“房住不炒”楼市定位的理论意义和政策选择

“房住不炒”对楼市的重新定位是房地产政策一次重大转折。它不仅将开启房地产市场的新时代，也具有重大的理论意义。“房住不炒”的主要内涵包括：住房居住功能是本源，是第一位，这是住房市场的根本所在；其消费性或居住功能是一个广泛的系谱，它可以通过不同的方式与途径获得；住房投资功能是居住功能或消费性派生的，是第二性的。如果住房投资过度必然会导致金融危机。由此，可引申出三个住房市场的重大理论问题。一是居住权的天赋性；二是居住功能是多层次的；三是绝对遏制房地产市场炒作，去除其赚钱功能，则是保证中国不爆发系统风险关键所在。所以，当前房地产市场改革最为重要的就是把“房住不炒”原则用制度固定下来，用信贷和税收政策对住房投资与住房消费在事前、事中及事后严格界定，并严格限制住房投机炒作，这是当前中国房地产市场改革的关键及起点。

一、“房住不炒”的市场定位

20多年来，中国的房地产市场出现了前所未有的发展与繁荣。这不仅全面带动了中国经济的快速增长，还全面改善了国内居民的居住条件，同时加快了中国城市化的进程，促进了国内居民财富的快速增长。［1］比如，以人民币当年价格来计算，1978年中国的GDP增长为3678亿元，1998年达到了8.5万亿元，2017年达到了82.7万亿元。2017年的GDP是1978年的225倍和1998年的9.7倍。1998—2002年，仅仅这四年的时间中国的GDP总量就高达50多万亿元，远远超过前二十年GDP的总和。2003—2017年中国GDP总量总计为659万亿元，这是1978—1997年二十年GDP总和的13.5倍。①

中国房地产对经济增长的贡献是十分明显的。中国居民人均居住面积，由1978年的3.3平方米［2］，上升到2016年的40.8平方米②，是1978年的13倍。据数据统计，1998—2017年，中国的商品房销售总面积为143亿平方米，如果按照三口之家，每个家庭居住面积为90平方米的口径计算，那么这近20年间住房的销售额达到了15910万套，而这15910万套住房事实上可以满足5亿左右的城市人口居住。改革开放以来，中国的城市化比率从1978年的17.95%上升到2017年的55.8%。可见，中国房地产行业的蓬勃发展促进了国内居民财富的增长及人口结构的全面转型。青年创业网上的数据显示，2017年中国的财富总值达到了29万亿美元，仅少于美国的93.6万亿美元，位于全球第二位。③由此可见，一个巨大的中产阶层正在逐渐形成。

但是，中国房地产市场过度发展与繁荣，也给社会和经济带来了一系列严重的问题。比如，由于房价过高（无论是从一般房价收入比、房价租金比来说，还是从实际房价水平来说，都是如此）及保障性住房的供应不足，使得城市不少居民的基本居住条件难以得到改善或基本居住权被剥夺。房价过高使得房地产市场积累了一个巨大泡沫，它不仅增加了经济及金融市场的风险，也使得整个经济运营成本全面上升。还有，房地产过度繁荣所导致的经济“房地产化”，不仅让整个社会的资源涌入房地产市场而导致整个社会资源配置的低效率，也使得中国的产业结构迟迟难以调整，社会的财富短期内流向少数人手中，社会财富分配越来越不合理，居民消费出现严重的挤出效应；房地产的过度发展也导致贪污腐败现象严重、社会道德严重堕落等。中国房地产市场成了一个以投机炒作为主导的市场。

对于上述房地产市场的问题，政府部门早就有所警觉，所以从2003年开始，政府就出台了各式调控政策，并希望这些调控政策能够解决房地产市场现存的问题。政府出台的调控政策，非但没有降低房价，反而出台越多的调控政策，伴随的是更高的房价和更严重的房地产炒作，房地产市场更是乱象丛生。直到2016年中央经济工作会议上提出了房子是用来住的，不是用来炒的，政府对国内房地产市场性质的认识才出现了一个重大转折。该会议强调［3］，要让房地产市场顺应市场规律，加快建立符合中国国情的房地产市场机制和制度，同时要抑制房地产泡沫的破裂，让房地产市场回归到居住功能。2016年12月21日，习近平在中央财经领导小组第十四次会议上提出，“要准确把握住房的居住属性”［3］［4］［5］。也就是说，在以前，由于政府部门对住房的多重属性认识不清，也就无法把握住房的基本属性与功能，所以，以往的房地产政策无法对房地产市场给出清楚明确的定位。政府各个职能部门所出台的调控政策只是根据其自身对房地产市场的理解，基于这种没有正确认知理解基础上的调控政策并没有针对房地产市场现存的问题来对症下药，也就没有解决中国房地产市场现在所存在的问题，相反的是，房地产调控政策出台的越多，国内房地产市场所存在的问题就越来越多，而且越来越严重。所以，“房住不炒”的提出是国内房地产政策一次重大转折，具有里程碑式的意义。特别是十九大报告把“房住不炒”写入中央文件中，更是意味着“房住不炒”既是当前国内房地产政策和住房制度改革的基点，也意味着国内房地产市场将进入一个新时代。十九大报告指出，坚持房只住不炒，“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，让全体人民住有所居。这是对国内房地产市场发展模式的一个全新的表述。［6］［7］［8］［9］［10］

