构建良法善治的三权分工体系

[摘要]推进全面依法治国，建设法治中国，实现国家治理现代化，应当从顶层设计和理论与实践的结合上，加强对三权分工体系的研究。在党和国家政治生活中，实际上存在决策、执行、监督三种政治功能，存在决策权、执行权、监督权三种公权力。三种权力的分工、功能、职责、运行方式等不尽相同，但它们是一个不可分离、相辅相成的有机整体。在推进国家治理现代化进程中，应当构建相互协同、彼此制约、共同担责的三权分工体系，形成“一损俱损、一荣俱荣”的良性循环机制，使三权运行能够发生良法善治的“化学反应”。

[关键词]依法治国;决策权;执行权;监督权;国家治理;现代化;法治化

[中图分类号]D9200[文献标志码]A[文章编号]16724917（2019）04000107

一、良法善治三权分工体系的基本内涵

推进国家治理现代化，一项重要任务，就是如何通过统筹推进、协同推进、系统推进、全面推进、有序推进等途径和方式，实现国家治理最优化、高效化、科学化、民主化、法治化的良法善治。古希腊的亚里士多德曾经说过：“我们应该注意到邦国虽有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能实现法治。法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制订得良好的法律。”[1] 事实上，“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国”。[2]世界历史早已证明，治国理政必须用“良法”，如果以“恶法”治国，其结果必然是害国殃民。只有“良法”才能实现善治，良法是善治的前提与基础。何谓“良法”？“良法”就是要求应当以一整套系统完备、科学规范、运行有效、成熟定型、符合人类文明价值理性的良法体系治理国家和社会。[3]习近平总书记对我国制定“良法”的基本要求是：要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用……努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。[4]

政治学意义上的“善治”包括十个要素，即合法性，法治，透明性，责任性，回应（公共管理人员和管理机构须对公民的要求做出及时和负责的反应），有效，参与（公民广泛的政治参与和社会参与），稳定，廉洁，公正。[5]简而言之，“善治”就是“良法”的实现，即良好的宪法和法律得以有效实施，通过法治卓有成效的运行实现“良法”的价值追求。国家治理的现代化和法治化，必须强化良法善治。党的十九大明确提出要“以良法促进发展、保障善治”[6]。习近平总书记指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。……全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施，做到‘法立，有犯而必施;令出，唯行而不返。”[7]良法善治，是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是治国理政和全面依法治国的最佳境界。

2019年7月，习近平总书记在出席深化党和国家机构改革总结会议上的重要讲话中指出：“深化黨和国家机构改革，是贯彻落实党的十九大决策部署的一个重要举措，是全面深化改革的一个重大动作，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动。”“深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。”[8]推进国家治理体制和治理能力现代化，既是一场政治体制改革性质的深刻政治变革，是党的领导体系和国家上层建筑领域的自我完善和现代化调适，是“一次全面深化改革的战略性战役”，也是一个关涉多领域、多方面、多层次、多环节、多要素的庞大复杂精细的党和国家政治发展的系统工程，需要在党的集中领导、顶层设计、统一规划、统筹协调下，积极稳妥、循序渐进地推进实施。

我国良法善治的三权分工体系，与西方国家实行的“三权分立”有着根本区别。三权分立作为西方民主政治的组织活动原则，实质是资产阶级内部的权力分工。正如马克思深刻揭露资产阶级三权分立时所指出的那样：资产阶级把“分权看作神圣不可侵犯的原则，事实上这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了”，[9]对于工人阶级和广大劳动人民来讲，资产阶级从来不会把统治的权力分出来。在实践中，众所周知，三权分立存在的主要弊端，除了互相掣肘、互相扯皮、丧失效率之外，主要就是人民不是国家的主人和民主的主体，公民权利与国家权力形成对立状态。我国不实行西方国家的“三权分立”“宪政民主”“多党制”和“司法独立”，而是实行民主集中制，实行共产党领导的多党合作与政治协商的新型政党制度，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，人民代表大会制度是“三者有机统一”的根本制度载体。在《中国共产党章程》和《中华人民共和国宪法》确立的根本制度体系框架下，党和国家的重大权力体系，可以分为顶层设计的“三权分工体系”，党政结合的“五权分工体系”中国特色社会主义的“五权分工”体系，即党的执政权（领导权）和国家的立法权、行政权、监察权和司法权（例如，习近平总书记说：“领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键。”参见习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》2019年第4期）。这“五权”分工实质上体现的是“党政”权力关系，即遵循“在党的领导下，只有党政分工，没有党政分开”的原则，坚持党的集中统一领导，实现“三个统一”和“四个善于”。，中国特色司法权的“四权分工体系”中国特色社会主义的司法权体系，即侦查权、检察权、审判权、执行权。习近平总书记指出：“造成冤案的原因很多，其中有司法人员缺乏基本的司法良知和责任担当的问题，更深层次的则是司法职权配置和权力运行机制不科学，侦查权、检察权、审判权、执行权相互制约的体制机制没有真正形成。”参见习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》2019年第4期。，中央和地方合理分工的“央地分权体系”，等等。

