农村低保新路径探索第三方机构实施低保

王文棣 郝建霞

摘要：目前，我国农村在低保户评选过程中存在很多问题，如低保户评选困难、评选过程缺乏监督、村民争当低保户、影响邻里和谐等。文章通过引入第三方机构进行评选低保户，政府转变其职能落实监督责任，对社会实施救助，如大病救助、突发紧急情况救助等，以减轻其工作任务、避免低保户评选冲突和行贿受贿等问题，保证低保实施过程公平公正进行。

关键词：低保;第三方机构;政府;救助

作为农村社会保护体系的核心制度，低保救助于 2007 年在中国农村地区全面铺开。之后在各级政府的大力推动下，农村低保制度发展迅猛，到目前已经成为以“精准扶贫”为导向的农村减贫新战略的重要组成部分。据国家民政部2018年8月份统计数据显示，目前全国有农村低保对象1971.2万户、3593.8万人。2017年4季度全国农村低保平均标准4893.0元/人/年，比上年同期增长30.69%。全国农村特困人员救助供养496.9万人，比上年同期减少8.0%。无论从覆盖人口数量，还是从投入资金金额来看，中国农村低保都已成为世界上规模最大的減贫性现金转移支付项目之一 。这无疑加重了政府职员的工作任务，整个过程涉及金额庞大，个别职员进行钱权交易等违法行为损坏政府形象。并且低保户评选过程不透明，整个评选环节缺乏监督。农民争当低保户，国家最低生活保障制度成了“养懒汉”的“温床”。以脱贫致富奔小康为出发点的公共政策如今引发各类社会问题，见效甚微。

一、低保制度实施流程缺乏规范为政府实施低保的主要瓶颈

低保制度的实施过程主要由低保户评选前的摸底工作、低保户的评定和已确定低保户低保制度效果评估三个环节构成。其中任一环节都需要大量的人力和精力去完成，而政府职员数量有限，受自身专业水平限制，无法将各个环节细化和规范化，成为其实施低保职能的瓶颈。

（一）低保户评选前的农户经济状况摸底工作困难

我国农村以自给自足的经济收入为主，农民主要收入来源为家庭经营性收入和工资性收入，家庭经营性收入有农业收入、牧业收入和渔业收入等，但是农户的这部分收入很难清楚计算，比如以种植农作物为主的农户同时进行少量养殖，农作物为主要收入来源，但养殖可以维持部分生活开支。如若农民为全职工作，并且按时以工资卡的形式发工资，则这部分工资性收入很清楚，但是农民因其工作的特殊性，大多数进行兼职工作，并且工资以现金的方式下发，工资性收入亦难以精确化。因低保户不仅享受低保金，在医疗保险和养老保险等方面亦享受优惠政策，多重好处诱使农民争当低保，政府职员在调查询问经济收入状况时，农户故意隐瞒实际收入、比穷现象严重。政府职员因其工作任务繁重，无法细化农户实际情况，难以评定低保户。

（二）低保户评定程序规范化困难

我国农村低保户的评定没有统一的标准，并且大至每个省小至每个乡镇都存在差异，根据各个地方实际发展状况，政府自定评定内容和标准，其作为低保制度实施方，又因缺乏监督，行贿受贿以及空头账户现象滋生，损坏政府形象，扭曲政策效果。低保工作缺乏规范化，导致整个低保评定工作难以公平公正进行。另外，政府职员所学专业受限，缺乏专业审核评审人员，大多以投票的方式评选低保户，忽视了“投票悖论”产生的结果。

（三）缺乏对低保户低保制度实施的效果评估

每年的低保实施都以评选出低保户发放低保金后告终，缺乏后续的实施效果评估阶段，此阶段是对整个低保实施过程的评价与总结，对低保实施效果好坏的客观反应，缺乏对低保制度实施效果的评估使制度成果无法得到反馈，政府部门对下一年的评定工作缺乏经验借鉴，对低保户评定毫无改进，甚至有些地方政府为了减轻工作量、减少纠纷而采取每年轮流享受低保的策略，使真正需要低保救助农户得不到保障，有悖低保政策初衷。

