京津冀一体化生态补偿机制构建途径

张岩峰 王翔宇 孔维昊

一、京津冀一体化生态补偿机制建设的主要目标

建立生态补偿机制是贯彻落实绿色发展理念的重要举措，有利于推动环境保护工作的落实，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设。

京津冀生态补偿机制的建设要全面考虑区域内的生态状况、环境容量，根据京津冀协同发展规划，针对各自重点发展方向，逐步实现。建设生态补偿机制目标有以下几点：

（一）改善生态环境

生态补偿的主要目的就是要保护生态环境，发挥出生态系统的服务功能，促进人与自然的和谐，实现区域的协调发展。京津两地拥有雄厚的经济实力，而河北为了做好京津发展的大后方，一直严格遵守各项环境保护政策和产业布局的规定，在很大程度上限制了其经济发展，造成了区域发展的两极分化，形成了环首都贫困带，有些地方为了经济效益不顾生态环境的严重破坏。在对京津冀区域生态补偿的研究中，应切实考虑三地能够优势互补、协同合作，最终达到可持续发展的目的。

（二）促进产业结构升级

京津冀以往发展的产业都是偏工业，造成产业链的不完善，未来政府应该推动生态产业的发展。首先，通过建立省际生态产业链、形成战略同盟，利用网络平台，强化区域内的合作。其次，由政府引导市场把资源更多地配置到生态产业中，推动绿色发展，利用“旅游＋”、“生态＋”等模式，推进农业、林业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合。再次，要建立生态城市的观念，把产业发展融于生态建设中，把资源开发纳入到生态建设中，改变现有的生产方式，从而推动生态产业的发展。然后，对因发展资源节约型、清洁生产型等类型的生态产业而造成发展权损失的，要以专项支持或补助的形式给予资金补偿。最后，要完善低碳环保政策的标准体系，让产业转型有法可依，有规可循。

（三）实现区域公平

京津冀补偿标准至少是一致，鉴于历史原因、区划原因、地域原因，以往的标准河北要远低于京津，从目前生态诉求来看，对河北的生态补偿要远高于北京和天津才有利于京津冀协调，才有利于河北的脱贫致富奔小康，只要在公平基础上倾斜才能共同发展，才能补齐河北的短板。因为经济和生态是相辅相成，互为基础和动力。

（四）激发自主式补偿模式

激发自主式的补偿模式，让区域的生态补偿能够自己“造血”。但是想要引入自主补偿模式，首先仍需加强对生态功能服务区的输入补偿，这就要求政府制定出明确的生态补偿战略，并引导市场制定出切合实际的规划，从而制定出灵活的生态补偿机制；其次，要根据区域内具体的资源分布情况和生态特点，调整产业布局，优化生产力，使资金能够持续积累并循环投入到生态补偿中。而要使生态补偿达到造血的能力，更需要从长效的角度去建立补偿机制，促使受偿区不断开发自身潜力，再通过优化补偿方式，最终达到让生态服务功能区实现自主式补偿目标。

二、京津冀一体化生态补偿机制建设面临的挑战

在京津冀协同发展的模式下，生态建设也取得了一些成效，但生态环境退化的趋势还未完全遏制，污染依旧严重。因此，需要进一步加强区域生态补偿，解决具体落实补偿时遇到的诸多障碍因素。

（一）法律法规不够健全

京津冀区域内的生态补偿制度没有统一的法律法规和政策制度，三方各自为政，拟定制度的既有国家部委、地方政府，又有各级职能部门，并且对资源的使用、生态补偿范围标准等的规定也没有统一的法律要求，而是零散的出现在《森林法》、《水污染防治法》、《退耕还林条例》等多个相关的法律体系中。这就造成了生态补偿的法律制度多数都是政策层面的，具体的实施细则和条例缺失，法规的硬性规定缺乏因地制宜的柔性政策作为补充；各个地区对生态补偿的内容、方式、标准上存在不一致，对利益相关者的责任、义务、权利的界定不明确，有可能造成交叉补偿或补偿漏洞，给生态补偿的落实带来了许多障碍和限制。

（二）补偿模式单一

目前京津冀已有的生态补偿实践中，补偿的形式多为中央政府的资金补偿、项目补偿，缺乏政府间常态化的横向补偿机制，生态效益输出区与受益区之间缺乏有效的协商平台和机制，就会导致自上而下的纵向补偿资金落实到生态服务功能提供者的比例过小，直接的激励作用大打折扣；同时企业化的市场补偿机制和非营利性社会组织参与机制也尚属空白；缺乏随着时间变化和资源稀缺程度变化而适时调整的补偿机制。