第17卷第4期李林：构建良法善治的三权分工体系

北京联合大学学报（人文社会科学版）2019年10月

顶层设计的“三权分工体系”，既不是一个宪法和法律概念，因为在我国现行宪法和法律体系中，我们不能直接找到“三权分工体系”的宪法或者法律依据，即使有近似的概念如“立法权、行政权、审判权、检察权”等，在主体和内涵等方面也有诸多区别;也不是一个凭空想象的纯学理概念或者理论模型，因为在我国政治和国家生活的实践中，实际上存在着决策、执行、监督这三种基本功能，存在着与之相对应的决策权、执行权、监督权和这三权的权力主体。这里讲的顶层设计“三权分工体系”，是一种研究范式、一种分析框架，它以实现国家治理现代化的良法善治为目标，从当代中国政治实践、政治运行和政治功能等角度，按照政治活动过程中决策、执行、监督的不同环节、不同功能、不同权力属性等特征，对公权力体系做出的划分。在我国政治和国家生活顶层设计的权力体系下，公权力可以分为：一是决策权（有关主体依照一定规则和程序对政策、策略、方法、方案、行动等作出选择、驾驭、支配等决定的权力），其主体包括作为执政党的中国共产党，作为最高国家权力机关的人民代表大会，作为统一战线组织的中国人民政治协商会议;二是执行权（有关主体依照其权限和职能贯彻落实、履行施行有关政策决定、法律法规、命令决议等决策或意志的权力），其主体包括国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关;三是监督权（有关主体依照职能和程序对公权力采取规范、制约、控制、监察、督导、约束等举措的权力），其主体是国家监察委员会和党的纪律检查委员会。在政治学和管理学一般意义上说，“决策、执行和监督是任何管理的三项基本活动……从学理上说，决策、执行与监督三分提出的直接依据就是管理过程或权力运行过程的政治分工理论。”[10]

改革开放以来，我国探索决策、执行、监督三权（三种职能）分工改革，不仅是一个理论认知问题，更是一个实践体制问题。党的十七大明确提出：“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”在以往的大部制改革过程中，也探索过建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，旨在实现决策科学、执行顺畅、监督有力的目标。进入中国特色社会主义新时代，党和国家更加重视权力体系顶层设计的权力分工、权力保障与权力制约。党的十八大提出“两个确保”，即“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”党的十八届三中全会强调要“优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”党的十九大进一步明确提出，要“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。实践中，在推进全面深化改革、推进国家治理现代化的实践中，良法善治的“三权分工体系”得到积极构建和有效运行。

二、决策权的实践运行

一般来说，执政党制定路线方针政策、做出重要决定决议决策、制定修改完善党内法规制度体系，国家做出重大决定、制定国策规划、对法律法规规章立改废释，政协参政议政、建言献策等，是我国决策权运行的主要方式。从党的十八大至2018年年底，我们党在顶层决策方面已“推出1 600多項改革方案，啃下了不少硬骨头，闯过了不少急流险滩，改革呈现全面发力、多点突破、蹄疾步稳、纵深推进的局面”[11]。截至“2017年年底，全党共有 3 843部党内法规，包括195部中央党内法规、236部中央部委党内法规、3 412部地方党内法规”[12]。党的十八大期间，我们党制定和修订了140多部中央党内法规，出台了一批标志性、关键性、基础性的法规制度，有规可依的问题基本得到解决。[13]截至2018年9月，现行有效的中央党内法规220多部。[14]

