光污染防治的法律调控

郭莉　俞吟婷

关键词 光污染 防治 法律调控

作者简介：郭莉，南京航空航天大学人文与社会科学学院讲师，研究方向：经济法、知识产权法;俞吟婷，武汉市正诚建设工程质量检测有限公司。

中图分类号：D922.6                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.11.230

一、光污染及其危害

（一）光污染的概念及特点

光污染是一种新型的环境污染形式。它是指由于一定数量和特定方向的障害光产生的不利影响，破坏了光源周围人群的正常生活环境。这些不利影响包括对人们观察物体能力的损害和对人体健康的损害。

光污染具有隐蔽性。光污染与其他污染一样都会对人类健康及人类居住的环境造成危害。所不同的是，光污染主要通过视觉危害人类。由于它不像一般的环境污染有明显的污染特征或废弃物，加之技术手段和管理手段的落后、防护措施的缺乏，最主要是人们意识上的忽略，使其危害性不易为人们所察觉，不易引起有关部门的重视。

制造光污染的主体和受到光污染侵害的主体具有不特定性。任何公民或法人都可能成为光污染的侵害主体，只要其行为导致光污染的产生;而任何公民或法人在特定环境下也可能成为光污染的受害主体，以造成光污染的玻璃幕墙为例，建造玻璃幕墙的公民与法人不特定，建筑物的地点不特定，受害群体也不特定，不像森林污染或风景名胜区污染等一般环境污染具有特定性。在立法以及制度设计上时，需要考虑这一点。

（二）光污染的危害性

光污染对人们的健康和生活造成很大危害。形成光污染的光源会对人的身心造成伤害。例如，“重庆LED显示屏光污染案”“上海汽车销售公司强照明灯扰民案”中，强光源造成被侵害人长年累月在强光下生活，无法正常入眠和休息，致使被侵害人从身体到心理遭受巨大伤害。形成光污染的光源易引发事故，从交警部门显示的资料来看，部分交通事故是由于车主擅自改装车灯，车灯的发散性强光源在会车时刺激对向车辆，造成对向车辆驾驶室出现光线障碍，驾驶人无法对驾驶环境做出正确判断，引发交通事故。

二、光污染防治的法律制度现状

《宪法》第26条是环境保护在宪法中的专门条款，它规定国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。部分光污染案件可以适用相邻关系来处理。《民法通则》第83条和《物权法》第84条都明确了相邻关系的处理原则，即有利生产、方便生活、团结互助、公平合理。但《民法通则》第83条列举的相邻关系仅限于截水、排水、通风、采光等几方面的相邻关系，就现实中复杂的相邻关系而言，第83条的规定并不明确、具体。《物权法》第90条规定了对不可称量物侵入的禁止，它是对环境问题引起的相邻权纠纷适用法律规范之一。在相邻关系下，不动产权利人有权禁止超过必要限度的光或者不可容忍的光侵入。如果是相邻关系中的光污染案件，无疑可以适用《民法通则》第83条、《物权法》第84条和第90条。

在我国综合性的环保基本法《环境保护法》中，并无针对光污染的专门条款。第16条规定国务院环境保护主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。 省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准。但第16条并未明确污染物的内涵和外延。《环境保护法》第42条所列举的污染物也不包括光污染。

我国已有某些省市在环境保护条例或其他地方性法规中规定了光污染专门条款，但是或者是简单的、原则性的规定;或者无配套的责任体系条款。在此背景下，光污染引发的纠纷在确定权责主体及责任分配上不可避免的陷入困境，且地方性法规层次低，效力极为有限。

三、光污染防治的法律建议

我國有专门的针对不同类型环境污染源的环境立法，如《大气污染防治法》《噪声污染防治法》等。鉴于上文笔者所阐述的光污染防治的现有法律困境，我国宜制定专门的针对光污染防治的单行法。通过专门立法，使光污染防治中有法可依、有规可循，目标明确，责任明晰。对于所建议的单行法，具体内容建议如下：

