对数据造假问责的逻辑分析

周亚越

2017年3月，习近平总书记在参加辽宁代表团审议时曾批评经济数据造假：“此风不可长，必须坚决刹住。”①2017年12月，一篇报道我国家庭医生覆盖率和签约人数的文章引起了广泛的争议，报道称：截至2017年11月，“我国超过5亿人有了自己的家庭医生”②。这篇“大跃进”式的报道再次引发社会对数据真实性的质疑以及对数据造假者进行问责的呼吁。其实，每当数据造假被曝光，就有许多人包括学者呼吁对数据造假官员进行问责以抑制数据造假行为。③确实，与商品造假一样，如果数据造假官员不被问责，数据造假没有“成本”，则数据造假行为就会愈演愈烈、难以遏制。但这种呼吁由于缺乏深入的理论分析和严密的制度建构，结果就像一阵风，过一段时间就消散了。因此，呼吁过后，我们必须深入思考、冷静分析，如何从根本上遏制数据造假行为？为什么必须对数据造假官员进行问责？对数据造假官员进行问责有何法理依据？如何在问责制度设计上进行改进从而把数据造假纳入问责的事由范围？对此，本文尝试从实践、法理、制度三个层面作出分析和回答。

一、对数据造假官员问责的实践逻辑

数据造假现象由来已久。在中国历史上，由于人头税的原因，地方官员对当地人口统计数据存在造假的冲动，再加上统计技术落后，因此人口数据的准确度不高。“大跃进”时期是典型的数据造假时期，数据造假一时大行其道，粮食亩产、工业产量“放卫星”，并且越放越高。在计划生育严控期间，我国实施“一票否决制”，即对违反计划生育政策的各级党委、政府及其有关负责人和各部门、各单位及其有关负责人实行“一票否决”④，致使地方官员隐瞒人口出生尤其是隐瞒超生，出现了人口数据造假现象，其典型表现就是各地出现了大量没有户口的“黑人”。

当前我国数据造假的主体主要有两类：企业和政府。企业进行数据造假，常见的有：通过篡改环境监测数据，以降低污染指标从而减少治污减排成本；通过数据造假提升企业经营业绩或认定为高新技术企业，以获得政府对业绩好的企业和高新技术企业的补贴；通过隐瞒或压低企业生产安全事故中生命和财产的损失，以减轻或逃避责任追究，等等。政府进行数据造假，指的是各级政府、政府部门及其负责人为了获得政治荣誉、经济奖励、职位晋升或者为了逃避责任追究而对有关数据进行篡改或伪造。本文研究问责，主要是针对政府官员。因此，如果没有特别说明，本文下面所称的数据造假即指政府数据造假。

数据造假的方式可分为两类：（1）夸大数据。例如对GDP“注水”，被网友评论为与历史上“人有多大胆，地有多高产”无异。前述家庭医生覆盖率“注水”现象也属此类。有的地区管理部门只管完成家庭医生签约指标而不监管签约后的服务，致使“被签约”的公众根本不知道自己的家庭医生是谁；有的医生坦言，“为了完成签约量，直接找熟人去学校一次性签约上千个学生”⑤。显然，无论从我国家庭医生的数量还是从我国现有医生的结构来看，都是无法达到当前“我国超过5亿人有了自己的家庭医生”这一神话的。当然，“无中生有”也是一种夸大数据的表现形式，只不过是一种极端的形式。（2）压低和缩小数据。例如，为了进入贫困县行列以获得财政转移支付，有的县领导故意隐瞒地方经济和财政收入；有的领导为了完成中央或上级要求的房价调控目标和任务、逃避责任追究、应付公众和社会舆论，把所在城市的房价涨幅数据人为拉低。

当前中国，数据造假现象依然大量存在，造假内容涉及经济、社会、生态、安全等等各个领域。常见的数据造假例如，由于中央政府治理生态环境的目标要求以及国民对美好生态环境的价值追求，有的地方官员为了达到目标、显示政绩，刻意篡改和隐瞒污染数据。又例如，有的地方官员为了减轻责任和逃避处罚，在安全事故或群体性事件发生后，故意隐瞒或缩小死伤人数或财产损失数额。因为根据我国有关规定，生产安全事故中的“较大事故，是指造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重伤，或者1000万元以上5000万元以下直接经济损失的事故”⑥，超过上述损失则定性为“重大事故”，低于上述损失则定性为“一般事故”。事故中损失越大，则责任追究越严厉，而且安全生产事故要移交更上级的机构甚至国务院安全生产监督管理部门调查处理。基于此，有的官员为了减轻甚至逃脱责任追究，会伪造数据，刻意隐瞒损失。