与此同时，在新形势下党内法规制度建设，还面临一些挑战，需要着力解决以下问题：一是制定主体越来越多，如何保证各负其责、各行其道的问题;二是法规数量越来越多，如何保证所有法规制度协调一致的问题;三是党内法规制定工作驶上了快车道，如何避免抢道、撞车，保证忙而不乱、有条不紊的问题;四是党内法规调整范围越来越广，如何保证涉及党的领导和党的建设各方面工作的法规制度有机统一的问题;五是法规制度时间跨度越来越长，不同时期出台的党内法规“老中青少”并存、“四世同堂”，如何保证不同“年龄”的法规制度“和睦共处”的问题。[12]

宪法是国家的根本法、治国安邦的总章程。制定、修改或者解释宪法，是党和国家最重大、最根本、具有最高法律效力和最高权威的战略决策。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过了新时代首次《宪法修正案》。这次宪法修改是党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度作出的重大决策，是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，是党领导人民建设社会主义现代化强国的必然要求，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。此外，在国家立法方面，十二届全国人大五年来制定或修改法律48部、行政法规42部、地方性法规2 926部、规章3 162部，同时通过“一揽子”方式，先后修订法律57部、行政法规130部，启动了民法典编纂、颁布了民法总则。就总数而言，截至2019年6月，全国人大及其常委会制定法律273部，国务院制定行政法规800多部，有立法权的地方人大及其常委会制定地方性法规12 000多部，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加完备。

虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，无法可依的问题已基本解决，但立法质量和效率不高仍是突出问题，立法过程中“行政权力部门化、部门权力利益化、部门利益合法化”的问题依然存在，一些明显带有部门或特殊集团利益痕迹的立法，把畸形的利益格局或权力关系合法化。[15]制定高质量的良法，需要立法体制机制的保障，以良法创制良法、消除“恶法”、避免“庸法”。“好法律会使人制订出更好的法律，坏法律则会导致更坏的法律。”[16]推进国家立法现代化，要多立好法、多立优法、多立良法，努力实现立法的良性循环。

在政协参政议政方面，党的十八大以来全国政协围绕“十三五”规划制定开展56次议政活动，召开专题议政性常委会议集中献计献策;坚持支持改革服务改革，共开展185次视察调研和协商议政活动，报送74份专题报告和信息;为保障和改善民生建言献策，共开展171次视察调研和协商议政活动;参加各类视察考察调研、协商会议活动的委员共1 635名，285万人次，[17]为新时代改革开放和现代化建设作出积极贡献。当然，政协组织和政协委员参与党和国家决策，履行参政议政、咨政建言的职能，也需要不断提高质量和效率。

总的来看，党的十八大以来在决策权行使和运行方面，党和国家顶层设计的决策效率明显提高，决策成果数量大增，决策内容涉及广泛，科学决策、民主决策、依法决策的质量和水平显著提升，持续引领和推进了新时代各项改革发展事业的顺利进行。

三、执行权的实践运行

一般来讲，行政机关作为行使执行权的主体，在学理上没有多少争议。如我国宪法第85条规定，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关;第105条规定，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。但为什么人民法院、人民检察院也可以（或者也被）成为行使“执行权”主体，人们的看法却不尽相同。其实从理论渊源上看，17世纪英国政治法律思想家洛克在《政府论》一书中提出的“三权分立”，是指立法权、行政权和对外权，司法权和对外权实质上是包含在行政权之中的。后来，美国政治学教授古德诺在20世纪初出版的《政治与行政》一书中，将国家权力区分为立法权——人民意志的表达，行政权——人民意志的执行。司法权属于执行人民意志的一种权力，所以应当纳入行政权范畴。由此看来，把我国法院、检察院纳入执行权领域，在法理上并非毫无依据和道理。在党的十八大正式提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的“新十六字方针”以前，在我国主流法制理论中实行的是邓小平同志在改革开放初期提出来的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设“十六字方针”。在这个“十六字方针”中，是没有出现“司法”或者“司法权”概念的。按照当时的法制理念，“执法”实质上是个大概念，“司法”属于“执法”的一种，“司法权”属于“执法权”的一部分，是包含在“执法”和“执法权”当中的。因此，“执法必严”，既包括行政执法“必严”，也包括法院和检察院依法行使审判权和检察权的“必严”。