二、农村低保新路径探索：第三方机构实施低保

农村低保制度实施十年以来，在实际执行过程中出现了诸如关系保、人情保、错保、漏保等政策执行偏差和变异问题。在我国现有的瞄准机制下，农村低保对象瞄准率较低，瞄准出现较大偏差。基层问题的复杂性与执行偏离的机制紧紧相关。农村低保执行偏离是受多方面因素影响造成的。政府部门自上而下的决策模式是这种偏离现象出现的根本原因，这种封闭、自利、单向度的决策模式非常容易导致政策执行的偏离。在瞄准偏差的治理过程中，通过引入独立的第三方来评估低保对象，对于提高瞄准精度，提高低保制度的效果具有十分重要的意义。

（一）摸底阶段：做好预备，澄清问题

首先，第三方机构需要确定其三大服务目标，即对已评定低保户进行入户摸底，对已超过低保标准的农户不再予以补助;完成新增申请低保家庭入户调查工作，协助低保家庭解决社会问题和经济问题;提升低保家庭的自助生活能力及社会功能，促进低保工作方式向专业化、个性化、发展型转变。

其次，第三方机构应积极地与乡镇工作人员进行会商，明确当地政府对第三方低保评定服务的期待与要求，了解当地低保工作的特点。第三方机构应该澄清各部门的工作职责与内容，将入户核查工作中的内容、范围、成效等问题具体化。规范低保家庭入户核查标准、完善低保家庭档案工作，以便打好第三方机构介入低保评定服务的基础。并且深入了解低保家庭实际生活状况和低保户的实际需求、探索第三方机构专业服务介入作为未来工作的重点。

最后，第三方机构需要将其工作划分为入户调查、个案辅导、政策宣传活动、就业指导四个阶段，并制订出各个阶段的推进计划。第一阶段的重点是入户核查。第三方机构应以规范核查标准为工作基础，主要工作是摸排低保家庭的实际收入情况及农户其他需求;第二阶段的重点是政策宣传。在对第一阶段摸排低保家庭状况、成员思想认识和家庭构成特点等内容的基础上，第三方机构应设计并开展符合需求的政策宣传活动，使低保家庭对现行低保政策的认识更加全面以确保低保政策顺利推行;第三阶段的重点是深入了解低保家庭个性化的需求。整理服务对象数目、收集素材，梳理总结服务对象需求，集中开展需求较大的服务。第四阶段的重点是总结。对前三个阶段的工作做出总结，发现问题并且解决问题。

（二）评定阶段：配备人力，建立标准

首先，第三方机构应该针对其服务特点，聘请专业的评估人员来制定完善的经济收入评估体系，高度重视做好低保工作组的体系建设并且制订应急预案。第三方机构在实施低保的过程中机构成员应该分工协作做好物资、资金、人力储备等工作，同时注意保密信息做好人员督查等。在入户核查期间，应该由一名工作经验丰富的评估人员带一名新职工的带领方法，快速提升第三方机构整体的服务能力。

其次，第三方机构必须依据国家低保章程，再根据当地特点，制定详细的评定流程和规范制度，并且建立评定标准。首先，对当地所有农户进行大致摸底，了解当地经济状况，排除富裕農户;其次，对已经在享受低保的农户依据标准仔细核查，包括每个成员所在学校（尤其是大学在读学生）、就业单位、其他居住地点等，通过邻里走访和实地考察等方式核实，排除能够脱保的农户;最后，对于满足贫困条件，但未享受到低保的农户确定实施低保，做到在现有的瞄准机制下提高瞄准效率，降低瞄准偏差。

（三）评估阶段：强化反馈，完善评估

首先，第三方机构在实施低保的过程中应该非常重视各方意见的沟通与反馈。每月核查结束后，应积极地与当地民政局和政府共同开会沟通本月低保核查情况，重点沟通特殊问题，协商解决措施，提出合理化建议，及时修订服务计划等。对于突发状况，第三方机构通过电话、网络等方式沟通解决，不仅提升了其人员危机处理能力，而且实现了服务质量的最优化。另外，通过民政局工作人员、入户调查服务对象、专业活动参与者和各大队工作人员的多方反馈，第三方机构应积极采纳意见，做到扬长避短，以完善其低保实施工作。

