新型城镇化背景下中山市专业镇发展策略研究

丁昭巧

[摘 要] 专业镇的发展过程也是城镇化的进程。新型城镇化是城镇化发展的新阶段，除了具有城乡统筹、集约高效、功能完善等特征外，还有以人的城镇化为核心、以产业发展作为支撑、城市群成为主体形态等特征。中山市地处珠三角腹地，以往的“市管镇”管理模式培育出了一批实力强劲的知名区域品牌和省级技术创新专业镇，为富民强市作出了重要贡献，但同时也面临着小城镇共有的普遍问题。结合新时期中山市城市建设的新要求，提出了注重内涵建设，提升居民生活品质;组团发展，强化产业支撑;走新型工业化道路，实现产城双向融合;主动融入粤港澳大湾区建设，开创改革开放新局面等专业镇发展策略。

[关键词] 新型城镇化;专业镇;新型工业化;粤港澳大湾区

[中图分类号] F299.21[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）10-0019-03

一、前言

广东省珠三角地区是亚太地区最具活力的经济区之一，凭借改革开放先行和毗邻港澳的地理优势，发展了众多专业化产业集群，促使了大量专业镇出现。目前，广东省有434个专业镇[1]，有399个专业镇属于省级技术创新专业镇[2]。

专业镇的发展过程也是城镇化的进程[3]，城镇化率是一个地区经济发展水平及活跃程度的重要指标。根据广东省统计局发布的《2018年广东人口发展状况分析》[4]报告，2018年广东常住人口城镇化率为70.7%，是全国除上海、北京、天津三个直辖市外人口城镇化率最高的省份，其中，广东省珠三角核心区人口城镇化率达到85.91%，体现了较高的人口城镇化水平。

李克强总理在多次回答关于城镇化建设问题时，强调“新型城镇化是以人为核心的城镇化”。习近平总书记在党的十九大报告中提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。《广东省新型城镇化规划（2016-2020年）》中提出，“重点支持产业发展、基础设施投资建设、交通设施建设、生态环境保护和民生发展等重点领域的建设”[5]。

可见，新型城镇化对专业镇的发展提出了更高的要求，在新的历史背景下，如何实现专业镇持续高速发展，是非常具有现实意义的课题。

二、新型城鎮化的内涵与特征

（一）新型城镇化的内涵

所谓城镇化，指的是人类社会从以农业为主的传统型社会向以工业、服务业等非农产业为主的现代型社会转变的过程[6]，主要体现在城镇人口的增加、城镇数量的规模扩大、城镇人口占总人口比重上升等。

新型城镇化是城镇化发展的新阶段，相对于传统城镇化，新型城镇化更加注重内涵质量的提升，提倡探索具有特色的城镇管理和发展机制。中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中，指出“要走出一条以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路[7]。”《广东省新型城镇化规划（2016-2020年）》中提出，要探索“以人的城镇化为核心，以有序推进农业转移人口市民化为重点，以提升城镇化发展质量为关键的广东特色新型城镇化发展道路”[5]。可见，新型城镇化的概念是根据我国当前实际对城镇化道路进行的新的探索。

（二）新型城镇化的特征

与传统城镇化相比，新型城镇化除了具有城乡统筹、集约高效、功能完善等特征外，还具有以下特征。

1.以人的城镇化为核心

城镇化包括物的城镇化，也包括人的城镇化。习近平总书记在推进新型城镇化建设的讲话中强调“四个更加注重”，落脚点在“更加注重提升人民群众获得感和幸福感”。这要求城镇化从过去粗放式向新型城镇化转变，即从以物为主的城镇化模式向以人为主的城镇化模式转变。

2.以产业发展作为支撑

中科院院士陆大道曾提到，“城镇就业是决定城镇化速度、城镇规模的主要支撑条件。”产业发展能够推动城镇配套产业协调发展，创造大量的就业岗位，吸纳农业转移人口，解决城镇就业创业问题。因此，产业发展是支撑城镇化持续健康发展最重要的内生动力。