那么，“房住不炒”的基本内涵是什么？它具有什么样的理论意义与实践意义？在“房住不炒”的市场定位下，有什么样的房地产政策选择？在现有的市场条件下，什么样的房地产政策更具有优先性？如果能够把这些问题在理论上梳理清楚，就能够给出当前住房制度改革的清晰思路，并以此引导中国住房市场进入一个新时代，促进中国未来住房市场持续稳定发展。

二、楼市“房住不炒”的基本内涵

一般来说，“房住不炒”的基本内涵，我们可以从两个角度来理解。其一，在人类社会，住房作为一种与衣食行一样的生活必需品，和人们日常的生活状态高度相关，因此，保障个人居住的条件是人类社会得以生存和繁衍的基础［4］［11］，即居住权是天赋人权。只不过，在不同的时期、不同的经济制度下，个人居住获得的方式和住房分配的方式会有很大的不同。在商品经济不发达的时期或非商品经济条件下，住房不是商品，无法以交易的方式获得。比如：在中国的传统社会中，个人居住的条件是要靠自己来建造；在计划经济条件下，个人的住房主要是通过计划分配方式来实现。在以上两种情况下，住房属性简单，不存在住房是消费还是投资的分属问题。其二，在市场经济体制下，发达的金融市场及众多金融产品的创新促进了现代房地产市场的繁荣发展，同时也衍生出住房的多重功能与属性。如果没有发达的金融市场，也就不会衍生出住房的多重属性。由此可见，“房住不炒”的基本内涵是建立在两个理论前提的基础上：一是住房是生活必需品，居住权是天赋人权，住房的居住功能是本源，是第一性的；二是在市场经济条件下，住房的其他功能是从住房的居住功能派生出来的，而金融市场的发展则是住房其他功能派生的重要条件。没有发达的金融市场以及对金融产品的创新，住房市场发展缓慢，住房的投资功能更是无法显现。对此，我们再做一些具体的分析。

在市场经济条件下，与一般性商品相比，住房有着很大的不同。由于住房既是生活必需品，又是个人生活消费支出中价格最高的和消费周期最长的耐用生活必需品，所以，在英美国家早期金融市场不发达，住房分配方式更多的是采取去商品化的公共品方式进行，住房市场发展非常缓慢。只有在住房按揭贷款这种金融创新产品出现时，住房需求才得以迅速放大，住房的多种属性或功能也在这个过程中派生出来。这时，住房既可是公共品，也可是私人品；既可是生活必需品，也可是奢侈品；既是投资品，也是消费品等，这就使得住房具有多重的属性或功能。［4］［12］所以，住房既有政治属性及社会属性，也有经济属性。［2］［4］而住房的经济属性又有消费功能与投资功能，同时住房的消费性可以是政府或机构提供的，也可以是持有住房或租赁等方式获得的［4］［12］，住房投资既可以是投资也可以是投机炒作。

一般来说，住房的社会属性主要是指：在市场条件下，由于住房价值过高，弱势居民根本就没有能力支付来进入住房市场，为了保证弱势居民的基本居住权，现代国家的政府往往会以公共品的方式帮助弱势居民购买或者租赁住房，要么是直接提供保障性住房，要么是给予他们一定的补贴及设定不同的制度安排来保证弱势居民的利益可以得到保护。［4］［13］同时，以社会属性为主导的住房的居住功能不仅要保证家庭私人生活基本的居住空间，也承载着许多社会意义及财富意义。［4］［14］住房的社会功能是一个非常复杂的概念。它可能决定了一个国家的房地产市场发展模式，比如新加坡的“组屋”，但它更多的是与住房的居住功能有关，与住房的投资功能关联性不大。而且如果能够把住房的社会功能发挥出来，同样可以在一定程度上遏制住房的投资性。

