国家治理视域下的文明行为地方立法现代化研究

[摘要]十八大以来，党的相关文件一再强调“探索制定公民文明行为促进方面法律制度”。目前，全国已经有39个设区的市出台了文明行为促进型地方立法，上述地方性法规，直接根植于各地丰富多样的治理实践，带有先行先试的显著特点。但也存在立法定位与促进型立法偏离、立法体例偏重管理型模式，以及促进型规范不够突出等问题。因此，基于促进型立法的应然特征，文明行为地方立法应在立法定位、体例模式、调整范畴等方面进行法技术构造设计，以更好地提高地方政府文明行为立法治理的能力，并提升地方文明行为立法治理的成效。

[关键词]国家治理;地方立法;文明行为;促进型;法技术构造

[中图分类号]D927[文献标志码]A[文章编号]16724917（2019）04001608

习近平总书记指出：“坚持依法治国和以德治国相结合”“以法治承载道德理念，道德才有可靠制度支撑”[1]。我国已有相当数量的法律规范与道德息息相关，例如《中华人民共和国婚姻法》第4条、《中华人民共和国未成年人保护法》第25条、《中华人民共和国老年人权益保障法》第18条等，尤其是党的十八大以来，有关文明行为方面的道德入法日渐增多。2013年3月，《深圳经济特区文明行为促进条例》正式施行以降，截至2019年7月底，已有45个省市出台了有关文明行为的地方性法规和地方政府规章，其中贵州、天津、河北和广西四地出台了省级文明行为地方性法规，兰州和三明市出台了地方政府规章，其余39个设区的市制定了地方性法规。根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）有关设区的市立法权限的规定，以及样本丰富性、多样性等因素考量，拟以上述39个城市已经出台的立法文本为中心①，辅之以相关的立法说明、立法解读、调研报告等规范性文件，开展促进型文明行为地方立法的规范分析。

一、文明行为地方立法的立法指引和根据

（一）文明行为地方立法的立法指引

党的十八大明确提出，“积极培育和践行社会主义核心价值观”[2]。2013年12月，中共中央办公厅印发《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》，强调“注重把社会主义核心价值观相关要求上升为具体法律规定”“形成有利于培育和践行社会主义核心价值观的良好法治环境”[3]。2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任”[4]。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》，指出：“把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中，转化为具有刚性约束力的法律规定”，推动文明行为的立法工作[5]。2017年10月，党的十九大指出，“培育和践行社会主义核心价值观”[6]。2018年5月，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》，明确指出，“加强道德领域突出问题专项立法，把一些基本道德要求及时上升为法律规范”，提出“要探索制定公民文明行为促进方面法律制度”[7]。党的十八届四中全会明确提出要“发挥立法的引领和推动作用”，立法的引领和推动作用，就是要使执政党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证执政党的路线方针政策的贯彻实施[8]。十八大以来，党的相关文件一再强调“积极培育和践行社会主义核心价值观”，“形成有利于培育和践行社会主义核心价值观的良好法治环境”，“把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中”，以及“探索制定公民文明行为促进方面法律制度”，都意在“发挥法治在解决道德领域突出问题中的作用”参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。。党的政策和主张是立法的先导和指引，同时又要通过国家法律的制定和执行保障党的政策有效实施，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用[8]。近些年，在地方立法实践中，深圳、杭州、宁波等地出台的文明行为促进方面的地方性法规，即是根据党的政策和主张，在文明行为国家法尚处于空白领域时，由地方先行先试的意图，进而为国家立法的出台提供地方的成熟立法样本和积累相关的有益治理经验。

第17卷第4期王晓：国家治理视域下的文明行为地方立法现代化研究

北京联合大学学报（人文社会科学版）2019年10月

（二）文明行为地方立法的立法根据

一是宪法中有关文明行为立法的规定。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第24条明确指出“加强社会主义精神文明的建设”，此条实际上对处于法律与道德交叉点的文明行为立法预留了立法的空间。39个设区的市通过出台相应的文明行为条例，即是在以“道德教育”“法制教育”等方式，实现“加强社会主义精神文明的建设”，所以从这一方面而言，文明行为地方立法与《宪法》主要内容和基本精神等相一致。另一方面，虽然《宪法》并未赋予设区的市制定地方性法规的权力，但是全国人大通过制定和修改《立法法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的方式，授权设区的市享有一定的地方性法规制定权，但必须报省级人大常委会批准方可施行。可见，宪法性法律已经赋予设区的市享有一定的地方性法规制定权，因此设区的市制定文明行为地方性法规当然具有合宪性。综上，设区的市文明行为之立法与《宪法》不相抵触。