由于经济增长速度一直是我国考核地方官员政绩的重要指标，因此反映经济增长速度的GDP增长数据造假最为普遍。虽然当前我国对地方官员的政绩考核不再唯GDP论，但GDP依然是地方官员政绩综合考核的重要内容。为此，有的官员不切实际地拟定很高的经济增长目标，然后通过数据造假表明完成目标；有的官员虽然把经济增长目标定得较合理，但为了显示其政绩，会把数据造得远远超过目标，导致许多年份的全国各地方GDP之和往往高出全国核算数据。在国家统计局独立核算全国GDP数据、各级地方统计局核算本地GDP数据的模式下，地方数据高于国家数据、市级数据高于省级数据、县级数据又高于市级数据已经是个“历史悠久”的老问题。资料显示，2000年至2003年，各省市算出的GDP增速平均数，比国家统计局算出的全国数分别高出1.7、2.0、2.6和2.8个百分点。2004年，地方GDP之和与国家GDP的差率高达19.3%。在经历了“花了几十亿元、动用1000多万人”的第一次全国经济普查后，2005年差率才缩小到了4.8%。但此后差率又逐年扩大：2006年至2008年，各省市算出的GDP增速平均数比国家统计局算出的全国数分别高出3.8、5.1、8.8个百分点。⑦2010年以后，地方GDP之和与国家GDP的差率保持在10%左右。

还有一种隐性的数据造假，即表面上是真实的数据，确实是根据客观情况统计出来的，但实际上却不能反映真实情况。例如，在中央对地方进行环境保护督察时，有的地方强令建设施工单位全面停止基建施工（停止施工甚至在环保督察之前的几个月开始）以减少污染排放，致使不少地方在环保督察期间环境数据优良。其实这些短期内、表面上真实的环境数据是通过停工停产等不正常的人为干预弄虚作假的结果，是不可持续的，不能反映出该地区平时的真实情况。在GDP要求淡化、环保问题凸现的大背景下，环保数据造假已成为不少地方新的突出现象。地方官员的这种行为，意在隐瞒当地真实的环境污染情况，从而逃脱中央对地方官员的生态环境损害责任追究。所以，对上述官员进行问责，某种意义上说是对这些官员通过数据造假逃脱责任追究的一种“偿还”，是公平的、是正义的。

以上情形中，无论是哪种类型的数据造假，也无论是哪种内容的数据造假，造假者均有共同的本质动机，即为了获得某种益处。这种益处，既可以是正面的好处，例如官员获得提拔重用或奖励和荣誉，也可以是逃避或减轻某种应受的处罚，例如行政责任追究。

总之，在我国实践中看，数据造假现象屡禁不止甚至在有些领域出现了愈演愈烈的趋势，所以必须对数据造假官员进行问责。这就是对数据造假官员问责的实践逻辑。

二、对数据造假官员问责的法理逻辑

问责或者行政问责的对象主要是行政组织中的官员。⑧因此，对数据造假官员进行问责的法理逻辑应当从行政责任的构成要件上来分析。行政责任是指行政主体及其执行公务的人员因其行为违反法定责任和义务而应承担的否定性法律后果。尽管行政责任的构成要件有三要素说、四要素说等等，但对于其基本的构成要件是有共识的：（1）从主体上看，行政责任的承担者必须是行政主体及其执行公务的人员；（2）从主观方面看，承担行政责任须有主观上的故意或过失；（3）从客体上看，行政主体及其执行公务的人员必须侵害了法律所保护的社会关系或权益；（4）从客观方面看，行政主体及其执行公务的人员必须存在行政违法或行政不当（包括行政不作为）。根据这四个构成要件，下面结合数据造假行为来分析对数据造假官员问责的法理逻辑。

