广西校外培训机构专项治理政策分析

摘 要：广西《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》是根据教育部颁发的治理校外培训机构政策制定的，其主要目的是为了减轻中小学生课外负担。文章利用麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具对广西《行动方案》的内容进行分析，发现《行动方案》侧重使用命令跟权威重组工具，忽视报酬跟职能拓展工具，且监督机制不够完善。要想达到最理想的变化效果，可以从增加激励手段、综合使用多种政策工具、建立健全监督机制等方面去完善。

关键词：校外培训机构;政策分析;政策工具

一、 引言

中国从90年代开始已关注中小学生负担过重问题，1995年6月21日颁布《少年儿童校外教育机构工作规程》，明确规定了校外教育机构应遵循的规则;2018年2月13日，教育部办公厅等四部门发布《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》（以下简称通知），提出了关于校外培训机构的治理任务和整改要求，治理分工跟步骤，以及组织实施的内容。为了贯彻执行教育部出台的《通知》，广西依据本省特点制定了以《通知》为基础更详细的校外培训机构治理政策行动的方案（以下简称行动方案），本文主要利用麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具对广西《行动方案》的内容进行分析，评价其取得的结果及对不足之处提出建议。

二、 校外培训机构专项治理政策发布的目的

（一） 减轻中小学生负担，丰富课外生活

近年来校外培训机构的越界发展，使得“减负”口号成为一句空话。学校内部学业负担减轻了，但校外的“课业”反而加重了。很多家长害怕孩子输在起跑线上，纷纷利用假期时间，给孩子报课外补习班。整治校外培训机构很大程度上能帮助家长改变观念，切实减轻中小学生课外负担，让学生在休息之余能丰富自己的课外生活，做到劳逸结合，在学习上能达到事半功倍的效果。

（二） 规范教师队伍，严禁有偿补课

现在的学校中，存在着一些教师课堂上不讲课，留到课外培训去讲的现象，变相强迫学生参加课外补习，唯利是图，严重败坏师德，阻碍教师队伍健康发展。校外培训机构专项治理政策的发布，遏制了教师课外开班当主业的现象，清除了教师队伍中的毒瘤，有利于教师更专注自己的课堂教学，提高自己的专业教学能力，从而优化教师队伍建设。

（三） 维护市场经济秩序，保证学校正常教学

有些培训机构为了经济利益，不遵守行业规则和市场秩序，甚至采取恶性竞争的手段，严重扰乱了市场经济秩序。整治校外培训机构，规定准入条件，查处无证办学、恶性竞争等行为，一定程度上维护了市场的经济秩序;此外，严禁培训机构与学校入学挂钩，严禁教师在培训机构兼职等也保证了学校正常教学的进行。

三、 麦克唐纳尔政策工具下对广西《行动方案》内容的分析

（一） 麦克唐纳尔和埃尔莫尔政策工具内涵

麦克唐纳尔和埃尔莫尔认为，存在四种选择性的政策工具，分别是命令、报酬、职能拓展和权威重组，之后又添加了第五种，即劝告政策。命令主要指规范个体和机构的规则，主要由规则和罚则组成。报酬是指给予个体或机构货币，以交换物品或服务，它主要由短期的资源调整和相关指南组成，如加大教育投入、工资待遇等。职能拓展代表一种长期性的投资，如培训、升职等。权威重组指的是个体和机构之间转移正式权威的政策工具，主要有组织变革等形式，如改革、整改等。劝告政策主要意图是劝告，具有论说性的特点，可以通过政策宣传、学习等手段达到认同的预期效果。一般情况下在一个政策中政府会综合使用多种政策工具，以达到最理想的变化效果。

（二） 广西《行动方案》内容分析

1. 命令——行政手段分析

麦克唐纳尔政策工具认为，命令就是规范个体和机构的一些规则，它通常以法令、行政管理规则等形式来体现。命令工具实际属于一种行政手段，具有强制性的特点。在《行动方案》中，严格规定准入条件，要求办学许可证、营业执照等要齐全，严格查处无证办学。此外，严禁“超纲教学”，严禁组织学生竞赛，严禁与学校招生挂钩;严禁教师课上不讲课后培训机构讲及学校“非零起点教学”等行为，都体现了政府行使的行政手段，强制要求不符合办学条件的机构择日关闭，无证机构及时办理证件;对于在职教师兼职课外负担也是严肃处理，甚至撤销教师资格，这些都说明对于规范校外培训机构政府实施的行政命令和主导性逐步增强。

2. 报酬、职能拓展——经济手段分析

麦克唐纳尔的政策工具指出，对个体或机构给予货币支持是典型的报酬性工具，具有成本高和激励强的特點，大量的成本投入有助于换取相应的物品及服务。政策文件中没有提到工资待遇和升职培训等相关的内容，说明并没有关注到教师的个人需求问题，教师之所以会兼职在外“有偿补课”，很大的一个原因是教师的待遇没有满足个人需求。要想解决“有偿补课”的问题，应该多考虑教师的个人需求，提高教师工资待遇，改善教师的工作环境，多举办教师培训课程，让教师在实现经济自由的同时也能增进自己的专业知识，拥有更多可以自由支配的个人时间，去钻研学术，实现终身学习的理念。虽然这么做会增加学校及政府的经济压力，但是从长远来看，可以对教师起到很好的激励效果，提高教师的工作满意度;一方面既能提高教师的工作效率以及教师的专业能力，另一方面又有助于提高学校的教育质量，并且更有利于培养优秀的教师队伍。