二是《立法法》中有关文明行为立法的规定。《立法法》第72条第2款的规定，用具体列举和原则性规定相结合的方式，对设区的市制定地方性法规的权限进行了限定，同时也进行了一定的保留，明确“法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定”。就《立法法》第72条第2款列举的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”事项而言，文明行为地方性法规中涉及的市容市貌建设、生态环境保护、历史文化遗产等方面的条款，肯定属于前述事项能够涵盖的范畴深圳是基于《立法法》修改之前立法权限宽泛的“较大的市”身份制定的《深圳經济特区文明行为促进条例》。。至于在地方性法规中涉及的鼓励支持见义勇为、慈善公益、无偿献血、紧急救助等条款，很难从文义解释的角度将其涵盖进“城乡建设与管理”概念的范畴，必须结合其他解释方法或者其他法律法规等进一步予以确认。从《立法法》第72条第2款规定的“等方面的事项”分析，其中的“等”包含两种含义，即所列举的事项未穷尽，或者所列举的事项已经穷尽。有学者认为，基于《立法法》的立法目的和规范体系来看，该“等”只能是“等内等”，即“所列举事项是已穷尽的，即属于完全列举的‘等内等”。若将此处的“等”解释为“等外等”，则其限制设区的市立法权的功能将荡然无存，与立法本意背道而驰[9]。实则不然，如果将“等”解释为“等内等”，就没有必要在立法中添加“等”字，大可将其删掉而直接规定“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面的事项制定地方性法规”;如果将“等”解释为“等外等”，不仅符合立法技术、立法前瞻性、立法灵活性等方面的要求，而且也与《立法法》中“法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定”的规定，相互契合一致。因此，将“等”解释为“等外等”时，应当进行严格解释和限制，即目前根据《立法法》第72条第6款、第73条第3款的规定《立法法》第72条第6款：省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。 第73条第3款：设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。 ，设区的市制定地方性法规仅限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”方面，但是法律等另有规定的，应从其他规定中予以扩展。

（三）文明行为地方立法样本的根据条款分析

我国的大多数立法，一般会在立法目的后开宗明义地指出立法的根据。39部文明行为地方立法文本无一例外，均在第1条中以总体较为一致的表述阐明了立法的根据所在，但也略有一些差异。第一种“根据有关法律、法规”，青岛、杭州、宁波、郑州等28个城市地方立法采用此模式青岛、杭州、宁波、郑州、湖州、淮安、晋城、昆明、临沂、龙岩、日照、无锡、银川、舟山、济南、温州、东营、滨州、鄂州、连云港、绍兴、金华、盐城、莱芜、辽阳、西安、石家庄、荆州，一共28个城市。;第二种“依据有关法律、法规的规定”，武汉、龙岩、太原等6个城市地方立法采用此模式武汉、龙岩、太原、威海、乌鲁木齐、长沙，一共6个城市。;第三种“根据有关法律、行政法规”，宣城、淮南这两个城市地方立法采用此模式;第四种“根据法律、行政法规的基本原则”，仅深圳地方立法采用此模式;第五种“根据宪法和有关法律、法规的规定”，仅抚州地方立法采用此模式。不难看出，既有地方立法大多数根据“法律、法规”予以制定，深圳、宣城和淮南将“法规”限定为行政法规，此外抚州还特地提及了宪法。根据《立法法》的规定，设区的市的立法前提是“不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触”，所以文明行为地方立法的根据可以简单地概况为“根据有关法律、法规”。同时，“根据有关法律”的表述当然就包括“根据宪法”。地方立法进程中提交给人大常委会审议时参照的法律法规对照表，并不在人大常委会官网上予以公开，所以无法准确知晓文明行为地方立法所依据的具体法律法规之目录。然而，39部地方性法规均是依据上位法中有关文明行为规定，并参照同位法的相关规定，设计文明行为地方立法的具体条例。所以除了法律、行政法规层面的立法依据以外，基于不同的治理实践，文明行为地方立法中省级地方性法规依据肯定有较大差异。

