党管武装政策制度改革简论

彭导荣

内容提要：经过新一轮国防和军队改革，我军体制、结构、格局、面貌一新。与之相适应，国防动员领域党管武装政策制度也必须进行重大改革。要分离军队与地方“建”“用”职责，按任务分配使用国防动员经费投入，全部使用军费保障省军区系统，确保党管武装原则焕发新的生机活力。

党管武装，作为我党的一项根本制度，对于保证党指挥枪、人民武装的发展壮大、我军创建发展和夺取战争胜利，都发挥了重要作用，是国防动员工作必须始终坚持的重要原则。经过这次国防和军队改革，我军体制一新、结构一新、格局一新、面貌一新。但是，较之于军队其他领域，国防动员工作党管武装政策制度依然沿用多年老做法，军地共建共管，与这次改革战建分离总基调不相符不合拍，导致目前存在不少矛盾和困难，体制优势无法继续转化为工作优势。新时代，必须坚决贯彻落实习近平强军思想，坚持问题导向，深化党管武装政策制度改革，进一步给国防动员工作注入新的活力、增添强大动力。

一、建用分离，军地国防动员工作各负其责

多年来，落实党管武装原则的两项主要制度是双重领导和双向兼职，要求地方党委、政府主要领导分别担任省军区系统（省军区、军分区、人武部）第一书记和同级国防动员委员会主任，与省军区系统共同负责国防动员工作。然而，目前存在这样的现象，即要么都想管，要么没人管，或者是谁管得多，以后就都由谁管。主要表现为：一是地方挂名当领导实际上不领导，省军区系统负责抓落实实际上难落实，军地双方主体责任区分不清。二是地方越主动，投入就越多；省军区系统越主动，任务就越重，致使军地双方工作积极性越来越低。三是地方不愿主动担当责任，省军区系统干工作一头热，军地双方难形成合力。四是地方挤牙膏式地出人出钱出装备，省军区系统低三下四地要人要钱要装备，军队干工作受制于人。五是地方动用民兵需求多，省军区系统批准权限含糊不清，民兵指挥权统一不够、权威不够。产生上述问题的主要原因是，军地国防动员工作职责区分不明确。鉴此，应按照“军委管总、战区主战、军种主建”的总原则，在目前军委国防动员部与战区关系的基础上，将战建分离要求进一步向军地延伸，明确规定地方党委、政府承担主体责任，负责建设与管理；省军区系统承担指挥控制职责，负责下达任务与检查指导。这样，既有利于军地各负其责、便于问责，也有利于缓解省军区系统人少事多的矛盾，便于现役干部集中精力备战打仗。至于地方承担国防动员主体责任如何落实问题，可结合成立应急管理部门，探索研究有关制度机制。

二、按责分配，国防动员费用与承担任务挂钩

在现行国防动员工作体制下，征兵、民兵预备役建设和国防动员潜力调查等工作，都需要地方党委、政府协助配合，并提供部分资金支持。如征兵工作，需要地方提供体格检查、政治考核和新兵启运以及后续的优抚安置等费用。这样，哪个地方征兵多承担的费用就多，也就是征兵越多出钱就越多，征兵越少出钱就越少。近些年，经济发达地区征兵越来越困难，经济欠发达地区则逐渐成为出兵大户。按照目前体制，欠发达地区由于征兵人数多财政支出大，后续安置退役士兵任务也越重，由此导致部分地方党委、政府对征兵工作不热心、不积极，甚至当成负担，以至少数地方领导把征兵工作当成纯粹是军事部门的事。民兵预备役建设和国防动员潜力调查等工作也面临同样的问题。根据我国国防法、兵役法等法律法规，公民都有服兵役的义务，地方党委、政府都有国防工作职责，在承担国防义务方面，理论上每名公民、每个地方都是同等的，只存在岗位任务不同，不存在职责不均的问题。相反，应在全社会形成对国防贡献越大奖励越多，成绩越大收获越多的氛围。鉴此，可将国防动员费用作为国家预算单列（不算作军费），不再由地方政府逐级分担，而与各地承担的国防动员任务挂钩，按照统一标准统计下拨地方政府，多付出多得，任务重多得。单列国防动员费用并不会增加国家负担，是将目前由国家、地方分担的费用，统一到国家层面，实际上是“左边口袋”与“右边口袋”的问题。

三、军费保障，省军区系统统一吃“皇粮”

当前，省军区系统实施两条线保障，除军费外，部分费用由地方各级政府承担，特别是县（区）人武部，除军人工资和服装由军队保障外，兵员征集、民兵训练、装备设施和器材场地建设，甚至住房、车辆、生活等保障，都要协调地方党委、政府解决，对地方的依赖性很强。我军是“战斗队、工作队、宣传队”，首位的是战斗队。人武部越依赖地方，就越不能以我为主开展工作，就会将大量精力放到参与地方工作之中，谋战备、练打仗的精力容易分散，导致战斗队时不时从首队让位成末队，战斗队首队地位难以始终置首。另外，地方提供的经费也没有统一标准，军地关系好就多一点，否则就少一点，主要依军地领导个人关系而定。这些情况在省军区、军分区层面也不同程度存在。这次我军体制编制调整改革，一个重要方面就是把“军是军、民是民”区分开来，军队是吃“皇粮”的，各类支出应全由军费保障。否则，“有奶便是娘”，“军”就难以是“军”。鉴此，可考虑省军区系统不再接受地方政府提供的经费，而应根据各地国防动员任务，参考地区差异，由军队统筹保障。