房屋的政治属性是指通过政治制度安排来保证居住权的天赋性及住房市场的居住功能。比如，各国宪法都把保证每一个公民的基本居住权放在绝对优先的地位。我国《宪法》中第33条，中国最重要的人权就是居民的生存权；德国《住房补贴金法》的宗旨就是要保障德国公民基本的居住条件；美国的《住宅法》就规定房地产市场要生产“安全舒适且居民有能力支付的住房”［14］，等等。而在十九大报告中所提出的“房住不炒”的市场定位同样是住房政治属性的重要表现。住房的政治属性还表现在现代国家的民主政治选举中，房地产政策会影响不同利益群体，所以参加选举的政党会考虑到这一点，他们会给出针对不同利益群体的房地产政策，以此来获得更多的选票。［4］一般来说，住房的政治属性更多体现在保证公民的基本居住条件和绝大多数人的利益不受到侵害，但是，住房的政治属性也可能成为保护既得利益或少数人的工具（如制定保护既得利益者的房地产政策）。由此更是显现出“房住不炒”具有非常重要的意义，以此来定位住房市场就是要保护绝大多数人的利益。

住房的经济属性是指住房的价格完全由市场决定，住房资源由市场价格机制配置。在市场条件下，住房既有消费性，也有投资性［1］。住房作为一种消费产品，它既是生活必需品，也可是奢侈品以及占家庭价值最高、使用时间最长的耐用消费品。正因为住房的消费性在时间上及空间上具有广泛的系谱，这也派生出住房的投资属性。作为特殊消费品的住房和其他商品有着很大的不同。首先，房屋作为不动产商品具有唯一性，房屋作为特殊的消费品，不仅仅能够提供给消费者居住的空间，同时不同的房屋所提供的建筑空间和服务是不同的，所以住房本身具有不可替代性。所以，这也就意味着在选择消费房屋时，不仅关乎居住的空间，同时关乎于一个人生活方式及环境的选择，所以对住房商品定价往往容易受到供给方对价格主导性的影响。［4］［12］如果没有相应的制度设计，住房消费者的利益容易受到侵害。无论是购买住房还是租赁住房都是如此。住房作为消费品，由于住房是每个人一生中购买最大宗的长期耐用商品，并通过金融工具创新提前消费，所以住房消费对国家经济增长具有十分重要的意义，这使得不少政府偏好于推动房地产产业繁荣发展，而这种驱动力很容易派生出住房的投资功能。

一般来说，住房投资功能源于住房的居住功能，源于住房消费的长期耐用性，其无风险收益基于全部住房生命周期的消费流的总和［4］，住房投资的价值是由住房的消费功能或居住功能派生出来的。住房的投资价值主要取决于以下几个方面的因素：一是通过金融工具创新可以把未来收入流用于现在的消费，这就意味着住房资源可以实现跨期配置，如此不仅放大了住房需求，要是没有相应约束还容易让消费性住房转换成投资性住房；二是住房的投资价值和居民对居住要求和环境有关，也和居民未来的收入多少息息相关；三是住房的投资价值取决于居民对未来的预期，而这种预期一旦参与购房者的决策，住房就成了投资品。［4］［15］所以，住房的投资属性来源于居住消费的耐用性，其居住功能的派生，来源于金融工具的创新。没有这几个条件，住房的投资功能会非常微弱。

住房与一般性投资产品相比，既有相同点，也有很多不同之处。住房交易的目的、住房的供给和需求之间的关系、住房的定价机制及运行方式，都和一般投资品是一样的。例如，投资者购买住房的目的是为了赢利，而不是居住消费；住房投资者往往都会充分利用现有的金融市场条件，信用扩张过度、融资成本低基本上是投资者进入市场的重要条件。但是，住房又与一般性投资品有很大的不同。这不仅在于住房的投资功能是由住房功能的长期有效性衍生出来，而且在于住房商品的唯一性及不可贸易性容易造成住房供应者对住房交易定价的主导性，更容易操纵价格上涨。正因为这样，住房作为投资品与其他投资品不同，具体而言，住房的消费性和投资性之间是不分离的［15］，也就意味着房屋的投资性的表象其实是附着实质性商品的，购房者看上去是交易实质性商品的假象，也更是提供了住房过度炒作的机会，导致投资性住房的对价远远偏离居住性住房的无风险收益，让住房的价格过度偏离住房的价值，这不仅会吹大房地产市场泡沫，还可能会引发房价的剧烈波动，进一步触发房地产市场系统性风险及金融风险。可以说，在世界金融史上，绝大多数金融危机爆发，无不与投资性住房过度扩张所引发的房地产泡沫破裂有关。还有，住房的投资可以分为住房的投机炒作和住房投资。［4］投机炒作就是指为了赚钱购买，而住房投资主要是指购买之后长期持有，特别是为了租赁的持有住房。而租赁性住房同样是住房消费的一种方式，或更多地通过市场的方式来解决那些没有能力购买住房的居民的居住问题。