二、文明行为地方立法的实践样本分析

（一）文明行为地方立法的立法定位

虽然没有相应的上位法作为参照，但是39部地方性法规的名称却是一致的，其命名模式为“设区的市的名称”+“文明行为促进条例”。从这一立法名称可以看出，39个城市在立法名称的设置方面似乎达成了惊人的默契，但是在立法定位上稍微有一些差异。立法名称中的关键词是“促进”两字，根据文义解释，该类型的立法定位应当是“倡导鼓励型”，即通过立法明确本市倡导鼓励及促进的文明行为的具体种类或者基本范围，而弱化甚至忽略义务型或禁止型的内容，即使立法中有部门职责、实施保障、监督考核等内容，也应为如何更好地倡导鼓励促进公民文明行为的养成和社会文明水平的提高而服务。2013年施行的深圳立法，其治理重心在于突出倡导鼓励的文明行为，因此并未明确列出禁止型的文明行为，而仅在“法律责任”章中列举出该市十种不文明行为，并规定根据其他已有法律法规进行处罚。同时，该市立法也未列义务型不文明行为，即无义务型文明行为规范。因此，基本上可以将深圳立法归类为“倡导鼓励型”的立法定位，比较符合立法名称中“促进”的原意。2014年和2015年，正逢《立法法》修改期間，因此各地并未出台相关的文明行为立法。2016年2月，《武汉市文明行为促进条例》正式施行，这部立法在正文中不仅规定了倡导鼓励型的文明行为，也对义务型和禁止型的不文明行为进行了列举和规范，此后陆续出台的其他37部文明行为地方立法，基本沿用了这一种立法定位。值得一提的是，太原和乌鲁木齐这两个城市的地方性法规，其重点在于治理不文明行为，因此立法中无鼓励促进方面的条款设计。除了深圳立法以外的其他38部地方性法规，基本可以归入“准管理型”立法的范畴。

（二）文明行为地方立法的基本框架

立法实践中，诸如妇女权益保护、未成年人保护、城市市容和环境卫生管理等地方性法规，在制定时已经有了直接的上位法作为立法依据，该类型的地方立法一般会在上位法的基本框架下结合本地实际，进行一些调整与完善，但不会对立法的基本框架作较大改动。文明行为地方立法无直接相关的上位法，从总体上而言39个设区的市制定的地方性法规在框架上大致形成了一定的模式，但其中一些地方的立法相较于其他兄弟城市而言有一些差异。39部地方性法规都设有“总则”和“附则”，因此后文的分析将主要针对其他章节进行归纳总结。根据文明立法的章节内容，若无章节的则视其具体内容进行分类，39部地方性法规的基本框架可以分为如下几类：第一类，“行为规范、鼓励促进、实施保障、考核监督、法律责任”模式，有武汉、杭州、宁波、淮安等27个设区的市采用此模式的立法框架武汉、杭州、宁波、淮安、晋城、昆明、临沂、南昌、威海、无锡、西安、宣城、银川、舟山、石家庄、荆州、东营、滨州、鄂州、连云港、抚州、绍兴、金华、淮南、盐城、莱芜、辽阳，一共27个城市。，占比6923%。在此种立法框架下，上述城市对文明行为的规范进行了笼统的概括，从基本框架上体现不出立法规范的行为对象，但却对相关的部门职责、制度保障、监督措施以及法律责任等内容，予以了较为周延、全面的概括和呈现。第二类，“鼓励倡导、禁止性行为、促进保障、法律责任”模式，有湖州、龙岩、济南、温州等8个设区的市采用此模式的立法框架湖州、龙岩、济南、温州、长沙、青岛、郑州、襄阳，一共8个城市。，占比2051%。在此种立法框架下，上述城市立法所调整的行为对象一目了然，例如鼓励倡导的文明行为、禁止的不文明行为，但在文明行为立法的实施、考核、监督等方面较为弱化。第三类，“行为规范、实施保障、法律责任”模式，有日照、太原和乌鲁木齐3个设区的市采用此模式的立法框架，占比769%。在此种立法框架下，上述城市对文明行为和不文明行为进行了规范，但是鼓励促进方面的内容非常式微，日照立法仅有一条有关鼓励促进的条款，太原和乌鲁木齐的立法中未出现鼓励促进的条款，由此也可以看出上述城市的治理重点所在。同时。这三个城市与第二类模式一样，在考核、监督等方面也较为薄弱。第四类，“鼓励促进、职责实施、监督考核、法律责任”，此种模式仅有深圳一家采用，占比256%。在文明行为立法的职责设定、制度保障、监督考核等方面，深圳模式与第一种立法模式较为类似，唯一不同之处在于该种模式没有禁止性文明行为的立法条款，同时弱化了公民法律责任的承担条款。