行政机关作为国家权力机关的执行机关，是行使执行权的主要主体。在执行权的行使方面，国家行政机关从2013年至2018年，胜利完成“十二五”规划，顺利实施“十三五”规划，经济社会发展取得历史性成就、发生历史性变革，尤其是简政放权、放管结合、优化服务等改革推动政府职能发生深刻转变，市场活力和社会创造力明显增强。但毋庸讳言，行政机关工作“在空气质量、环境卫生、食品药品安全和住房、教育、医疗、就业、养老等方面，群众还有不少不满意的地方。政府职能转变还不到位。政府工作存在不足，有些改革举措和政策落实不力，一些干部服务意识和法治意识不强、工作作风不实、担当精神不够，形式主义、官僚主义不同程度存在。”[18]具体到行政执法方面，有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等问题时有发生，必须下大气力解决。[19]

党的十八大以来，以建设中國特色社会主义司法制度为目标的司法改革不断推进。2013年11月，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了17项司法改革任务;2014年10月，党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了190多项制度改革措施，其中属于司法改革领域的有84项。2014年至2017年9月，习近平总书记主持召开了38次中央全面深化改革领导小组会议，审议通过了48个司法改革文件，为推进司法改革提供了根本遵循。2014年至2017年10月，最高人民法院单独或会同有关部门出台司法改革文件137件，开展4轮集中督察，促进改革持续深入发展。截至2017年10月，党的十八届三中、四中全会确定由最高人民法院牵头的18项改革任务已经完成，《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》提出的65项改革举措已全面推开，人民法院司法改革取得重大阶段性成效;截至2017年9月，中央部署由最高人民检察院承担的29项改革任务已基本完成或结项;检察改革规划提出的91项具体改革举措，82项已出台改革意见或结项。党的十八大以来的5年，中央提出的一百多项司法改革措施正在得到落实，司法不公、司法公信力不高的问题逐步得到解决。

但在实践中，人民法院、人民检察院行使执行权方面仍然存在一些问题。（1）在人民法院方面的问题。一是有些改革还未完成，包括省以下地方法院财物统管改革、跨行政区划法院改革、实施法官单独职务序列待遇保障落实等;二是法院系统部分改革举措的协同性不足，比如需要进一步加强公检法配合制约和加强跨部门数据交换，综合行政部门人员晋升空间受限，等等;[20]三是执行队伍仍然存在不适应问题，一些地方执行队伍老化，力量不足，知识储备滞后。消极执行、选择性执行及乱执行等问题在一些地方也仍然存在。（2）在人民检察院方面的问题。一是有的改革尚未全面落地落实，包括跨行政区划检察院改革、省以下检察院人财物统一管理、检察职业保障等改革难度较大，有的入额检察官不能适应改革要求，案多人少矛盾更加突出，一些地方内设机构改革力度不大且标准不统一。二是一些配套改革措施有待跟进，改革的整体性、协调性、系统性需要进一步增强。三是体制机制创新与现代科技应用有待深度融合。四是一些领导干部运用改革创新办法破解难题的意识和能力不够强，存在“等靠要”思想;一些检察人员司法观念、素质能力、工作方式不适应改革发展。[21]

四、监督权的实践运行

监督权是实现权力廉洁、公正、高效行使的最后制度保障和权力屏障。党的十八大以来，党和国家不断完善监督体制机制，大力推进监督权的有序运行和有效实施，取得了显著成效。

一是国家法律监督制度体系不断完善。制定了《中华人民共和国监察法》、修改宪法有关条文创设了国家监察委员会，完善了人民代表大会制度，进一步加强了人大的宪法法律监督和政协的民主监督。十二届全国人大常委会的五年，共接受报送备案的规范性文件4 778件，对188件行政法规和司法解释逐一进行主动审查，依法纠正50多件地方性法规和司法解释中存在的与法律不一致问题，认真研究公民、组织提出的1 527件审查建议，对审查中发现与法律相抵触或不适当的问题，督促制定机关予以纠正，维护国家法制统一。[22]

二是党内监督法规制度日益健全。通过了中国共产党的《党内监督条例》《巡视工作条例》《廉洁自律准则》《纪律处分条例》《问责条例》等党内法规，极大地保障和推动了监督权运行的法治化，明显强化了监督的力度、提高了监督效能。此外，加大了党内法规的清理力度。从2013年8月发布《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》起到2014年底，党中央系统全面清理了新中国成立至2012年6月期间中央出台的全部文件，共清理党内法规和规范性文件1 178件，其中322件在清理中被废止、369件被宣布失效，二者合计占到587%。[23]