从上述分析可以看到，“房住不炒”的基本内涵主要包括以下几个方面：一是房地产市场的根本是要回归它的居住功能。住房市场只有回到本源、回到原点，才能够持续健康的发展；二是住房的消费性或居住功能是一个广泛的系谱，它可以不同的方式与不同的途径获得，所以通过制度设计建立一个多元化、多层次的消费性住房的供应体系来满足新时代居民的住房消费需求是十分重要的；三是住房投资功能是居住功能或消费性派生的，是第二性的。［4］住房投资功能又可分为住房投机炒作及住房投资。住房投机炒作是通过金融杠杆过度扩张，使得住房价格远远脱离住房价值。这不仅会导致房地产市场泡沫吹大，也是金融危机和经济危机的根源，所以遏制或禁止房地产投机炒作既是保证居民基本居住权利的必要条件，也是保证中国房地产持续健康发展的根本所在，否则，脱离了住房功能的投机炒作不仅为无源之水、无本之木，也是房地产市场乱象丛生的根源所在。而住房投资主要指发展住房租赁市场，住房租赁同样是居民住房消费的一种方式，但发展住房租赁市场需要相应的前提条件。

可见，在现代市场条件下，不同的法律制度对于住房市场有不同的定位，这就决定了市场上不同的住房发展模式、房地产政策，提供不同的居住条件及住房市场的运行机制、财富分配和转移机制等，所以十九大报告用中央文件的方式明确地把房地产市场定位为居住功能为主导的市场，并把这个定位在制度上固定下来。［4］这对中国房地产市场发展具有里程碑式的意义，它将开启中国房地产市场发展的新时代，同时也引申出了中国房地产不少重大的理论问题。

三、“房住不炒”市场定位的重大理论意义

“房住不炒”对楼市的定位是对房地产市场认知的一个重要转折点。这意味着房地产市场几个重大理论的突破，并由此开启中国房地产市场的一个新时代。所以，对这些房地产市场的重大理论问题的梳理与分析，既有利于深化中国房地产市场制度的改革，也有利于建立起中国房地产市场长效机制，保证房地产市场持续稳定发展。［16］

首先，强调房地产市场回归本源，强调它的居住功能，而不是赚钱工具。这就从理论上确定了居住权的天赋性，确定了居住权天赋性是房地产市场发展的前提与基础。房地产市场的居住功能若想得到真正的落实，需要从理论上确定每个人的居住权都可以得到保证，如果弱势群体的居住权无法得到保证甚至可能会受到损害时，那么房地产市场就会偏离住房消费性这个基点。比如，目前房地产市场的土地拍卖制度，土地为价高者得，实际上就是把住房这个生活必需品当作奢侈品，以此推高住房成本，这样的做法既把绝大多数中低收入居民排除在这个市场之外，也让房地产市场变成了一个以投资炒作为主导的市场。

还有，由于住房的内在特征及个人资源禀赋的差异性，理论上对天赋居住权确认，也意味着住房的居住功能或消费性在空间上与时间上是一个广泛系谱，居住性住房获得的方式与途径会有很大不同，消费性的住房市场是一个多元化、多层次的市场。2018年6月5日，深圳市公布了《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见（征求意见稿）》，着力构建高端有市场、中端有支持、低端有保障，多层次、差异化、全覆盖的住房供应与保障体系的4-4-2模式（即市场商品房占40%，政策性支持建房占40%，公共租赁住房占20%）。［17］这与笔者早几年提出的1-7-2模式（10%公共保障房，70%完全消费性住房，20%投资与消费合一住房）［12］相似，表明住房居住功能是多层次的。这种理论上的重大突破，就要求国内房地产市场的发展模式做出根本性的转变，深圳4-4-2模式出台就是中国房地产市场发展模式转变的开始。