（三）文明行为地方立法的调整范围

对于“文明行为”的内涵，有15个城市在“总则”中对其进行了界定这些城市有：太原、郑州、石家庄、湖州、淮安、连云港、晋城、莱芜、银川、龙岩、南昌、威海、宣城、无锡、盐城。 ，其中于2018年3月施行的太原立法是第一个对文明行为作出界定的地方性法规。太原立法对文明行为的定义，主要分为四个方面，分别是“遵守法律法规”“符合道德要求”“体现社会主义核心价值观”，以及“推动社会文明进步”，该定义较为抽象，涵盖范围较广，且并未对文明行为的边界予以界定。后续出台文明行为立法的14个城市完全遵照此模式，对文明行为进行了限定。“文明行为”本身属于一个较为抽象的概念，其涵盖的内容较为宽泛，对哪些行为属于文明行为，哪些不文明行为应当治理，可能无法形成一致的意见。因此，各地立法通常采用调查问卷的方式，根据民意结果设定倡导型、鼓励型和禁止型文明行为的具体内容。

一是倡导型的文明行为。大多数的地方性法规都在立法中明确列明了倡导型文明行为的具体类型和基本内容，这些倡导型文明行为，主要有生态环境、绿色生活、公共礼仪、拥军优属、文明出行、文明旅游、文明就医、文明施工、文明经商、文明上网、乡风文明、家庭文明、社区文明、校园文明等方面。但淮南、盐城、辽阳三个城市立法中并未出现倡导型文明行为的条款，其他36个城市的立法或多或少都规定了内容稍异、角度不同、数量不一的倡导型内容。然而，上述36个城市立法中有关倡导型文明行为的条款，并非千篇一律，其中一些地方的文明立法与其他城市相比存在一定的特色，或者存在一些立法技术问题。第一种，凸显地方特色。例如临沂立法第10条第17项，倡导“弘扬沂蒙精神，传承红色基因”;舟山立法第8条第9项倡导“不购买、不食用受保护幼鱼和禁渔期内禁捕的海产品”;济南立法第8条第5项倡导“爱惜泉水山林，维护泉城风貌”。第二种，体现亲民特点。例如南昌立法第12条第14项倡导“对文明行为及时以鼓掌、竖大拇指或者其他方式进行精神鼓励”的规定。第三种，倡导型与义务型内容混同。例如，宁波立法第7条属于倡导型条款，但是该条第7项却是义务型内容《宁波市文明行为促进条例》第7条 倡导下列文明行为：（七）行人应当在人行道内行走，没有人行道或者人行道被占道的，靠路边行走。;绍兴立法第7条属于义务型条款，但是该条第6项的内容包含了倡导型内容《绍兴市文明行为促进条例》：第7条 公民应当遵守公共环境文明行为规范：（六）倡导不吸烟。，同理还有郑州立法第14条第1项、莱芜立法第14条第1项。

二是鼓励型的文明行为。在39部文明行为地方立法中，除了太原和乌鲁木齐两市的立法没有涉及鼓励方面的内容和条款以外，其他37个设区的市都对本市鼓励的文明行为进行了具体说明。这些城市有关鼓励型文明行为的条款，主要有见义勇为、医疗捐献、慈善公益、志愿服务、现场救护、便利服务以及文明行为宣传等方面，但也有一些城市结合本地实际，提出了具有该市特色的鼓励型条款。例如，威海立法第35条“鼓励和支持全民阅读”，无锡立法第21条、济南立法第16条，以及荆州立法第16条等也作了类似的规定。但是，济南、连云港、鄂州等城市则将上述城市有关鼓励阅读的内容，写入了倡导型条款之中。长沙立法第9条倡导条款的第2项和第3项内容，则属于其他兄弟城市立法中的鼓励型内容。昆明立法第7条鼓励条款的内容，则属于其他兄弟城市立法中的倡导型内容。还有一些城市在鼓励条款中，列出了鼓励关爱特殊群体的规定，如莱芜立法第27条和滨州立法第24条。