（三）区域发展不平衡

京津冀区域的经济发展不平衡，京津两地对河北资源的吸纳效应远远大于扩散效应，这是因为各地都想在发展规划过程中获取最大的利益，忽视了自身在京津冀协同发展中的功能定位和共同发展的宗旨。虽然已经初步建立并实现了一些生态补偿，但是由于地区之间在经济和政策上的差异，使得补偿效果在各地的表现存在明显差距。

（四）效率与公平未能兼顾

注重效率与公平的权衡是保障生态补偿长效性的重要因素。生态补偿实施过程中，效率与公平之间有着错综复杂的关系，如果某个生态补偿项目会导致利益相关者之间在成本和收益上出现分配不公平，那么它就很难被接受和实行。因此，构建适合京津冀协同发展的生态补偿机制时，不能仅仅把生态补偿看作是保护环境的一种经济工具，而是要将其看作是政治工具，构建多元的生态补偿机制框架，要注重效率与公平之间的权衡，生态与经济发展是一对互生综合体，而不是割裂开来的两部分，只有将生态市场化、赋予价格，才能与经济发展同步，才能引起人们重视，将生态补偿看作是实现区域发展一部分，充分考虑“环京津贫困带”谋求发展和生存的权利。

三、京津冀一体化生态补偿机制建设途径

长时间资源粗放型的发展模式为主，造成了京津冀地区资源消耗巨大、环境污染严重的局面，因此，构建出一套以生态系统的服务功能为科学基础，切实可行的生态补偿机制，研究整个京津冀区域内资源的利用效率和生态的经济互补性，就显得尤为重要。对此，建议从以下几个方面着手。

（一）划分生态功能保护区，建立森林生态圈

生态功能保护区要求根据各地的生态安全重要性划分层级，明确重点保护区，然后与各级政府出台的相关政策进行整合规划，全面考虑在京津冀大区域内，根据生态环境的容量，合理布局生产、生活、生态。在城市、乡镇等区域周围，建立森林生态圈，提高绿化率，达到改善生态环境的目的。

（二）引入市场机制，优化生态补偿模式

生态补偿要求做到生态资源合理配置，在尽可能大的范围内自由流动，通过市场这个无形的手来配置资源，让政府在资源流转的过程中起到宏观调控的引导作用，让资源、技术、资金等要素在效率、创新和灵活性上促使在质上提升生态补偿机制的运行。同时要加强完善生态补偿机制市场化的法律法规建设，在实施过程中要注意协调好政府、企业、消费者三方之间的关系，要健全生态补偿的相关交易制度，引入社会资本参与建设与补偿，建设高效、专业的生态市场。

（三）拓宽资金来源渠道，建立生态补偿基金

引导生态补偿的各方主体都参与进来，建立公开透明的基金机制，以政府的财政投入为主导，激励社会公众积极参与的模式拓宽资金的来源和渠道，达到内化外部性的效应，可以降低政府的财政压力。另外设置征收生态补偿税，既可以增加生态补偿资金，又能倒逼企业、集体对生态环境的保护责任感。建立专项资金来实现京津冀生态建设的共建和共享，由国家有关部委、京津冀三省市以及相关受益部门共同出资，费用均摊、效益共享。

（四）加强地域合作，建立跨界补偿机制

建立统一的生态补偿制度、治污标准、监督机制、财政转移支付制度，做到信息共享，费用均摊，责任共担，联防联控，将京津冀区域看作一个整体进行生态维护，编制统一的科学治理规划，有效改善生态环境。

（五）规范生态补偿制度，建立有效的监督机制

制度的制定要坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的基本原则，在政策上要做到共享环境信息，打破地方保护主义；加强层级之间的合作，协调各方利益。建立监督机制，实施奖惩制度，支持各媒体参与，完善公众参与制度、环境保护举报制度，发动全民增强对生态保护的监督。

（六）建立环保数据共享平台，实现联防联控

生态信息共享是落实区域生态补偿的一个前提条件。京津冀区域要实现联防联控、统筹发展的生态环境治理，就必须做到共享生态信息。可以利用互联网搭建环境遥感数据检测信息平台，构建出以数据融合为特征的协同监控体系，实现环境质量现状和监控数据特征的实时分析。建立生态防治的联动预警、联合应急和演练机制，为推动三地实现生态保护、资源利用、污染治理的协同运作提供信息支撑。

（七）完善奖惩机制，激发生态补偿内在动力

积极激励是建立生态补偿中激励机制的重要核心，积极激励可以改变提供生态系统服务的个人或集体的供给决策，因此在生态补偿实践中应加强对生态系统服务提供者的激励，尤其是对个人，激励人们产生保护生态系统的动机，从而改变公众对生态系统造成浪费、破坏的行为，使资源配置达到帕累托最优。