其次，“房住不炒”对楼市的定位，也意味着从理论上要求房地产市场是一个以消费为主导的市场，投机炒作赚钱的功能得到全面的遏制。就目前房地产市场的情况来说，80%以上居民购买住房就是为了投资④，房地产市场基本上变成了一个投机炒作为主导的市场。若想要房地产市场回归其居住功能，那么房地产市场就需要全面的转变，房地产市场就不能再是投机炒作的市场，而应该让房地产市场转变为一个消费为主导的市场。［9］若想要房地产市场转变为消费为主导的市场，房地产市场上的价格应该是一个理性的价格，是消费者能够支付购买的价格水平。一般来说，在住房市场上，住房的价格基本上是由买者和卖者的对价来决定。在以前的房地产市场，由于没有政策对投资与消费进行定义和区分，投资者与消费者以同样的条件进入市场。这时，住房投资者的经济能力往往会高于住房消费者，再加上金融杠杆更是让投资者如虎添翼。［4］住房投资者为了获得住房，更有意愿及有能力出价更高，特别是在中国这个购买住房就是赚钱的投资无风险年代里，投资者有更强烈的意愿去提升住房的对价水平获得住房，而住房消费者往往受到可支配收入的约束，根本就没有支付能力进入市场。这时，投资者会推高房地产市场的价格水平，而更高的房价会使得住房消费者根本没有能力支付和购买，这就会挤出住房消费者。当房价上升到一个相当高的水平时，房地产市场就成了少数住房投机炒作者为主导的市场。［4］所以，从市场经济法则或理论意义上说，住房要回到居住功能，就得让房价回归理性，就得让房价回归到消费者有支付能力的对价水平上。［9］如果既要遏制住房投机炒作，让住房回归居住功能，又要稳定房价，这在理论上是完全相悖的。目前中国房地产市场调控乱象丛生，其根源很大程度上在于与理论上的认知存在很大的差距。

再次，“房住不炒”对楼市的市场定位，让住房回归到居住功能，就是要绝对遏制房地产市场投机炒作，就是要去除房地产市场的赚钱功能，要从源头上清除金融风险的根源，这在理论上具有十分重要的意义。因为，现代房地产市场之所以能够繁荣、之所以能够成为投资工具，很大程度上是与房地产市场的金融产品创新有关。比如，住房按揭让居民把未来收入流用于现在的消费，不仅全面提升了居民的住房福利水平，也成了推动国内经济增长的动力。但是，从历史的经验来看，金融创新既是现代经济增长的动力，也可能是导致金融危机的根源［18］。也就是说，当信用创造过度扩张在合理的边界之外时，这种金融创新就可能引发金融危机。如果住房市场不能够回归到它的居住功能，而是任由其利用金融杠杆投机炒作，必然会把住房的对价水平推得很高，并由此导致信贷的过度扩张，最后必然会引发金融危机。可以说，现代金融危机爆发大多是与房地产的信用过度扩张有关。

1998年以来，金融工具的创新或住房按揭贷款是房地产市场发展的动力，房地产市场的繁荣基本上是信用过度扩张的结果。例如，以人民币总量广义货币M2为例，中华人民共和国成立50年后中国广义货币M2的总增量为47.5万亿元，而2008年之后M2的增量迅速提升，2008—2012年广义货币的增量仅仅四年的时间就达到了50万亿元，2013—2017年广义货币的增量不仅仅突破了50万亿元，还在此基础上又增加了20万亿元。另一方面，房地产市场信贷过度扩张，引起房价快速增长。银行的数据显示，1998年银行新增贷款总额为11490亿元，到了2017年银行信贷融资总额就达到了138400亿元。［1］2017年的信贷总额规模是1998年的12倍。这样就意味着，从1998年住房信贷进入了房地产市场后，中国的贷款及融资规模一直在加速度的增长，正是这种信贷的过度扩张在不停地推高全国各个城市的房地产价格［1］，而这种信贷的过度扩张极有可能引发中国的金融危机。所以，从理论上来说，绝对遏制房地产市场炒作，去除其赚钱功能，是保证中国不爆发系统风险最为重要的方面。就此而言，“房住不炒”对楼市的市场定位具有十分重要的理论意义。

四、“房住不炒”市场定位的政策选择及核心

从上面的讨论可以看到，住房不仅有多重属性，其居住功能也同样有多样性。具体而言，住房市场在不同的国家或地区具有不同的定位，因而其为了满足居民的居住功能也就表现为不同的方式。比如：新加坡是以政府提供的廉租屋或“组屋”为主，英美则是政府采取政策补贴方式鼓励居民自己持有住房为主，日本则是采取爬楼梯式的方式让居民的居住条件不断地提升，德国则是以居民从市场租赁解决居住问题为主导等。［4］所以，中国房地产市场回归以居住为主的消费市场同样面临不同的政策选择。十九大报告提出的政策是：房子只住不炒及租购并举制度接下来，强调的是保障、租赁、购买持有并举发展模式，可能是对德国及新加坡住房发展模式的一种综合考虑。我们对德国的房地产发展模式进行简单的梳理。