三是禁止型的不文明行为。39个设区的市除了深圳立法没有具体列明禁止的不文明行为，其他38个城市都在立法中对该市禁止或重点治理的不文明行为作了明确的规定。这些禁止型不文明行为主要集中在以下几个方面：随地便溺、吐痰，违反规定燃放烟花爆竹等影响公共环境卫生的行为;违反规定饲养犬类、从建筑物內向外抛掷物品，以及违反规定占道经营等影响公共秩序的行为;驾驶机动车时以手持方式使用电话、驾驶非机动车时违反交通信号指示行驶，以及行人跨越交通护栏等影响交通文明的行为;违反规定在物业管理区域内饲养家禽、搭建建筑物或者构筑物等影响社区公共文明的行为。虽然上述城市禁止型规范的立法角度和调整范围有一些差异，但是这些城市无一例外地对公共场所禁烟和不文明交通行为进行了全面约束和重点治理。此外，一些城市有关禁止型的不文明行为还体现了鲜明的当地特色，例如乌鲁木齐立法第8条第5项规定：禁止“有损民族团结和不尊重他人风俗习惯的言行”，以及莱芜立法第10条第11项“不得燃放孔明灯”等规定。

（四）文明行为地方立法的法律责任

39个设区的市的文明行为地方立法均对不文明行为设定了相应的法律责任，该法律责任的设置可以分为以下几种模式：第一种，“转致条款+不文明行为法律责任设定”模式，即在立法中规定“违反本条例规定实施不文明行为，其他法律、法规已有法律责任规定的，从其规定”;同时，在后文将立法中涉及的、较为重要的或者应当重点治理的禁止型不文明行为，在“法律责任”章中明确列出一一对应的具体法律责任。例如，宁波、郑州、湖州、淮安等27个城市采用此模式宁波、郑州、湖州、淮安、晋城、临沂、龙岩、日照、太原、无锡、西安、襄阳、宣城、银川、舟山、济南、温州、石家庄、荆州、滨州、鄂州、连云港、绍兴、金华、乌鲁木齐、长沙和莱芜，一共27个城市。，占比6923%。第二种，“转致条款+其他行为法律责任规定”模式，即在立法中原则性地规定“有下列行为之一的，由相关执法部门依照有关法律、法规的规定予以处罚”，而未对禁止型不文明行为设置“行为模式+法律责任”一一对应的行为规范;同时，在后文中对与文明行为相关的报复劝阻人、投诉人、举报人的行为，以及国家工作人员在文明行为促进工作中的滥用职权等行为进行责任设定。例如，青岛、武汉、深圳、杭州等10个城市采用此模式青岛、武汉、深圳、杭州、昆明、南昌、东营、淮南、盐城、辽阳，一共10个城市。，占比2564%。第三种，“完全转致条款”模式，即在“附则”中规定“违反本条例规定的行为，其他法律、法规对其法律责任已有规定的，从其规定”，仅用一个条文对法律责任进行援用，或者对与文明行为促进工作相关的违法犯罪行为的责任进行规定，而未对禁止型不文明行为的责任进行设定。例如，威海和抚州两个城市采用此模式，占比513%。

三、文明行为地方立法现代化的法技术构造设计

文明行为立法属于地方立法，直接根植于各地丰富多样的治理实践，带有先行先试的显著特点。从2013年的深圳立法，到2016年的武汉立法、杭州立法，文明行为地方立法已经初步形成了固定的框架和体例，文本中所展示的规范内容也较为类似，之后出台的数十部立法也基本沿用了前三个城市的体例模式和主要内容。在文明行为地方立法现代化进程中，除了延续39个设区的市的人大主导、民意调查、实地考察、部门座谈、全民参与治理等有益经验外，促进型立法应注重把握立法定位、体例模式和调整范围等法技术构造问题。