3.城市群成为主体形态

“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”明确了城市群将成为新型城镇化的主体形态，即新型城镇化更加强调大中城市和小城镇协调配合发展。在城镇化的过程当中，我国诞生了一批辐射带动力强的城市群，除了京津冀、长江三角洲和珠江三角洲三个超大经济体量城市群，在东部沿海、东北、中部和西部地区还涌现了10余个初具规模的城市群地区，成为拉动我国经济快速增长的主要平台。城市群是当今世界城市发展的主流趋势，是优化城市功能和布局的重要途径，在国家经济发展中起着重要作用。

三、中山市专业镇的现状

（一）中山市概况

中山市地处珠三角腹地，北连广州，毗邻港澳，1988年1月升格为地级市，由广东省人民政府管辖。下辖25个镇区，区域内含有1个国家级火炬高技术产业开发区和翠亨新区。中山市的国土面积在广东省下辖21个地级市中倒数第二，但是连续多年保持广东省第六的经济总量。

（二）中山市专业镇发展现状

经过多年的发展，中山市诞生了一批实力强劲的知名区域品牌。根据广东省名牌产品推进委员会公布的《2016年广东省名牌产品名单》显示，中山市有明阳电器有限公司生产的“明阳电气”牌高低压电器成套开关设备等39个工业产品和中航美丽城乡环卫集团有限公司提供的环境卫生管理等1个服务商品登上广东省名牌产品榜。中山共有12家企业入围广东省企业联合会、广东省企业家协会发布的《2018年广东企业500强榜单》，另从榜单可见，中山企业上榜数量位居全省第五位，仅次于深圳、广州、佛山和东莞。中山市共有6家企业入围由广东省对外经济贸易企业评定的“2018年度广东省外贸百强企业”，其中入选的广东奥马冰箱有限公司、广东格兰仕微波生活电器制造有限公司、TCL空调器（中山）有限公司均属于家电制造领域的龙头民营企业，广东奥马冰箱有限公司和广东格兰仕微波生活电器制造有限公司分别是冰箱和微波炉的“单打冠军”。

中山市部分专业镇跻身广东省专业镇第一梯队。广东省目前共有399个省级技术创新专业镇，中山有18个镇区拥有“省级技术创新专业镇”身份。其中，16个为工业型专业镇，1个为农业型专业镇（中山市民众镇：农产品），1个为服务型专业镇（中山市南朗镇：旅游）。根据广东省社会科学院、广东省专业镇发展促进会联合课题组研究和编制的《广东省专业镇创新指数》数据，全省百强工业镇中山市占15个，其中中山火炬区、南头、小榄三镇区跻身工业组专业镇评比前十名，分别位列第二、第三和第九名。在农业组别中，民众镇以高分居农业组别专业镇第一名，成为农业专业镇创新标杆。在服务业专业镇组别中，中山南朗镇位列第五名。

在过去的30年发展中，中山市专业镇为中山城镇化建设提供了大力支持，为富民强市作出了重要贡献，但同时也面临着小城镇共有的普遍问题。比如：以土地扩张为主的发展模式导致土地使用粗放、低效，尤其是工业用地和其他性质用地混杂;以镇区为主导的发展模式导致缺乏统一规划，镇区之间出现产业同构、资源竞争等问题;以传统专业镇为主的发展模式面临着传统产业增速放缓，产业抵御市场风险能力下降的困境。

四、新型城镇化背景下中山市专业镇发展策略

（一）新时期中山市城市建设的新要求

《广东省新型城镇化规划（2016-2020年）》中对中山的建设要求是“成为世界级现代装备制造业基地、珠江西岸区域性综合交通枢纽、区域科技创新研发中心、珠三角宜居精品城市，积极参与珠三角世界级城市群和粤港澳大湾区建设，共同打造‘深中半小时、珠三角一小时经济生活圈”[5]。