三是依法依规推进监督权行使。党的十八大以来的5年，经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人。其中，十八届中央委员、候补委员43人，中央纪委委员9人。全国纪检监察机关共接受信访举报1 2186万件（次），处置问题线索2674万件，立案1545万件，处分1537万人，其中厅局级干部8 900余人，县处级干部63万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理58万人。党的十八大以来的5年，各级纪检监察机关共查处违反中央八项规定精神问题189万起，处理党员干部256万人。[24]在地方也是如此，如在广东，从2015年6月到2017年初，广东全省纪检部门排查农村基层党员、干部违法违纪线索58万多条;检察部门立案查处涉农职务犯罪案件1 500多件2 000多人。之所以出现诸多问题，“除历史和主观原因之外，客观上是体制机制不健全，特别是在管人管事管资产方面，制度缺失和制度执行不力并存，监督手段和监督措施缺位。”[25]推进全面从严治党，必须构建良法善治的权力分工制约体系，把权力关进法律和制度的笼子里，依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，切实“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效。”[26]

五、努力构建良法善治的三权分工体系

良法善治是全面依法治国追求的理想境界，也是推进国家治理现代化应当达成的重要目标。作为国家治理体制的组成部分，决策权、执行权和监督权的三权分工体系，只是从形式、功能和结构上基本解决了公权力体系分工合作和监督制约的问题，只是为实现良法善治的目标和价值提供了原理性和制度化的可能，实际上能否达成良法善治，还要取决于三权的相互协同、彼此匹配、和谐运行、“化学反应”等一系列系统化的因素和细节，取决于三权运行过程及其结果的实践检验。

在价值层面，就决策权、执行权、监督权每种权力的单个价值取向而言，决策权的核心价值取向是民主，公开、透明、真实的多数人参与，实行少数服从多数的民主制度设计和集体行使权力的民主程序安排，是行使决策权应有的基本要求;执行权的核心价值取向是效率，迅速、快捷、高效地贯彻落实，多数服从少数甚至服从一个人的权力运行体制，独立或相对独立负责的权力行使方式，执行（行政）首长个人或少数人负责制的制度安排，是行使执行权应有的主要特征;监督权的核心价值取向是公正，秉持不偏不倚的角色立场，确立明确、严格的程序规范，遵循以事实为依据、以规则为准绳的原则，恪守不枉不纵的准则，是行使监督权应有的权力属性。用法治思维和法理思维来考量，在三权分工运行的权力体系中，民主、效率、公正这三种核心价值的独立存在、正确定位和相互作用、相互制约、相互渗透，可以在价值层面引领和评判該权力体系的良法善治。一般而言，决策权的行使离不开效率和公正，但在三种价值当中，民主是决策权的核心价值，在价值冲突时是应当优先于或者可以决定其他两种价值的价值。执行权的行使需要民主和公正，但效率必须是执行权的核心价值，在执行过程中坚持“效率优先、兼顾民主和公正”，是行使执行权的通行做法。监督权的行使应当讲求民主和效率，但公正必须是监督权的核心价值，没有公正就没有真正文明、理性、高效的监督;片面追求民主或者效率而牺牲（或者丧失）公正的监督，不是良法善治、标本兼治的监督，而很可能是监督权的误用甚至滥用。