（一）文明行为地方立法现代化的立法定位重构

39个城市文明行为立法的名称均冠以“设区的市的名称”+“文明行为促进条例”，其中最重要的核心词是“促进”，这应是文明行为立法的方向与定位。文明行为地方性法规的立法定位和基本内容都应当围绕这个关键词予以展开。从文义上解释，“促进”是指促使发展、增进的意思，该类促进型文明行为的立法目的、调整手段、基本内容和法律责任等方面都应与管理型立法大有不同。最重要的是，该部立法将本属于道德领域的问题，上升到立法领域予以规范，更需要在地方立法中明晰文明行为的具体种类，以及鼓励倡导的具体文明行为类型。因此，无论各地对文明立法的体例和框架如何设置，都应遵循一个最基本的主线，即文明行为立法必须是促进型立法。基于这种立法定位，该立法的基本行为规范、部门职责规范、制度保障规范等都应当是为倡导相关文明行为、鼓励相关文明行为服务的，同时，还应避免或者减少有关禁止型文明行为的立法内容或者条款。相对而言，深圳立法较为符合促进型立法柔性治理的原意。

文明型促进立法相对于管理型立法而言，可能会存在治理手段力度偏软、法律责任设定不够明确或者一些行为没有相应法律责任予以对应等问题，不属于严格意义上的完整的“法”，但是该类型的立法特征也较为明显，由原先管理型立法的管理手段转换为促进型立法的服务手段，由约束相对人转换为约束政府自身，由刚性的处罚制裁措施转换为柔性的激励奖励方式，由注重强制功能转换为突出发挥法律的全面治理功能。在立法过程中，立法工作者应当转变观念，正确对待促进型立法，明晰促进立法的目的在于“培育和践行社会主义核心价值观，引导和促进文明行为”;立法调整手段应以柔性和激励性为主;立法的主要内容应为鼓励型、倡导型和促进型规范;立法的法律责任设置上应不设或少设，而以激励性治理手段为主;承担文明行为促进责任的政府、企业事业单位、社会团体等主体，不仅应全面参与文明行为促进治理活动，而且采取的促进措施应当明确、具体和可操作，同时考虑考核评估的可行性等。

（二）文明行为地方立法现代化的体例模式调整

促进型立法一般都带有鲜明的政策性，反映了一个阶段和时期，将重要的、需要长期坚持的政策法定化，是法治政府建设取得进步的重要体现。与管理型立法比对，在促进型立法中，倡导性、鼓励性和促进性内容所占比例应该较大，但强制性条款相对较少，尤其在法律责任的设定上，往往只有少数条款或者不作任何规定。例如，以2018年修订的《中华人民共和国中小企业促进法》为例，该部立法除了“总则”和“附则”外，其他章节有“财税支持”“融资促进”“创业扶持”“服务措施”等，这些都属于促进政策方面的体系化设计，尤其是在立法结构中，并未设置“法律责任”章，而代之以“监督检查”的软性保障。又如，2017年施行的《杭州市会展业促进条例》中除了“总则”和“附则”外，只有“促进与扶持”和“服务与管理”两章，在这一促进型立法中，只有两条禁止型条款且没有法律责任的有关规定。可以说，与传统法律规范的“假定、处理、制裁”构成相比，上述促进型立法并不完全遵照此种模式，转而采用了“假定、行为模式和保障监督”的逻辑理路。可以说，这一促进型立法的构造模式可以为文明行为促进型立法所借鉴。具体而言，文明行为促进型立法的基本体例可以概况为：第一部分，总则。主要规定立法的目的、立法的依据、工作原则、主管部门，以及经费保障等基础性、原则性内容。第二部分，倡导型行为。主要规定本市倡导的个人道德、互向道德和公共道德等内容下文将对个人道德、互向道德和公共道德等内容进行具体说明和阐述。，从宏观、微观和中观的角度，较为全面地进行总结。第三部分，鼓励型行为。主要规定鼓励支持和促进的文明行为的具体类型和主要内容，并对一些前瞻性、重要性的文明行为进行列举，例如全民参与阅读、紧急现场救护、自动体外除颤器的放置、引导社会力量对文明行为促进工作提供资金支持等。第四部分，促进措施方面。在明晰倡导型、鼓励型和支持型等文明行为内容的基础上，对表彰、奖励、文明积分、优先招聘、信用记录等促进文明行为工作顺利有效开展的柔性措施进行详细规定。第五部分，部门实施方面。主要对在文明行为促进工作中涉及的行政主管部門的职责进行强调，并对其相关行为进行规范和约束，目的在于整合部门力量、形成文明行为促进工作的治理合力。第六部分，监督检查方面。在文明行为促进立法中，并不一定要有“法律责任”的规定，可以设“监督检查”章[10]，在该章中对职能部门的文明行为促进工作进行定期或不定期的监督检查，对发现的问题和存在的不足及时予以纠正，以代替不良行为的后果。之所以如此规定，是因为“我们必须承认没有制裁的法律规范的存在，而且，相对于制裁的规范，它在社会生活中可能发挥着远为重要的作用”[11]。