世界上只有德国的房地产市场在过去的几十年中得到了持续稳定的发展。［9］比如美国，尽管在20世纪90年代以前房地产市场持续稳定发展近五六十年，但是之后，美国房地产市场政策受到误导，最终引发了2008年的金融危机，而英国的情况与之相比更是糟糕。［19］日本在20世纪90年代初爆发了房地产市场泡沫危机。在2008年美国金融危机之后，欧洲不少国家出现了房地产泡沫。德国却是例外。德国新建住房的名义价格指数在1970—2015年上涨了90%，然而其新建住房实际价格指数却下跌了11.3%，而德国的房价与家庭的收入之比下跌了62%。［9］［19］也就是说，对于德国的房地产市场，从1970年以来，以家庭收入为参考，德国的房价不断降低。纵观德国的经济，德国人均GDP逐年增长，而德国的房价并没有随其增长而走高，反而形成了住房价格与人均可支配收入的负相关关系。也就是说，如果强调住房的居住功能，居民购买住房的支付能力越来越强。德国，不论是房地产市场还是经济，在过去的几十年，都得到了持续稳定的发展，没有发生由房地产泡沫所引发的危机。

那么，德国房地产市场为何与全球其他国家不同？如何持续稳定的发展？德国房地产市场的内在发展机制又是如何建立的？其主要内容是什么？德国房地产市场的内在发展机制仅是一种特殊表现还是具有一般性的意义？它对中国房地产市场回到居住功能为主导的市场又有多少借鉴意义？等等。这些都是我们需要认真研究的问题。

首先，德国房地产市场遵循的是“社会市场经济体制”的原则［20］。在这个原则下，一方面，住房经济的各个组成部分，新建住房、存量住房的维护与更新，区域的划分与使用，二手房的交易，只能通过价格机制来调节，政府必须放弃对租金、房价及土地价格的干预，并管理好投资者对投资环境的预期。另一方面，国家房地产市场的主要目标就是保证没有足够支付能力的弱势居民获得“有尊严的”居住环境（或建立住房保障体系）。政府不能因为国家保障性住房计划而干扰到市场的有效运行，并以此对保障性住房政策及住房经济政策划定清楚的边界。也就是说，为了保证不同层次居民的居住消费，德国政府把提供的保障性住房与市场供应的消费性住房完全分开，前者由政府负责，后者由市场发挥作用。在政策安排下，由市场供应的消费性住房，其运作完全由市场机制起作用。

其次，在此基础上，德国对房地产市场有着正确的定位，德国仅仅是把房地产市场作为满足居民基本居住条件的市场。［9］在德国，其国家经济增长的“支柱产业”并不是房地产行业，其房地产业仅仅是作为国家福利体系的重要组成部分之一。例如，德国《住房扶持法》中明确提到其建立的社会福利住房就是作为承担社会责任的住房政策的重要组成部分［9］［20］，即住房的居住功能首先就是政治功能。德国还把住房的居住功能定位写入其《宪法》《住房扶持法》等一系列的法律法规中。例如《住房扶持法》《住房租金补助法》《住房租赁法》和《私人住房补助金法》，这四大支柱为德国的房地产市场的健康有序运行提供了有力的法律保障［9］［19］，使得德国的住房的居住功能获得了法律保证。

再次，如果想要让住房市场回归居住功能，仅仅作为国家福利的重要组成部分，那么住房市场的利润一定要严格地限制在一定的水平上。德国既给予开发商一定的住房建造投资补贴来鼓励房地产开发企业扩大投资，同时政府又严格限制开发商的利润。如果德国的房地产开发商所建造的住房定价超过合理房价的20%，那么其行为就违反了法律。倘若开发商所建造的住房的定价超过了合理房价的一半，那么其开发商的行为就构成了犯罪，其行为可能使得德国的开发商接收到大额的罚款或者承担刑事责任。对于德国的租房市场，其利润水平也同样受到严格的限定和要求。在德国，其房东出租房屋所获得的租金倘若超过合理租金的五分之一，一样构成违法行为，若超过了一半就构成了犯罪。［9］合理房价及合理租金的界定标准都非常严格，都得通过多方的相应组织协商来确定。还有，德国对住房的投机有相当严格的法律界定。在德国，住房市场的交易费由过户费、评估费和资本利得税组成，其中资本利得税就需要25%。不过，如果在德国持有住房十年以上，可以申请豁免25%的资本利得税，如果拥有住房不足十年的，则需要严格按照个人所得税累进税率进行征税。［19］在这种制度安排下，市场的投机者很难获得利润，也就是说几乎去除了住房市场的赚钱效应，住房投机炒作的属性受到严格限制，甚至挤出市场。这是德国房地产市场能够回归居住功能，持续稳定发展的关键。