其次，第三方机构应根据当地的特点，机构职员每月走访结束后开展组内讨论，根据实际情况对标准体系进行调整。其中，对于机构职员核查工作的不同阶段，每阶段的具体内容，过程中的人员分工、工作要求、行为规范，以及针对不同低保家庭采用核查方式的区分等都有详细说明。机构应该针对农户在就业、医疗救助、心理辅导、居住环境改善等方面的需求跟进了个案辅导、政策宣传、就业指导等专业服务。

三、政府职能变为监督和实施救助

政府作为公共组织，其职能为不以营利为目的的条件下服务社会，服务人民。政府公务人员因其职务的特殊性，其实施低保工作缺乏竞争，实施效率较低，第三方机构的引入不仅能够提高效率，而且能够减轻政府工作任务，政府在整个过程中起到监督的作用，并且对突发状况和大病实施救助，以分散政府权利，增加就业机会，促进低保工作公平公正进行。

（一）政府对第三方低保评估机构实施监督

第三方机构是一个独立机构，政府引进第三方机构的方式主要为合同外包模式，分为两种：竞争外包模式和体制内的外包模式。在合同外包中常常使用竞争模式，合同外包的竞争模式是指通过招标挑选出能够以最低的成本提供政府想要的公共服务水平的提供商，然后与提供商签订合同。合同外包的另外一个模式是体制内的外包模式，它具体的操作模式是政府和社会上能够提供相关公共服务的组织签订准私法契约，以此来获得所需要的公共服务水平。政府不管采用何种模式实施外包，其监督职能是必不可少的。将整个评估过程公开于政府、第三方机构和农户之中，提高了政策的透明性，有效保证低保实施效率。

（二）政府对突发情况和大病实施救助

政府通过引入第三方机构实施低保制度，能够相当程度的减轻其工作任务，但对于一些紧急突发情况，例如车祸、劳动致伤或致残、农药中毒等，第三方机构无法短时间内实施生活保障的状况，政府应该第一时间给予救助，以保证伤者及时有效治疗。同时，对于一些大病如心脏病、肿瘤、癌症等，确定病情后由代理人向政府提出救助申请，由政府承担全程诊疗费用，救助了病人生命的同时减轻了其家庭负担。

四、结论

第三方机构介入低保的实施工作既缓解了政府部门工作任务繁重的问题，又促进了低保制度实施过程中的公平正义。在政府部门的监督下第三方机构实施低保工作，不仅能够促使我国低保制度实施的公平公正，保障最低收入者的生活水平，而且能够减少政府职员腐败现象，避免类似“杨改兰事件”的再次发生。政府工作职能的转变在减轻其工作压力的同时，政府的监督作用能够促进第三方机构进行低保评估的公平公正性，政府的及时性救助能够第一时间救人性命，并且极大地减轻了农户的家庭负担。

参考文献：

[1]吴莎，姚伟.浅析农村低保政策执行偏差纠正[J].劳动保障世界，2017（23）.

[2]梁素娜.农村低保政策执行过程中的问题与对策研究[D].河北师范大学，2018.

[3]韩华为.农村低保户瞄准中的偏误和精英俘获——基于社区瞄准机制的分析[J].经济学动态，2018（02）.

[4]豆红玉，韩旭峰.甘肃省农村低保标准实证分析及对策研究[J].社会保障研究，2016（05）.

[5]谷应雯.农村低保发放的第三方评估模式研究[J].管理观察，2017（10）.

[6]牟华秋.买得值 第三方在农村低保核查中的优势作用[N].中国社会报，2015-07-06.

[7]赖志杰.论社会工作介入社会救助目标定位——以农村低保为例[J].社会政策研究，2018（02）.

[8]孙远太.政府救助与慈善救助衔接机制构建研究——基于整体性治理视角[J].中国行政管理，2015（08）.

（作者单位：甘肃农业大学管理学院）