（三）文明行为地方立法现代化的调整范畴设定

文明型促进立法虽然没有明显的强制性，但是对于广泛调动社会主体的参与度，引导社会主体的文明行为，进而促进文明程度的提升，具有重要的法治保障意义。因此，在立法中应当为社会主体指出有效的参与路径，倡导、提示其可以通过实施何种文明行为、用何种文明行动的方式方法，参与社会治理进而提高治理的有效性。文明行为立法的主要条款大致应包括如下几类：第一类，道德提倡类规范。在地方立法中出现的倡导性、促进性规范属于对社会主体道德义务的重申，例如涉及个人生活习惯、品德修养等方面的个人道德，有语言文明、乐于助人、文明用餐、文明如厕、低碳生活、绿色出行，以及等候服务依次排队、上下楼梯靠右行走等文明出行行为。又如涉及父母子女、兄弟姐妹、邻里之间、师生之间以及朋友之间等的互向道德，有尊老爱幼、尊师重教、家风文明、邻里和谐等方面。再如涉及公共环境、职业道德、社会团体等方面的公共道德，有文明节庆、文明就医、文明经商、爱岗敬业、恪尽职守、崇尚劳动、崇尚科学、关爱特殊群体，以及积极参与全民阅读、建设书香社会等方面。第二类，鼓励类规范。该类规范主要是其他促进型立法中规定的与文明行为有关的条款，被促进型文明行为地方立法所援用而形成的规范，主要有：根据见义勇为地方性法规形成的鼓励支持见义勇为的文明行为规范;根据《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国献血法》等法律，以及志愿服务等地方性法规，形成的鼓励支持慈善公益活动、医疗无偿捐献以及志愿服务、紧急救助等文明行为规范;此外，还有鼓励支持设立爱心服务点、开展文明行业评审等方面的特色条款。第三类，管理类规范。即使在以“促进”命名的地方性法规中，也会有管理性、约束性规范，即通过管理来促进文明行为和水平的提升。例如规范公安、交通运输、民政、发展改革等主管部门，在促进社会文明行为提升方面履行部门职责、规范自身行为、提高服务水平，为促进本地文明水平创造良好的外在治理环境。第四类，禁止类规范。与倡导类、鼓励类规范相比，现有促进型文明立法的禁止性条款全部援引其他法律、法规的已有规定，也就是说这些禁止类规范不存在创设，仅仅是“拿来主义”，且与禁止类行为对应的法律责任，也大都属于转致型条款。所以，基于促进型立法的立法定位和文明行为地方立法的特点，禁止类规范在促进型立法中的比重和安排应当较为慎重，除了本地较为突出且应当重点治理的少数不文明行为外，应当不列禁止类规范，而应重点突出倡导型和鼓励型内容。

（四）文明行为地方立法现代化的治理制度创新

研究文明行为地方立法现代化的制度创新，其意义在于围绕文明行为法治化的实践意义，以及促进型立法的基本精神，将有益于国家和地方治理的制度贯穿于具体条款之中。一是社会全面参与治理制度设计。促进型文明行为地方立法体现出较强的政府推动与服务的角色定位，以及社会协调治理的立法导向。首先，正视企业事业单位、社会团体、其他组织和社会公众在文明行为促进立法运行中的重要作用。基于科学立法、民主立法的基本要求，企业事业单位、社会团体、其他组织和社会公众参与文明行为地方立法，为促进型立法的科学化、民主化奠定了广泛的、重要的社会基础。其次，规范企业事业单位、社会团体、其他组织和社会公众在文明行为促进工作中的参与途径。例如，社会主体在政府主导下参与文明行为促进工作;在政府的鼓励引导下提供资金和物质支持，参与与文明行为促进工作有关的基础设施的规划、建设和管理;开展文明行为表彰活动和宣传文明行为等。最后，建立企业事业单位、社会团体、其他组织和社会公众在文明行为促进工作中的规则体系。例如，对上述社会主体参与文明行为促进工作的，规定减免相关费用并落实相关细则;规定参与文明行为促进工作，依法享受税收优惠的政策等。

