我国“河长制”存在的法律问题及其对策

刘畅

[摘要]“河长制”是由江苏省无锡市首创的具有成效性、创新性及推广性的一项全新的治理水环境问题的制度。“河长制”作为一种新的制度并不是凭空而生，是有诸多的法律依据与制度保障的，这项制度的产生有利于推动地方政府对环境质量负责，促进水资源流域管理与区域管理的有机结合。“河长制”的出现使得水环境治理成效显著，但是也存在一些法律问题和制度内生困境。通过对”河长制”的概述，分析“河长制”中出现的问题，提出“河长制”进一步改革的对策。

[关键词]河长制;法律问题;对策

[中图分类号]TV213.4[文献标识码]A

1 “河长制”概述

随着我国目前经济的快速发展，人口数量不断地增加以及人民生活水平的提高，水污染问题已经成为一个严峻的社会问题。江苏省无锡市独创并率先实行的“河长制”得到了社会各界的广泛关注。国家针对水污染问题也尝试不少的措施致力于解决这个问题，然而由于管理不够系统化，责任不够明确化导致水环境治理效果不尽人意。在2007年太湖爆发蓝藻事件后，我国于同年8月颁布了《关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”全面加强河（湖、库、荡、氿）综合治理和管理的决定》，这是河长制最早出现在我们视野里的一个规定，由无锡市首创并率先在江苏省推广实施。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，《意见》的提出有利于推进生态文明建设，为解决目前水污染问题、完善水环境治理体系构造提供了重大且相对完善的制度保障。截至目前河长制已经在20多个省份进行了试点与推行，并且取得了一定的成果。

1.1 现阶段河长制的特点及独特优势

1.1.1 责任性与可问责性。在过去，地方政府的重点是发展区域经济，控制下岗职工数量。因此，他们并不真正关注该地区水环境管理和治理情况。有些时候为了实现当地的经济的快速增长，他们还会引进一些导致水污染比较严重的企业。只要这些企业能够促进当地的经济发展，政府常常对这些企业造成的水污染视而不见。传统的水资源管理机制只规定了有关部门的职能和权力，没有具体规定其职责。这种制度层面的设计会给水环境管理带来许多现实中不可避免的重大问题。这种制度的不完善意味着相关部门的工作人员可以任意行使职权。我国《环境保护法》中对目标责任制有相关的规定，但是这种目标责任制并未细化最终的责任应由谁承担，怎样承担，承担的后果等相关内容。换句话说，这种制度实际上是名存实亡，并未起到具体的效果。但是“河长制”不同，它通过协调、调度和有效整合各级行政力量，系统且有效地把控住水资源管理的各个方面。这一制度不仅体现出地方人民政府应对本辖区环境负责，采取积极有效的措施改善环境的要求，而且可以使水环境治理的重视程度在政府工作中得以提高。促进各个地区更好的保护水环境，同时将保护水环境的责任落到实处。

1.1.2 灵活性与高效性。很长一段时间以来，我国在水环境的治理方面环保部门和水利部门在监管范围存在交叉又不完全重合的情况。就是环保部与水利部门在岸上和河流入水口的管理完全分开，一个只负责岸上，一个只负责河水，同时有关部门一方面争取管辖权力，另一方面在所管辖的河流受到污染时又极力的推卸相关责任。在“河长制”中，由每个地方的党政主要领导人担任辖区范围内的“河长”，有效化解各部门间利益纠葛的难题，并且最大程度地提升相关职能部门的责任与执行力，进行统一管理，使得水环境污染问题得到了有效地治理，同时治理起来狠准快。每条河流都有不同的污染原因，“河長制”采用“一河一策”的办法使得治水工作更加符合实际。

1.1.3 创新性与本土性。我国很久以前就开始推行“环境保护目标责任制”，比如以前在我国其他地区就采用过“环境治理情况纳入官员的政绩考核”、“一票否决”等模式来促进地方重视环境治理，所以“河长制”并不是一个完全全新的制度，它的有些内容正是基于这些制度规定而衍生出来的。“河长制”由地方政府的党政主要领导人负责水环境治理的统管工作，然后进行目标分化和统筹协调，这种方式调动了地方政府环境监管的执行力，实现了水环境治理的高效有力。关于本土性其本质是在“河长制”中有很多制度设置是在我国之前某些制度中就存在的，虽然由主要领导干部分项负责的方式存在一定的弊端，但是由于当今社会大家都过于关注经济的增长，导致环境问题得不到解决，因此，在许多情况下，仍然需要依靠主要领导的关注与重视，集中各方力量，高效利用好各种资源去解决河流污染的问题。这一制度是建立在领导责任承包制基础上的，这种责任制在某些领域被用来反复尝试并且也取得了一定的良好效果。

2 我国“河长制”面临的问题及其原因

虽然河长制度在全国各地都取得了显著成效，但这项制度至今仍是属于一种地方政策性制度。由于河长制是众多制度中的新起之秀，它存在的合理性合法性还需要相关法律文件的支撑，不然很可能在长期的实践中会面临无法律制度保障的尴尬境地。