最后，德国有一个十分发达的住房租赁市场。这是让房地产市场回归到居住功能最为重要的方面。德国的住房租赁市场所占的比重相当高，根据数据显示，德国住房市场的租赁率在1999年就达到57%［9］［21］，而其住房的拥有率只有40%多。同期欧盟的住房拥有率平均达63%，如：西班牙高达85%，希腊为80%，意大利为75%。但当2008年美国金融危机全面爆发时，这些高住房持有率的国家却是损失最大的几个国家。

为什么更多的德国居民喜欢租赁房屋而不是持有房屋呢？这与德国政府对房地产市场的居住功能的定位直接相关，例如，德国的住房交易税为累进税制，高额的税制降低了德国人持有房屋的意愿，也就是说，在德国，想要通过交易房屋来获得高额的利润几乎是不可能的。［9］

德国政府为了保证市场上有足够的房屋租赁，政府一方面要求其开发商建造足够的优质租赁性住房，另一方面给予开发商足够的补贴来保障租赁市场的需求。［9］同时，德国出台一系列的法律保护居民的租赁权利，如德国的《住房租赁法》限制房东的租金及每年的增加比例，除此之外，该法律还给予租赁者续租的权利，要求房东不仅仅不能够在租赁合约期间违约，即使合约结束，房东也必须续租，除非租赁者有重大过失。［9］［20］而且，德国的住房租赁者成立了强大的住房租赁者协会，该组织主要负责协调租赁者与各个部门之间的利益关系，还参与当地城市的住房发展规划及住房法律的制定，全面的保护当地租赁者的利益。［9］此外，德国的房地产市场制度安排还包括住房合作社金融制度、稳定租赁住房市场投资回报率的安排、城镇化的规划、长期稳定的房地产信贷政策等。

可见，德国房地产市场的运行机制是建立在市场经济的基础上，并以此为基础严格地把住房定位在满足居民基本居住条件改善的居住功能上，并且把住房的居住功能原则落实到一系列的法律条文中，严格限制房地产投机炒作、严格限制房地产市场的利润水平，并通过政府的经济激励政策让居民更愿意选择住房租赁性消费，而不是持有住房消费，以此建立了一个占比例较高的住房租赁市场。［9］这些就是德国房地产市场能够持续稳定发展的关键所在。而新加坡的住房市场占主导的是政府提供的保障性住房（保障性住房占为80%以上，保障性住房之外由市场机制决定的住房市场所占的比例不到20%）。所以，十九大报告提出建立起“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。

五、当前中国房地产市场制度改革及未来发展

从2016年中央经济工作会议上“房住不炒”概念的提出，意味着中国从根本上确立了房地产市场改革目标（即房地产市场回归本源或居住功能，去除赚钱效应）及房地产市场发展模式（即建立多层次的消费性住房市场）。几年来，根据这个宗旨，各地方政府出台了一系列的调控政策。但伴随地方政府房地产调控政策出台，调控政策越多、越频繁、越严厉，国内多数城市的房价越是上涨，所以，住房和城乡建设部会同中宣部、公安部、司法部、税务总局、市场监管总局、银保监会等部委，2018年印发《关于在部分城市先行开展打击侵害群众利益违法违规行为治理房地产市场乱象专项行动的通知》。［22］［23］而当前房地产市场乱象丛生的核心，仍然是各种房地产投机炒作越来越严重。