《广东省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》对中山提出的建设要求是“世界级现代装备制造业基地、珠江西岸区域性综合交通枢纽、区域科技创新研发中心、珠三角宜居精品城市[8]”的城市发展定位。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》对中山的要求包括“…深化改革创新，…强化与中心城市的互动合作…;建设和完善防洪（潮）排涝体系;深度挖掘和弘扬孙中山文化资源;推进粤港澳青年创新创业合作平台;推进生物医疗科技创新;推进澳门和中山的深度合作”[9]等。

（二）新型城镇化背景下中山市专业镇发展策略

1.注重内涵建设，提升居民生活品质

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中给出了新型城镇化的主要指标，包括4个一级指标（城镇化水平、基本公共服务、基础设置、资源环境）和18个二级指标。城镇化的真正标志是进城农民有充分的就业和完整的城镇居民权益[10]，意味着专业镇发展要改变过去粗放式的发展理念，从城镇化水平、基本公共服务、基础设置、资源环境等方面进行内涵质量建设，最终实现专业镇居民生活品质的提升。以城镇化水平这个一级指标为例，城镇化水平包括常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率两个二级指标，其中户籍人口城镇化率是衡量新型城镇化发展水平的重要标准。由于受经济、文化、社会、政策等因素的综合影响，制约了户籍人口城镇化率的提高。2018年，中山市人民政府办公室出台了《中山市推动非户籍人口在城市落户实施方案》，通过调整户籍准入迁移政策，完善财政、土地、社保、教育等配套政策推动农业转移人口和其他常住人口等非户籍人口落户中山。

2.组团发展，强化产业支撑

在以城市群为主体的城镇格局下，原先的镇区发展能级已经不适应中山市发展需要。《中共中山市委中山市人民政府关于实施组团式发展战略的意见》中将中山市25个镇区分成五大组团：中心组团、东部组团、东北部组团、西北部组团和南部组团。由于有顶层设计，每个组团定位明确，对应了新时期中山市城市建设的不同要求。例如，中心组团定位是打造珠三角宜居精品城市首善之区，而西北部组团定位是打造具有全国乃至全球影响力的制造业强区。在组团发展之前，中山市好几个镇区面临同业竞争的问题，例如，同属中山市的小榄、横栏和古镇均在发展灯饰产业，东凤和南头均在发展小家电产业，而沙溪和大涌又都在竞争红木家具市场。通过重新规划，将产业背景相似，地理位置相近的镇区拉入一个组团，打破了原先“各自为镇”带来的同业无序竞争、协作程度低等问题，通过差异化发展格局达到协同发展壮大的目标。

3.走新型工业化道路，实现产城双向融合

党的十九大报告中提出，要“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”新型工业化是与信息化深度融合、与城镇化协调发展、促进农业现代化水平提升的高质量工业化。装备制造业是机械工业的核心部分，作为国民经济增长和技术提升的原动力，装备制造业在推动整个社会技术进步和产业升级中有着不可替代的基础作用。《广东省新型城镇化规划（2016-2020年）》和《广东省国民经济和社会发展第十三个五年規划纲要》中对中山市建设的要求均包括“成为世界级现代装备制造业基地”。中山市已经具备走新型工业化道路的优势和条件。高端装备制造业是中山市重要的主导产业，目前，中山市建设有4个国家级产业基地以及5个省市共建战略性新兴产业基地，引进和培育了一批高端装备制造骨干企业。2018年8月，中山市人民政府办公室印发了《中山市高端装备制造产业发展行动计划（2018-2022年）》，确定了重点发展的九大领域，起到了政策导向、环境营造的作用。走新型工业化道路，实现产城双向融合，需要做好以下三个方面的工作：（1）做好产城融合的顶层设计，做到城市总体规划、产业发展规划、交通发展规划等政策的相互衔接和支撑;（2）借助中山市建设“成为世界级现代装备制造业基地”的契机，以高端装备制造业为重点产业，培育和引进衍生行业，扩大产业关联性;（3）继续保持“二三一”产业格局，大力发展生产性服务业和生活性服务业，构建彰显中山专业镇特色、吸纳就业能力强的现代产业体系。

