黑龙江省城市生活垃圾分类财政补贴问题探讨

邵延学 周丽俭 孙懿

[摘 要] 垃圾分类是我国近几年强制推行的重要政策之一。黑龙江省在垃圾分类处理方面进行了积极的努力和尝试，特别是哈尔滨被列为生活垃圾强制分类试点之后，全省多个城市出台了相应政策。垃圾分类处理项目本身具有公共产品的属性，政府在其中应该发挥重要的作用，而财政补贴就是有效的手段之一。因此，根据目前财政补贴政策出现的问题，提出优化策略：丰富财政补贴形式，优化财政补贴结构，提高财政补贴效率，同时加强对财政补贴的监管。

[关键词] 垃圾分类，财政补贴，技术创新

[中图分类号] F299.24[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2019）10-0008-02

近年來，我国加快推行垃圾分类制度，先是把46个重点城市作为试点，取得了良好成效。自2019年起，要在全国地级及以上城市全面启动生活垃圾分类工作，到2020年底，46个重点城市将基本建成垃圾分类处理系统，2025年底前全国地级及以上城市将基本建成垃圾分类处理系统。2019年6月，习近平总书记对垃圾分类工作作出重要指示，强调实行垃圾分类关系到人民群众生活环境，关系到节约资源，也是社会文明水平的一个重要体现。习近平指出，推行垃圾分类，关键是要加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成。政府的补贴政策在其中的重要作用不言而喻。2018年，哈尔滨市被列为生活垃圾强制分类试点，黑龙江省多个城市陆续出台了地方性的城市生活垃圾分类管理办法，对生活垃圾分类进行财政补贴。经过几年的实践，取得了一定的成绩，但还有一些问题逐渐暴露出来，如大半城市还没有出台系统的补贴政策，有的地区套用其他城市的补贴政策却没有因地制宜地变通，导致财政补贴范围和规模不合理、缺乏有效监管等问题。所以建立合理的城市生活垃圾分类处理财政补贴机制已经是当务之急。

一、黑龙江省城市生活垃圾分类回收财政补贴政策存在的问题

（一）财政补贴形式较少

目前黑龙江省垃圾分类回收的补贴形式基本上只有两种。第一种是对某些项目直接以货币的形式进行补贴。例如鼓励企业参与可回收垃圾回收，政府则以财政补贴的方式补贴回收企业，又如建设一个综合垃圾处理厂，政府提供大量现金补贴。第二种是采用财政补贴项目招标的方式。例如以招投标形式对垃圾焚烧发电项目进行补贴，这种招标的方式，补贴资金并不比直接补贴少很多，而招标往往采用的是总价合同，几乎不可能让政府追加补贴，因此承包商必须在项目建设中承担较大的风险，为了降低风险提高利润，承包商可能会以最低的标准进行建设，从而影响项目的质量。

（二）财政补贴的结构不合理

垃圾分类财政补贴结构方面存在着不合理的问题。第一，在范围上，对餐厨垃圾进行回收处理的目前只有哈尔滨市、齐齐哈尔市、大庆市和牡丹江市，这些城市通过财政补贴建设了相关设施，并已经投入试运行，其他城市几乎还没有投入补贴进行建设。第二，在规模上，佳木斯、鹤岗等一些中等城市只有小型的垃圾转运站，没有配套的大中型垃圾转运站。第三，在垃圾分类回收补贴的用途上，占比较大的是传统的垃圾分类处理设施，包括分类垃圾箱、敞开式收运车辆、垃圾收集间、转运站和焚烧处理设施。据统计，2018年黑龙江省生活垃圾分类财政补贴总量的90%都用于这几个方面，而用于垃圾分类处理技术创新研究上的财政补贴少之又少。

（三）财政补贴资金使用效率低

财政对城市生活垃圾分类回收的补贴力度并不小，但从市民的生活垃圾分类习惯来看，效果并不好。据省环保厅统计，仍然有超过三分之一的居民小区没有配备分类垃圾桶，一半以上的市民没有对生活垃圾进行分类处理，更没有将可回收垃圾进行回收，仍然是混合到一起由运输车运到垃圾处理站，垃圾分类回收效率很低。财政补贴资金在部门间属于纵向流动，有时横向部门之间沟通欠缺导致职能相互交叉，提高了垃圾分类回收成本，致使财政补贴资金使用效率低。而且在财政补贴过程中，很多时候并没有明确规定具体用途上的资金数额，导致受补企业对补贴资金的用途与政府意愿产生偏差。

（四）财政补贴缺乏监管力度

目前，以政府为主导的城市垃圾分类回收体系，财政补贴主要投入到主管城市垃圾清运处置工作的部门。各城市由城建环卫部门主管垃圾的收集、运输和处置，这种体制在一定程度上决定了城市垃圾分类回收处于一种缺乏激励且较为被动的状态，监督管理不够规范。负责监管垃圾分类处理的省住建厅并没有分设对垃圾分类回收财政补贴进行监管的部门。目前虽然利用补贴资金投入了大量分类垃圾箱，但是由于财政补贴资金监管不到位，政策实施难以落实到底，现在仍有许多地方没有换置分类垃圾箱。对财政补贴资金使用缺乏全面的事前、事中和事后监督。

