有资本收益进行专项收支，确定国有资本收益用于公共领域，实现全民受益。

五、结 语

国有企业作为国家代表进行投资和参与控制的生产经营组织形式，其外在形式和内在要求使得政府与企业之间存在辩证关系，如何科学设置这种关系至关重要。本文秉承政企分开的立场，认为政府与国有企业之间保持距离形成有效率的关联是改革方向。自改革开放以来，我国针对国有经济体制改革的核心在于形成国有企业独立的市场主体地位，让其在管理和运行方式不断拉开政府行政管理体制，同时针对国有企业内部优化与外部资源配置等一系列的去行政化改革从未停止。但是，我国的国有企业改革至今存在很多问题，到新时代国有经济已经走到关键节点，如何创新国有资产管理机制成为重大任务。

同时，以管资本为主的职能转变是改革的重大理论导向，实际上要求政府与国有企业之间在保持距离化的设计过程中坚持方法创新。坚持独立经营理念和资本联系逻辑便是方法创新重大表现。基于“保持距离型”理论深化的法律制度创设主要从国资监管机构主体、“两类公司”主体、国有资本收益分配法律制度这三方面架构，实际上只是框架意义的，需要在今后研究中深入地细化研究。

注释：

①“竞争中立”最先由美国副国务卿罗伯特·霍马茨提出，认为中国是当今最为成功的“国家资本主义”践行者，为应对挑战，美国应该采取新的政策工具，以确保一个公平竞争的市场，而“竞争中立”成为一个绝佳的选择。某种程度来说，“竞争中立”的提法是针对中国提出来的。认为中国国有企业偏离“竞争中立”主要有三方面的证据：一是中国政府给予国有企业利益与保护。二是中国政府过度干预市场竞争。三是中国国有企业公司治理结构存在很大弊端。在这三方面的结合下，中国政府不可避免对国有企业行使“有意义的控制”，那么国有企业必然需要承担、行使或被赋予政府职能，所以中国国有企业大多数情况下应被认定成“公共机构”。具体参见：石伟《“竞争中立”的理论和实践》（法律出版社2017年版，第111页）。