2.1 河长制与现行水资源管理体制的关系

河长制从试点之初，其实是一种“非常之举”，可以看作是对现有的水资源管理体制中统一管理与部门管理相结合的一种改变，而面对我国近年来频繁爆发的水资源问题，我国现行的管理机制明显已经无法解决。所以，在目前的严峻形势下，赋予了此种管理模式以正当性，这种制度可以有效整合各部门治理水污染问题的力量，实现综合整治。但是关键的问题是我们应如何去看待与处理“河长制”与当下管理体制的关系？我们首先要对河长制的制度加以反思，作为一种创新的制度，可能暂时有效地应对与改善现有的困境，但是，现行管理体制在应对当前水污染问题中存在的弊端，其原因可能是多层次并且复杂的。因此，河长制并非对现行管理体制的否定与替代，更应该是一种提升与补充，我们不可以把两者分割开来，应将二者有效的结合起来去改善我国水环境。

2.2 法律制度的滞后性问题

“河长制”之所以给我们以临时抱佛脚、被动应对水问题的不良印象，是由于“河长制”本质上是一种“首长负责制”，地方党政领导在河流的管理治理中享有充分的行政自治权，这必然带有人治的特点，同时也容易让公众担心这种权力会不会导致权力滥用，但其实更多的是由于我国法律制度建设的滞后性使这项制度缺乏合法合理程序的有效支持。我们只要将“河长制”的相关规定法律化，就可以通过更规范、更稳定的法律规定，尽可能避免这项制度在实施过程中带来各种随意性、偶然性和差异性。目前制度的不完善，每个地方政府针对性不同做法也都不同，就容易出现我只需要管好自己的河段的情况。如果没有一些统一性的规定，只会让“河长制”的人治色彩越来越浓厚。

2.3 多元治理机制尚未形成

由于受到传统治理观念的影响，政府当然的被认为是生态环境治理的唯一合法主体，其他主体则会忽略甚至被排斥在外。但是如果仅仅由政府来治理水环境可能会导致政府滥用权力、一家独大的局面会日益扩大。而且其自主性和随意性也会随之增强，公布的治理水环境的相关数据往往会是政府想让公众看到的数据，社会公众对于自己赖以生存的环境状况可能不会真实的直接的了解。公众想去监督也难以获取到准确的有效的信息，结果也往往是无法或无效参与。现阶段的“河长制”仍然是处于一种一元主体治理的情形。

3 进一步加强“河长制”改革的对策

“河长制”现阶段各省仍然处于试探阶段，只有在试探阶段中不断地进行探索才可以使这项制度具有高效性，所以针对以上所发现的问题给出一些相关的建议，以期为我国“河长制”的有效实施提供有效路径。

3.1 促进“河长制”与现行水资源管理体制的协调发展

首先，我国水资源管理体制仍然不能把《水法》等现行法律中确立的流域管理与行政区域管理相结合的这种管理模式完全的摒弃，而是应以此为基本原则，“河长制”只是作为一种补充制度的存在，以此避免有法不依的情况出现。其次，“河长制”在重视既有的水资源管理体制的基础上，应当重点解决好相关职能部门在分散管理过程中产生的利益争夺、责任推诿、协调不力等难题。最后，我们需要不断构建相关的实施细则来应对这项制度在实施过程中与我国现行的水资源管理体制中存在不协调的相关问题。

3.2 建立健全与“河长制”配套的法律法规

我们只有将“河长制”纳入法治化轨道，才能有效地规避治污决策过程中的偶然性与行为后果的不确定性。我国提倡依法治国，并将依法治国贯彻到各个方面，所以在治理水环境问题方面也要有相关的法律法规加以规范。国家在修改有关河流污染防治的相关法律规范性文件时，应增加河长制的相关内容，而不是将它以一种泛泛而谈的形式体现在法律规范中。其中需细化河长制权力与责任的相关规定，设立办公室，明确办公人员的组成、权力运行、责任落实的具体实施细则等方面的内容。

3.3 建立公众参与机制

不断深化公众参与和第三方服务，有效化解政府失灵问题，建立社会公共参与体系。公众参与机制这方面可以借鉴浙江省杭州市首创的“民间河长”，在管理河段时，不仅由党政负责人担任河长，还可以吸纳社会力量参与进来，比如环保NGO、治污企业人员、环境专家等。这样一来能够最大程度地覆盖与河流相关的社会公众。“民间河长”能够发挥出其不可替代的優势，比如积极发动群众参与到水环境整治过程中，有充足的时间去对所管的河段进行实地调查并发现问题，充分发挥监督作用等。同时，我们要充分利用好现有的高科技技术，通过网络宣传确保信息快捷高效地公开，可以建立与河长制有关的信息公开栏等平台，发布近期治理状况、向公众收集河段治理的有效措施、让河长与公众在平台上讨论交流等，以此来确保公众的知情权。

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