3. 权威重组——可行性分析

权威重组即整改，即对整改方案的可行性进行分析。《行动方案》的治理首先是对校外培训机构的整改：第一步，针对无证营业机构下达整改文书;第二步，完善校外培训机构的审批、备案、登记等标准，体现了政策的规范性，给机构确立标准，内容具体，方便治理小组行动;第三步，要针对“超纲教学”等行为让行政部门加强校外培训机构办学审批事项事前、事中和事后的监管，建立审核备案制度;第四步，建立黑白名单，符合准入标准的列入白名单，不符合的列入黑名单，每年公布两次，四个步骤思路清晰，实践性强，可以保证治理行动能够稳步进行。

其次是对学校办学行为的整改：第一步，对全体教职工开展宣传教育;第二步，建立教学计划和家庭作业量审查制度，切实减轻学生课业负担;第三步，开展校内课后服务;第四步，严查教师违规行为。四个步骤分别包含了宣传手段，监督手段以及命令手段，涵盖多种政策工具，但是内容不够具体，审查制度的标准是什么，用什么来衡量家庭作业量的多少，这些都没有明确规定;此外，开展校内课后服务，由谁负责课后辅导，辅导是否收费，收费标准是否有明确规定，都需要在政策文件中体现，但是《行動方案》只是简单提及，没有明确提出具体内容，故治理过程中的可行性较低，需要补充这方面的内容。

4. 劝告、宣传——思想教育手段分析

麦克唐纳尔政策工具指出，劝告或者劝诱通常是给出一种信号或信息，如用书面、口头和图解等来传递信息，告诉人们应该如何去做。劝告即对政策的思想教育手段进行分析，《行动方案》的工作要求中，规定要通过媒体向社会宣传开展校外培训机构专项治理行动的重要意义，做好政策解释，确保专项治理行动稳妥进行。利用媒体手段向社会大众传递了为什么要治理校外机构的信息，提高民众特别是政策对象的接受程度;同时通过建立黑白名单，指导培训机构该如何做，怎么做;此外通报治理效果良好和较差的地区，传递政策实施的效果及存在的问题，以此作为劝告来引导政府部门认真对待政策的实施。学校方面主要通过对全体教职工开展宣传教育及家长委员会等途径，引导家长树立正确的教育观念，不盲目攀比，提醒教师规范教学行为，提高教师及家长对政策的认可度。

四、 广西校外培训机构专项治理政策的评价及改进

（一） 缺乏激励手段，健全经济政策以提高教师积极性

在校外培训机构专项治理政策中，无论是教育部出台的还是地方出台的政策，都没有提及加大教育投入、关注教师个人需求等内容。短期内整治机构的目标虽然达成了，但是并没有从根源上解决“有偿补课”的问题，没有提高在校教师的工作积极性，起不到激励的作用。国内有些城市已经开始实行学校购买校外培训服务的政策，例如，放学后在学校给学生提供课外辅导，费用由学校承担，但是是由校外培训机构提供教育服务，这样做既不会增加在校教师的负担，也促进了校外培训机构的业务增长;另一方面，有些学校提供教师课外辅导服务，放学后由在校教师对学生进行辅导，学校适当给予补贴。这两个方法都值得借鉴学习，但是在校教师辅导补贴的标准，应该如何去制定，才能够在不增加政府及学校负担的基础上起到激励教师的作用，有待我们继续探究。此外，也可以从其他方面制定政策内容，如，给教师提供住房、社会保险以及医疗保健等政策的支持，从根源上解决教师的个人需求问题，以激励教师并提高教师的工作积极性。

（二） 监督内容过于简单，强化监督及评估的具体内容

政策中的监督条文，只简单说明会推广有效的经验和做法，以及对治理不严的地区和学校进行通报批评，并没有明确监督的具体做法、步骤，以及监督者的权利与责任，此外公民或者网络媒体是否也有权利参与监督评估，都没有具体相关内容。实施过程中，需要政府制定评估监督制度，明确评估标准及监督责任，避免政府评估监督过程中存在矫枉过正或者遗漏的情况;还可以建立一个独立的第三方监督体系，由公民及网络媒体作为监督主体，对政府实施治理过程进行监督，完善政策监督制度，实现对校外培训机构治理过程的有效监测跟督查。

（三） 侧重命令等手段，应综合多种政策工具，避免单一弱化

麦克唐纳尔认为，综合使用多种政策工具可以达到最理想的变化效果。广西的《行动方案》过于侧重行政手段，强制实施治理任务，短期内可以达到目标，但是有可能会引发不满。可以综合使用多种工具，例如从加大教育投入、升职培训层面改善教师待遇，提高教师利益，保障教师个人需求，可以从根源上杜绝“有偿补课”现象，提高教育教学质量。此外在治理过程中也会出现许多新问题，需要我们不断调整和完善治理政策，规范校外培训市场，达到减轻中小学生课外负担的目的。

参考文献：

[1]许庆豫译.弗朗西斯·C·福勒.教育政策学导论（第二版）[M].南京：江苏教育出版社，2007：229-234.

[2]李宁.乡村教师生活补助政策的麦克唐纳尔模型分析[J].教育科学研究，2017（7）：28-32+58.

作者简介：卢思蒽，广西壮族自治区南宁市，南宁师范大学教育科学学院。