二、黑龙江省城市生活垃圾分类回收财政补贴政策优化措施

（一）丰富财政补贴形式

第一，可采用BOT的模式。政府部门通过招标与私人企业就垃圾分类处理项目签订BOT合同，由私人企业对垃圾分类回收处理项目进行融资、投资、建设、运营与维护。政府可提供诸如无偿划拨土地、财政补贴之类的优惠政策。在合同规定的特许期内，私人企业可以向项目受益者收取适当的垃圾处理费，鉴于其公共产品的属性，政府对生活垃圾处理设施具有监督权和控制权。项目建成并投入使用后可以由企业经营20-30年，然后无偿移交给当地政府。

第二，可融合多种财政补贴模式。若使用者付费不足以覆盖项目公司成本和合理利润时，差额部分应通过政府补贴补齐。补贴可由两部分构成，包括固定补贴和浮动补贴，固定补贴是项目投资人确定能得到的补贴部分，此部分用于弥补成本差额，从而保证投资人财务的稳定。浮动补贴部分可与使用量、服务质量等挂钩，此部分用于调节投资人的利润水平。此部分补贴，若按照使用量进行补贴，项目投资人可以依照垃圾分类回收项目的实际使用人数和垃圾实际回收处理量得到相应金额的财政补贴;若按照服务质量进行补贴，政府和项目投资人共同制定服务标准和相应的补贴金额，当垃圾分类回收服务质量高于双方约定的基准水平时，项目投资人就可以得到相应金额的财政补贴，当垃圾分类回收服务质量未达到基本标准时，投资人就得不到浮动补贴部分，甚至可以相应扣减固定补贴部分。

（二）优化财政补贴结构

首先要加大对垃圾分类回收基础设施的补贴。具体措施是对小区建设垃圾分类回收站进行补贴，采购分类垃圾桶，建成的回收站由物业或居委会负责管理，政府可将垃圾桶作为广告载体，创造收入，补贴给物业，以此弥补垃圾分类回收管理的费用。加大财政对建立大型垃圾回收站的补贴，用以加工利用可回收垃圾。此外，通过财政补貼对垃圾回收车进行改造，分类装运垃圾，源头上进行垃圾分类处理，节约混合垃圾分拣处理的成本。

其次通过财政补贴引进新型城市生活垃圾回收处理技术。对于使用新型生活垃圾回收处理技术或者创新的单位和部门给予一定的财政补贴。建立引进新垃圾分类回收处理技术的财政补贴政策才是城市垃圾分类回收可持续运作的长久之计。

（三）提高财政补贴的使用效率

首先是改变传统的补贴支出模式，即不再直接将补贴资金拨付给企业，由企业自由支配，而是转变严格的有条件补贴，比如研发补贴、亏损补贴和税收返还等。研发补贴就是支持企业的技术研发，包括垃圾分类设施改造、垃圾处理技术创新等方面，政府补贴全部或部分的研发费用。亏损补贴即政府对垃圾回收处理企业的亏损部分进行补贴，如果企业有收益，则不对其进行补贴，从而达到补贴资金高效利用的目的。税收返还是按照国家的规定，对垃圾分类处理企业先征税，再按协议将部分税款以补贴的形式返还给企业，以此鼓励企业提高垃圾分类回收的服务质量，达到补贴资金高效利用的目的。

其次要改变财政补贴的方向，应该向市场化方向倾斜。采用商业化的模式让企业走进社区，通过财政补贴对生活垃圾分类进行相关引导。鼓励企业在社区设立垃圾分类回收服务点，市民将可回收垃圾送到服务点兑换礼品，激发市民对垃圾分类回收的热情。可回收垃圾由企业进行回收再造，生产产品进行销售，为企业带来经济效益。这样可以极大提高垃圾分类的财政补贴资金的利用效率。

（四）加强对财政补贴资金的监管

首先要改进补贴资金的管理方式。可将财政补贴资金分为基本补贴资金和绩效补贴资金两部分。基本补贴资金在期初发放给垃圾分类回收企业，绩效补贴资金在期末考核完后再发放。绩效补贴资金是否足额发放，取决于垃圾分类回收企业是否达到政府制定的绩效考核标准，而绩效考核标准的制定，可引入第三方参与。

其次，要建立完善的事前、事中和事后全方位监督的体系。这就要求，一要建立内控制度，并由独立部门负责实施;二是通过信息公开，加强社会和舆论监督;三是建立生活垃圾分类社会监督员制度，向社会公开招聘生活垃圾分类社会监督员，参与生活垃圾分类补贴的监督管理工作，全程监督管理财政补贴资金的使用。

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[责任编辑：史朴]