（一）确立国务院及地方政府责任

应当确立国务院及地方政府对防治光污染的责任。国务院和地方各级政府应当明确光污染是一种新型污染源，应当在国民经济和社会发展计划中明确光污染防治的对策和措施。国家要鼓励光污染防治的科学技术研究，推广先进技术，同时也要科学地引导行业和大众审美观，既保障光源带来的设计美感，又在文化上引导行业环保性地利用光源。地方各级人民政府在制定城市、村镇建设规划时，应当合理地划分功能区和布局建筑物、道路等，应将亮光工程集中于商业区;不排斥亮光工程，但要进行疏理，亮光工程包括（包括户外广告灯箱）应距离居民区一定距离，灯光设计上要平衡亮与美，以保障人体健康和正常生活。①

（二）确立监督管理机关

应当明确光污染防治的监管机关。光污染作为一类新型污染，和其他类型污染一样，宜由政府实施监督管理，这是由于环境污染的社会属性以及私力救济在环境污染案件中的困境所决定的。如前文所述，由于光污染源来自不同行业，不同行业的分管部门不同，因此，对光污染的监督管理宜以各级主管部门来实施监督管理。各级工商、建筑、建设、交通部门等根据各自的职责，对城市建设、娱乐场所、工程建筑、车辆光源等产生的光污染实施监督管理。而各级政府的环境保护行政主管部门则是对光污染防治实施统一监督管理的机关。

（三）确立环境标准

首先，要确定何为光污染，针对不同环境，光强度的标准要作不同规定。要用科学的手段确定光污染的质量标准、排放标准等。在确定光污染环境评价标准时，重点考虑以下几点：一是造成光污染的光源类型对评价标准的影响。造成光污染的光源类型有多种：城市建设产生的光污染，如城市商业灯光带;工程建筑产生的光污染，如玻璃幕墙;日常生活产生的光污染，如改装车灯在夜间行驶时的强光……，不同的光源类型所依据的评价标准应该有所不同。二是不同类型的光污染的光源按照什么指标来确定标准，例如道路行驶中改装车灯的污染如何确定评价指标，笔者认为应当先确立相应的参考原则，例如改装车灯应当以改装后车灯的光源在夜间道路上不致影响周围车辆驾驶人视觉、视线作为参考原则，再综合光源属性进行指标的确定。三是确定光污染环境评价标准的程序。

（四）建立许可证制度

许可证制度主要针对个体行为造成的光污染情况。公民或法人要求在其建筑上安装玻璃幕墙或要求经营歌舞厅等带激光设施的娱乐场所的，应当向当地人民政府环境保护部门申报登记其所采用的建筑材料或激光設施的光强度，并提供防治光污染的有关资料，经环境保护部门审核并同意方可使用。

（五）建立公众参与制度

魏胜强教授提出，应当把公众参与扩大到一切生态法律制度中。②公众参与是公众环境权的具体体现形式之一。公众参与主要针对政府行为导致的光污染情况，通过公民对政府行为的评价来制约政府行为。当然，公众参与制度的法律基础是以立法的形式确立公民的环境权或者参与环境管理的权利并保障这种权利的实现。中国现行法律没有明确规定公民的环境权，只是在《宪法》《环境保护法》的有关规定中体现了相关精神。笔者认为，应当将环境权的法律规定在立法中具体化和程序化。这样，一旦政府行为导致光污染的产生并影响了居民的健康和正常生活，公民有权提出异议以抑制政府行为。

（六）明确法律责任

造成光污染应承担的法律责任主要有民事责任、行政责任和刑事责任三种。民事责任的承担方式主要有：对光污染受害人停止侵害，排除光污染源和赔偿损失。由于光污染造成的侵害存在身心两方面，因此除应包括财产损害赔偿外，还应在立法上考虑精神损害赔偿。对于违反地方环境行政法规中有关光污染规定的，可对光污染行为的侵害人处以罚款、没收、拘留等行政处罚，严重的可以追究刑事责任。由于环境污染中民事救济的不力，已有学者讨论借鉴日本城市法理论和制度，重新考虑环境侵权损害中的责任框架，改变以财产权为视角研究城市问题的固有观念。③

注释：

①童威，鲍颖.欧洲光污染防治法框架内的发光广告设计经验研究[J].设计，2014：140- 141.

②魏胜强.论绿色发展理念对生态文明建设的价值引导——以公众参与制度为例的剖析[J].法律科学（ 西北政法大学学报），2019（3）：25-38.

③李成玲.现代行政法意义上的城市空间利益[J].北京行政学院学报，2019（3）：82-91.