4.主动融入粤港澳大湾区建设，开创改革开放新局面

城市群是新型城镇化高质量发展的主体空间形态。粤港澳大湾区是我国重要的湾区之一，是国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体。《广东省新型城镇化规划（2016-2020年）》中要求中山市“积极参与珠三角世界级城市群和粤港澳大湾区建设”，《粤港澳大湾区发展规划纲要》要求中山市“…深化改革创新，…强化与中心城市的互动合作…。”中山市需要根据以上定位，抓住粤港澳大湾区建设的机遇，发挥自身在区位、产业、环境、文化等方面的比较优势，以“敢为天下先”的创新精神，实现中山市产业和城市建设的新一轮跨越式发展。主动融合粤港澳大湾区建设，要做好三个方面的工作：（1）树立区域合作意识，提高政治站位。粤港澳合作是一种跨境合作，制定规划时要从国家发展大局出发，准确把握党中央战略意图，将视野扩展到粤港澳大湾区的“9+2”个城市，将粤港澳大湾区作为整体来考量;（2）明确城市分工，加强市级统筹。明确中山市在粤港澳大湾区城市群中的细分角色，从市级层面通盘考虑中山市城市功能定位和产业布局，强化五大组团的资源整合，推动25个镇区同向发力。（3）提升软实力，打造营商环境高地。良好的营商环境对于推动区域经济发展有着非常重要的作用。优化营商环境被列入2019年中山市政府工作报告，并作为2019年中山市政府将要着重做好的工作。要打造良好的营商环境，除了提升服务质量、落实优惠政策、营造商业氛围外，还要加大对营商环境的管理力度，特别是对不利于创建良好营商环境的行为的整治和打击力度。

[参考文献]

[1]广东省人民政府.广东省专业镇名单[EB/OL].（2017-10-24）[2019-07-28].http：//www.gddata.gov.cn/index.php/data/datasetdetail/id/418.html.

[2]广东省专业镇发展促进会.魅力专业镇[EB/OL].（2019-07-28）[2019-07-28].http：//www.potic.org.cn/client/specialtytown/specialtytown_index.jsp.

[3]梁永福，宋耘，张展生，等.专业镇、产业结构与新型城镇化建设关系[J].科技管理研究，2016，36（21）：157-161+185.

[4]广东省统计局.2018年广东人口发展状况分析[EB/OL].（2019-04-02）[2019-07-28].http：//stats.gd.gov.cn/tjfx/content/post_2268233.html.

[5]广东省住房和城乡建设厅，广东省发展和改革委员会.广东省住房和城乡建设厅广东省发展和改革委员会关于印发《广东省新型城镇化规划（2016-2020年）》的通知[EB/OL].（2017-08-22）[2019-07-28].http：//zwgk.gd.gov.cn/006939799/201708/t20170823_719625.html.

[6]杨倩.生态文明视阈下的新型城镇化发展研究[D].南京：南京大学，2019.

[7]中共中央国务院.国家新型城镇化规划（2014-2020年）[EB/OL].（2014-03-16）[2019-07-28].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm.

[8]廣东省发展和改革委员会.广东省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[EB/OL].（2018-07-26）[2019-07-28].http：//drc.gd.gov.cn/sswgh/content/post_854165.html.

[9]中共中央国务院.粤港澳大湾区发展规划纲要[EB/OL].（2019-02-18）[2019-07-28].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-02/18/content_5366593.htm.

[10]陈炎兵.加快提高我国户籍人口城镇化率[J].红旗文稿，2015（23）：19-21.

[责任编辑：史朴]