二是文明行为激励制度设计。文明行为促进型地方立法中激励制度的设计，属于一种肯定性法律后果的治理制度创新，摆脱了传统管理型立法强调制裁的做法，用较为完善的“促进”手段进行优化治理，可谓独树一帜。文明行为激励制度设计的是否完备和可行，直接关系到促进型立法的应用效果。在实践中，文明行为相关激励制度的设计应当注意以下几个方面：首先，明确激励制度的具体内容。这些激励手段主要有资金支持、精神奖励、物质表彰、星级评定、优先聘用等方面，由于该类手段种类众多，形式多样，因此应结合当地治理实际进行科学配置和合理运用。其次，细化激励制度的程序设计。该类条款应对激励制度中涉及的评定标准、授奖主体、获奖主体、奖励程序等内容进行全面规定。最后，规定激励制度的反向措施。设置激励制度的目的在于促进社会主体广泛参与社会文明行为治理，更好地促进社会文明程度的提高，但也可能出现受到奖励的社会主体存在弄虚作假行为，或者文明程度明显下降而不再符合奖励要求的，此时应有相应的退出机制，撤销该文明行为荣誉称号。

三是地方性特色措施的设定。在一些文明行为促进型地方立法中，可以根据本地治理情况，将呈现出优异文明行为的现象，作为“积分入户加分”措施的重要依据之一。这些治理措施虽然具有明显的地域性和阶段性，但是在一定区域和范围内具有较强的实用性和促进性，对外来人员具有较强的吸引力和引领力。

[参考文献]

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[3]中国文明网：《中共中央办公厅印发〈关于培育和践行社会主义核心价值观的意见〉》，http：//www.wenming.cn/ll_pd/shzyhxjztx/201312/t20131223_1654835_1.shtml。

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[11][英]H·L·A·哈特：《法律的概念》，法律出版社2006年版，第33页。

The Study of Modernization about the Local Legislation

of Civilized Behavior under the Vision of National Governance

——A Case Study of the Promotive Legislation of Civilized Behavior in 39 Districted Cities

WANG Xiao

（School of Law， Shenyang Normal University， Shenyang 110034， China）

Abstract： Since the Eighteenth Party Congress， the relevant documents of the Party have repeatedly emphasized the necessity to “explore and formulate the legal system for promoting civilized behavior of citizens.” At present， 39 districted cities have promulgated civilized behavior of promotive local legislation， and those local legislations are directly rooted in the rich and diverse governance practices of various regions， with the obvious characteristics of “first try first.” But there are also some problems， such as the deviation of legislative orientation from promotive legislation， the biased of legislation style on management model， and the lack of prominence promotive standard. Therefore， based on the characteristics of promotive legislation， the local legislation of civilized behavior should be designed in terms of legislative orientation， style model， and adjustment category， so as to better improve the ability of legislative governance of civilized behavior of local government， and enhance the effectiveness of legislative governance of local civilized behavior.

Key words：national governance; local legislation; civilized behavior; promotive; legal technical construction

（责任编辑孙俊青） 2019年10月第17卷第4期总66期北京联合大学学报（人文社会科学版）Journal of Beijing Union University（Humanities and Social Sciences）Oct. 2019Vol.17 No.4 Sum No.66

[收稿日期]2019-08-20

[基金项目]北京政治文明建设研究基地课题“专题协商制度的理论与实践研究”（项目编号：19zzwm007）;共青团中央“青少年发展研究”资助项目“青少年法治素养评价体系研究”（项目编号：19YB063）。

[作者简介]王晓（1980—），女，浙江温州人，沈阳师范大学法学院教授。

①截至2019年8月底，已经有39个设区的市制定了文明行为条例，这些城市有：深圳、青岛、杭州、宁波、郑州、湖州、淮安、晋城、昆明、临沂、龙岩、南昌、日照、太原、威海、无锡、西安、襄阳、宣城、银川、舟山、济南、温州、石家庄、荆州、东营、滨州、鄂州、連云港、抚州、绍兴、金华、乌鲁木齐、淮南、盐城、长沙、莱芜、辽阳、武汉。深圳立法制定于《立法法》修改之前，称之为较大的市更为妥当。但较大的市和设区的市所立之法在《立法法》修改前后所处的立法位阶是相当的，这里一并以设区的市展开探讨。