在制度层面，就决策权、执行权、监督权的制度设计而言，主要有以下政治性、制度性安排。一是中国共产党领导下的决策权、执行权、监督权三权分工。为什么我国能保持长期稳定，没有乱？根本的一条就是我们始终坚持共产党领导。党的领导是党和国家事业不断发展的“定海神针”。这次修改宪法，在宪法序言确定党的领导地位的基础上，我们又在总纲中明确规定中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，强化了党总揽全局、协调各方的领导地位。[13]坚持中国共产党的领导地位和党的领导权、执政权，是推进全面依法治国、推进国家治理现代化的根本保证，是构建良法善治三权分工体系的政治前提和根本制度基础。二是要把决策制度、执行制度、监督制度三者科学整合起来、无缝对接起来，形成一部最先进、最现代化、最高效强大的国家治理机器。因此，从正面清单看，有关主体行使决策权，不仅要坚持科学、民主、依法决策，而且要出上策、定高策、决良策，把改革发展创新的重大决策与党和国家立法立规决策结合起来，使各项决策能够遵循科学规律、适应时代需要、符合具体国情、体现人民意志、便于贯彻执行、有益监督保障，是一个人民满意和社会需要的权力制度体系。从负面清单看，一是有关决策（包括政策文件、国家法律、党内法规、其他规章制度等）不得相互矛盾、彼此抵触，尤其是决策权制度体系、执行权制度体系、监督权制度体系之间应当水乳交融、浑然一体，决不能出现权力制度体系之间的冲突矛盾。三是有关决策不得规定模糊不清，内容语焉不详。在三权分工的整体制度体系中，制度设计的任何一个环节、任何一颗螺丝钉、任何一个零部件……如果存在瑕疵、出现毛病、发生故障，其负面影响或早或迟都可能波及和损坏整部国家机器。正所谓细节决定成败，千里之堤溃于蚁穴，决不能掉以轻心。四是有关决策不得存在漏洞，不宜留有空白，不能空洞无物，否则会让决策者权威贬损，让执行者无所适从，让监督者任性随意，实质上损害的是法治国家权力制度体系的整体权威，最终伤害的是党、国家和人民的根本利益。

在功能层面，决策权、执行权、监督权的三权划分，实际上是对政治过程或者国家（社会）治理过程的三种分工——决策、执行、监督，体现的是国家机器的三种功能和职责——决策功能和职责，执行功能和职责、监督功能和职责。良法善治的三权分工体系，虽然区分出决策、执行、监督三种治理功能、三种法律职责、三种角色定位，但它们同属于国家治理体制和政治权力体系这个整体，共存于国家法治体系和治理机器之中，它们有着共同的使命和责任、共同的法理基础和政治职能、共同的价值追求和指导思想、共同的经济基础和上层建筑、共同的领导核心和行为准则……目标就是要实现中华民族伟大复兴的中国梦、强国梦，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化国家。从本质上来看，它们三者是一个表现为不同权力存在的政治共同体，是一个体现为不同社会分工的生命共同体，更是一个貌似不同利益配置的命运共同体。因此，建设法治中国，推进国家治理现代化和法治化，必须具有更加明确强烈的整体政治权力系统观念，具有一加一加一大于三并优于三的国家命运共同体精神，具有一损俱损、一荣俱荣的整体政治功能和连带责任。由此，对于国家治理现代化进程中决策、执行、监督三种权力设计和运行得如何，应当放在系统化和整体性的国家治理体系中来评判，以国家治理的功能、结果和成效论优劣、评好坏。

在运行层面，决策权、执行权、监督权的最佳运行状态之一，是产生“化学反应”。所谓“化学反应”，是指“物质发生化学变化而产生性质、组成、结构与原来不同的新物质的过程。”[27]习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上的重要讲话中指出，党和国家机构这项重大改革“完成组织架构重建、实现机构职调整，只是解决了‘面上的问题，真正要发生‘化学反应，还有大量工作要做。”[8]显然，在党和国家三权分工体系建设方面，虽然决策权、执行权、监督权在顶层设计、制度安排、权力分工、机构设置、职能确定等方面，已做出重大改革和调整，取得了前所未有的成效。但是，这些初步成效离总书记明确要求的产生“化学反应”还有相当大的差距，离人民群众对新时代美好生活的向往和期待还有相当大的差距，离推进全面依法治国、实现国家治理现代化、法治化还有相当大的差距。无论是决策权、执行权还是监督权，都需要放在国家治理现代化、法治化的实践平台上加以检验，都需要从战略性、全局性、整体性、协同性和实效性等方面加以深刻反思和实事求是的评估。不仅要允许决策权制度改革、执行权制度改革和监督权制度改革“试错”“容错”和“纠错”，更要勇于和善于发现实践中某些地方、部门或领域存在的决策失误、执行失当、监督失准等现象，以改革的智慧和勇气纠正和解决三权分工体系运行中出现的问题。

决策权、执行权、监督权都是人民赋予的权力，是用来为中华民族谋福祉、为中国人民谋幸福、全心全意为人民服务的权力。构建良法善治的三权分工体系，要求三权的主体“一定要增强大局意识，自觉在大局下思考、在大局下行动，跳出部门框框，做到相互支持、相互配合。要把解决了多少实际问题、人民群众对问题解决的满意度作为评价改革成效的标准。只要有利于提高党的执政能力、巩固党的执政地位，有利于维护宪法和法律的权威，有利于维护人民权益、维护公平正义、维护国家安全稳定，不管遇到什么阻力和干扰，都要坚定不移向前推进”[26]，实现国家治理体制和治理能力现代化，努力把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义法治强国。[参考文献]

