我国基础设施领域PPP项目融资发展问题及建议

摘  要：PPP融资模式在基础设施领域的推广应用，使我国基础设施项目取得了充裕的资金支持，使社会生产能力及创造性得以明显提高。基础设施领域引入PPP模式有其必要性和优势，但发展过程中也显现出一些不可忽视的问题。因此，有必要对PPP融资模式优化路径进行研究。

关键词：基础设施;PPP;融资

PPP模式是党的十八大以来全面深化改革的一项具体举措，是公共服务供给市场化、社会化的综合性改革，是供给侧结构性改革的一部分。当前，国家希望在财政可承受的基础上，大范围推进基础设施领域PPP项目发展进程，以借由社会资本的市场化运作能力为基础设施和公共服务项目创造更多社会价值，同时充分带动地方经济发展。政府以土地、基础设施等不动产权或特许经营权等作为合作条件，社会资本以资金、专业技术、管理经验等参与合作，通过政府和社会资本在设计、融资、建设、运营等全生命周期内的资源共享和合作，提高公共产品和服务的质量与效率，从而实现政府、社会资本共赢。

一、基础设施领域PPP项目融资现状

（1）发展空间广阔

PPP项目近年来得到了政府的大力推广，国务院、国家发展改革委、财政部等均先后出台多项政策，助力PPP模式发展。

2014年 10月，国务院提出了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，意见指出，政府要大力推广PPP模式，要大量引入社会资本，发挥PPP项目优势。国务院在2016年的《政府工作报告》中明确强调，要完善PPP合作模式，用好1800亿元的引导基金，依法履行合同，鼓励更多社会资本参与其中。之后，中央政府与各地区政府部门成立了PPP产业引导基金，为社会资本参加PPP项目提供了有力的保障。在2018年10月，国务院办公厅印发了《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》，其中包括九大重点任务、十大配套措施，鼓励地方充分利用社会资本，尤其是民间投资的优势，积极参与到PPP项目中来。2019年国务院《政府工作报告》提出，要积极落实相关政策，有序推进政府和社会资本的合作。2019年财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》进一步明确和细化了如何依法合规有序推进PPP项目。

（2）兼顾经济效益与社会效益

我国基础设施项目存在建设周期长，建设运营成本高，资本金投入比例低，投融资模式单一等特点，且多垄断于政府部门，从而导致地方政府债务负担过重。

PPP融资模式的经济效益在于，在经济下行压力增大的不利局面下，地方政府针对公共产品、准公共产品的融资机制只限定在发行预算内债券和PPP模式两种主要渠道，因此PPP融资模式成为有效改善基础设施项目建设资金来源结构、缓解财政资金压力、转变政府职能、减轻政府负担、拓宽社会资本投资渠道、提高管理效率、打造经济新增长点的新选择。PPP 融资模式的社会效益在于，打破了以往政府与社会资本之间的界线，成功整合了各自比较优势，增强了社会资本活力，极大提高了公共产品、服务的供给能力和效率。

二、基础设施领域PPP项目融资问题

（1）法律环境不够完善

完善的法律环境是PPP项目健康、可持续发展的必要条件。PPP模式在我国发展至今，仍存在相关法律法规不够健全、推广应用的政策环境不够完善等问题。虽然近年来国家出台了多项融资方面的法律法规，但是由于适用对象和适用范围不够清晰，对PPP项目融资的法律约束和参考意义不强，这成为阻碍PPP项目融资的关键因素之一。

新出台的政策文件若不能被恰当解读和运用也将制约PPP项目融资。财政部《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）中国家资本金“穿透底层”的要求，使得市场上PPP融资一度遭到冷遇。政策的出发点是加强资本金审查，杜绝股东借款、明股实债、过桥资金等违规操作，但由于部分金融机构过于保守、理解片面，未能处理好防风险和促增长之间的平衡关系，该政策在一定程度上挫伤了金融机构参与基础设施融资的积极性。

（2）融资渠道狭窄

一般而言，融资方式的多元化有利于管控风险。然而，因当前市场中许多金融机构对PPP模式仍缺乏系统性认识，我国现阶段开展的PPP项目融资来源主要还是依靠银行贷款，其他融资工具并不多见。因此，融通的资金量十分有限。这相对于基础设施PPP项目的巨大资金需求量，可谓杯水车薪。另外，由于银行贷款自身期限、利率等固有局限性，易导致项目期限错配，从而加大项目风险。再加上很多基础设施PPP 项目具有公益性质，尚未形成稳定盈利模式，故而银行放贷门槛较高，各类金融工具难以发挥优势，最终导致社会投资人因无法筹集到足够的资金而放弃项目。

（3）社会资本利用不足

PPP模式的重要意义之一就在于吸引民营企业，激发民间资本参与积极性。现如今，在去除政府信用背书的条件下，PPP项目融资对于央企、国企等大型社会资本方而言，会有较强的信用优势。但对于民企而言，融资难度较大，即使实现融资，融资成本较高，融资谈判周期也较长，再加上PPP项目投资规模大、回收期长等特点，小规模企业往往不足以挑起基础设施和公共服务的重任，常常因“门槛高”而被拒之门外。另外，PPP项目较传统基建项目参与主体、方式等更为复杂，信息不对称或风险不合理分配都可能导致建设运营成本大幅上升。以上都严重削弱了民营企业的积极性，导致社会资本利用不足。

三、完善基础设施领域PPP项目融资具体路径

（1）健全法律制度建设

政府既是PPP项目的参与者，也是PPP项目的监管者。政府应当从我国国情出发，充分借鉴他国先进经验，同时注重听取社会公众意见，从各角度弥补政策缺陷，全面制定并完善符合我国PPP项目融资发展现状的法律法规，使得PPP项目融资各环节有法可依。政府金融机构监管部门可以从加大PPP项目融资相关政策支持入手，通过政策导向，使资金投放于PPP项目，以提供大规模、长期和低成本的金融支持，增加PPP市场的资本供应。政府其他相关部门也应着力加强对已出台政策的宣传和解读工作，以消除社会资本方和商业金融机构的参与顾虑，增强金融机构对于PPP项目的参与热情，充分激活PPP项目融资市场。

（2）积极推动资产证券化进程

PPP项目资产证券化与一般类型项目资产证券化在运作原理、操作流程等方面并无本质区别。在基础设施领域开展PPP资产证券化工作，有助于盘活存量资产，降低融资成本，优化财务状况，吸引更多社会资金参与，破解PPP项目融资难题，提升项目稳定运营能力。

（3）加大项目推介力度

随着PPP融资模式在我国基础设施领域的推广应用，政府有关部门应当在做好PPP综合信息平台常态化推介项目的基础上，积极利用各种论坛、研讨会等机会，大力推介PPP项目，促使社会各方深化对PPP项目理念、政策导向和操作程序的认识，特别是民营企业，从而引入更多战略投资者，吸引更多社会资本参与项目建设运营。

四、结語

基础设施领域PPP项目现正处于从“狂野”发展走向高质量发展的过渡期，我们应当利用好这一时期，积极破解PPP项目融资困境，加强PPP项目管理水平，充分调动社会资本的积极性，全方位多角度推进政府与社会资本合作共赢。

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作者简介：邹亚楠（1994—），女，汉，河北师范大学，硕士研究生，财务管理与税收筹划方向。