当前我国房地产市场的问题出在了哪里，为什么房地产市场乱象丛生，其根源又在哪里？根源就在于我国的房地产市场的性质能否发生转变，十九大报告中，我国政府对于住房只住不炒这一概念的提出给予房地产市场清楚明晰的定位，然而在执行的过程中真的如此吗？政府职能部门实际上是用行政性工具来参与和对抗市场，而没能用经济杠杆来落实十九大报告对中国房地产市场的定位，而房地产市场的商品端是以市场化的方式进行的。这两者根本就不是一回事，那么政府所提出的房地产调控政策也就不可能让房地产市场性质发生转变。［23］另一方面，我国的体制改革是一个很缓慢的过程，不论是土地、财政的体制改革，还是税收、金融、立法等体制改革，都是一个烦琐缓慢的过程，所以在这种背景下，地方政府不仅仅没有改变房地产市场的定位，反而适得其反，推高了房价，甚至有一些城市借助房地产政策，提出“饥饿营销”策略推高房价，引发抢房潮。可以说，这波宏观调控政策根本就没有改变房地产市场的预期，各地的居民认为地方政府没有真正地想去改变房地产市场的现状，反而进一步推高了房价。［24］可以说，房地产市场的预期不改变，房地产市场的性质不能真正的改变，房地产市场不能够从投资为主导转变为消费为主导，再加上国内棚户区改造的货币分化和宽松的货币政策，投资者就不会停止涌入房地产市场的步伐。那么不论出台什么样的调控政策，开发商和住房的炒作者根本不会在乎所谓的调控政策，在他们眼里看来，只不过是少了一点点利润而已。这样的情况下，国内的房地产市场岂能不乱象丛生？事实上，根据别国的经验，或者从市场本身出发，其实政府只要能够做到严格限定税收，将住房消费与其投资信用严格的区分和界定，房地产市场的乱象丛生就会消失。［23］首先要通过经济杠杆（比如税收政策及信贷政策）让住房市场回归本源，回归居住功能，去除房地产赚钱效应。比如韩国采取住房交易累进所得税的方式严格限制房地产投机炒作，成熟的市场都是如此。也就是说，要用税收政策及信贷政策严格地对住房的投资与消费在事前、事中、事后进行界定，并以此方式来清除住房赚钱功能。［1］如果做不到这点，“房住不炒”的原则是不可能得到落实的。而且就当前我国现实情况来看，不仅房地产相关的税收政策相当落后，而且房地产交易所得税也形同虚设（地方政府对交易的阴阳合同默许），这些成了房地产投机炒作一直盛行最为重要的原因。

其次是立法，要制定《住宅法》，把“房住不炒”的原则用法律固定下来。而《住宅法》具体内容的确立应该是通过大众决策的方式来进行，而不是少数人或职能部门来确定，只有通过大众决策才能够真正地做到房地产市场利益的均衡化。只有这样才能把居住功能定位的新原则及程序正义具体地体现在住房的发展模式、土地、产业、金融、投资、政府资助及税收等各个方面上，更为具体地体现在住房的土地交易、城市规划、融资、开发、租赁、销售等住房市场各个环节上。［24］这也是让中国住房市场回到居住功能上来的重要方面。［4］

再次，重新严格界定政府在房地产市场的职能边界（比如保障性住房是政府的职责），减少政府对房地产市场主导与干预，让市场机制对房地产资源配置起决定性的作用。如果不让政府的行政性调控方式逐渐退出市场，房地产市场调控要见成效是相当困难的。而政府对房地产市场的过多干预，这可能是刺破房地产市场泡沫最为重要的原因所在。只有在上述三个条件确立的情况下，中国的租售并举住房市场才能顺利发展，否则会面临着一系列的障碍。当前国内许多城市的住房租赁市场发展缓慢基本上与这些条件不充分有关。所以，当前中国房地产市场制度改革，优先考虑的就是这三个方面的问题。

可以说，中国有14亿人口，住房市场仍然具有无限发展的潜力，但要让这个市场发展与繁荣，就得在“房住不炒”原则上通过制度改革让房地产市场回到本源，回归到居住功能，去除房地产市场赚钱功能，逐渐降低房地产市场风险。

注释：

①该数据来源于历年《中国统计年鉴》。后文未标注出处的数据，均来源于历年《中国统计年鉴》。

②参见《居民收入持续较快增长 人民生活质量不断提高》，国家统计局网站。

③参见青年创业网2017年11月16日的报道 《财富总值全球第二 中国居民家庭越来越富有了》,http://www.91cyl.com/cybd/11834.html。

④西南财经大学甘犁教授研究表明：2008年投资性购房占19.6%，2013年为28%，2016年为33.4%，2017年为37.6%，2018年更是上涨到了50.3%。因为，购房家庭在2013年的居住状况为，一线城市63.6%的家庭居住在自己的房屋，二线为69%，三线为80.4%。所以2013年至2017年，绝大多数居民购房主要是为了投资。参见甘犁《为什么应该坚持棚改货币化？》，https://finance.qq.com/a/20180702/030085.html。