[1][古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1981年版，第199页。

[2]习近平：《在第十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》，中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第43页。

[3]李林：《新时代中国法治理论创新发展的六个向度》，《法学研究》2019年第4期。

[4]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》中，中央文献出版社2016年版，第56页。

[5]俞可平：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社2014年版，第59—60页。

[6]习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版，第39页。

[7]习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》中，中央文献出版社2016年版，第150页。

[8]习近平：《巩固党和国家机构改革成果 推进国家治理体系和治理能力现代化》，《人民日报》2019年7月6日。

[9]马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》第5卷，人民出版社1958年版，第224—225页。

[10]陈国权、谷志军：《决策、执行与监督三分的内在逻辑》，《浙江社会科学》2012年第4期。

[11]习近平：《在庆祝改革开放40周年大会上的讲话》，《人民日报》2018年12月19日。

[12]宋功德：《坚持依规治党》，《中国法学》2018年第2期。

[13]习近平：《加强党对全面依法治国的领导》，《求是》2019年第4期。

[14]宋功德：《全方位推进党内法规制度体系建设》，《人民日报》2018年9月27日。

[15]李林：《全面推进依法治国是一项宏大系统工程》，《国家行政学院学报》2015年第1期。

[16][法]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第124页。

[17]俞正声：《中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作报告——在政协第十三届全国委员会第一次会议上》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/16/c_1122544109.htm。

[18]李克强：《政府工作報告——2018年3月5日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/22/c_1122575588.htm。

[19]中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》中，中共中央文献出版社2016年版，第150页。

[20]周强：《最高人民法院关于人民法院全面深化司法改革情况的报告——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上》，http：//www.china.com.cn/news/2017-11/01/content_41830629.htm。

[21]曹建明：《最高人民检察院关于人民检察院全面深化司法改革情况的报告——2017年11月1日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上》，http：//www.china.com.cn/news/2017-11/01/content_41830620.htm。

[22]张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告——2018年3月11日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上》，http：//www.xinhuanet.com/2018-03/24/c_1122585048.htm。

[23]新华网：《中共中央废止和宣布失效691件党内法规》，http：//www.chinanews.com/gn/2014/11-17/6785534.shtml。

[24]新华网：《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》，http：//www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/29/c_1121873020.htm。

[25]习近平：《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第171页。

[26]习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《求是》2015年第1期。

[27]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》第7版，商务印书馆2016年版，第562页。

On the Construction of a Separation System of the

Three Powers by Good Law and Governance

LI Lin

（Law Institute of Chinese Social Academy， Beijing 100720， China）

Abstract： In order to push forward the administration of the country according to the law， to build up a country by the rule of law， and realize the modernization of state governance， it is necessary to strengthen the study of the division system of the three powers from the toplevel design and the combination between its theories and practice. In the political life of the Party and the country， there exist such three political functions as decisionmaking， execution and supervision， namely such three public powers as decisionmaking power， execution power， and supervision power. The separation， function， responsibility and operation methods of these three powers are various， but they form an organic whole which is inseparably supplementary to each other.  In the process of pushing forward the modernization of state governance， therefore， it is necessary to cultivate a separation system of the three powers， which is mutually coordinative， restrictive， and responsible， thus forming a virtuous cycle mechanism of “interaction between success and failure” and creating a kind of “chemical reaction” in the operation of the three powers according to good law and governance.

Key words：administration of a country according to the law; decisionmaking power; execution power; supervisory power; state governance; modernization; rule of law

（责任编辑孙俊青） 2019年10月第17卷第4期总66期北京联合大学学报（人文社会科学版）Journal of Beijing Union University（Humanities and Social Sciences）Oct. 2019Vol.17 No.4 Sum No.66

[收稿日期]2019-08-20

[基金项目]北京政治文明建设研究基地課题“中国立法体制发展研究”（项目编号：19zzwm001）。

[作者简介]李林（1955—），男，山东招远人，中国社会科学院学部委员、研究员、博士生导师，中国社会科学院法学研究所原所长、法学系原主任。