从主体上看，实施数据造假行为的是行政主体及其执行公务的人员。在这里，“行政主体及其执行公务的人员”的范围应当作广义界定，即依法履行公共职务的国家立法机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体、国有企业、事业单位等由国家财政供养的所有公职人员。在我国现实中，由于官员政绩与官员晋升挂钩，所以官员具有通过数据造假来提升政绩的内在冲动，因此问责的对象主要应当是官员，即国家立法机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体、国有企业、事业单位中的各级领导干部。在数据造假严重的辽宁省，前几年民间曾流传这样一副对联，上联是：上级压下级，层层加码，马到成功；下联是：下级骗上级，层层掺水，水到渠成；横批是：数字出官，官出数字。可见，数据造假的主体无疑就是各级官员，即领导干部。要说明的是，直接填报数据的往往是一般的统计工作人员，但数据造假往往都是由官员指使，因为一般的统计工作人员缺乏数据造假的内在动机——他们不会因为数据造假而获得升迁等益处。

从主观方面看，数据造假一般都是官员故意为之，数据统计中过失造成的错误较少。严格意义上说，数据错误如果是由官员过失造成的，在性质上那就不是数据造假，而是统计失误，也就不属于本文讨论的范围。2010年，《半月谈》刊发的《揭秘地方统计造假乱象：数字出官 官出数字》一文，引用了辽宁某地一名县委书记的话：“上级下多少指标就能完成多少指标，并且下什么指标都绝对能完成。怎么完成？有的地方拆东墙、补西墙，提前征税。比如说对一家企业今年应征300万元税款，但政府要征400万元，提前把下一年的部分税收也征了。”审计署2016年的一份文件称：辽宁省所辖市、县财政普遍存在数据造假行为，且呈现持续时间长、涉及面广、手段多样等特点，虚增金额和比例从2011年至2014年呈逐年上升趋势。⑨显然，数据造假时间长、范围广、手段多，这决不是“过失”一词所能解释的。

从客体上看，数据造假行为侵害了法律所保护的社会关系或权益，这种侵害包括对公众知情权的侵害，也包括因为数据造假引起的政府和公众决策失误带来的经济和社会损失。具体包括：（1）侵害公众和企业的知情权，误导公众和企业决策。公众如果根据政府公布的虚假数据进行就学、就业、就医、生育、购房购车等消费决策，必然形成错误决策进而带来经济上的损失、心理上的伤害。（2）对官员的考核评价显失公正，侵害官员的公正考核权。官员对数据进行造假，或者是为了减轻或逃避责任追究（特别是在发生重大责任事故等负面事项时），或者是为提升自身的业绩以获得提拔重用或者奖励——这两方面正是官员进行数据造假的内在动机所在。这种现象如果不加以遏制，结果就会形成“数字出官”现象，可能导致无德无能无业绩者被提拔重用，踏实做事、诚实守信者被湮没。（3）误导上级领导的决策。数据是决策的依据，上级领导会根据下级上报的数据进行决策，其中各类经济统计数据、环境监测数据是进行经济决策、环保决策的基础。虚假数据必然会误导上级领导，导致错误决策。如果虚假数据层层上报而得不到纠正，那么最终可能影响整个国家全局的决策。我国“大跃进”时期，粮食亩产“放卫星”，虚假数据泛滥，致使中央决策严重失误。2009年是公众感知的房价大涨之年，但国家统计局公布该年全国70个大中城市的房价涨幅为1.5%⑩；随后，国土资源部发布报告称2009年全国住宅平均涨幅为25.1%⑪。两者数据差距如此之大，让决策者无所适从。（4）危害政府公信力，败坏政风和带坏社会风气。政府数据造假，日积月累必然导致政府公信力流失。有的地方，因为前任数据造假的官员得到升迁，继任官员为了仕途可能会继续造假，致使数据造假形成恶性循环。也有的官员看到先前的数据造假者逃脱了责任追究或者得到荣誉甚至提拔重用，就可能会仿效，使数据造假与政风不良相勾连。最后，等到数据泡沫破裂、谎言被揭穿，则必然损害党和政府的形象，危害事业发展。

从客观方面看，数据造假存在行政违法或行政不当（包括行政不作为）。数据造假违反了什么法？笔者以为，一次数据造假行为至少违反了三个方面的法律法规。（1） 违反《统计法》。我国《统计法》第六条明确规定：“地方各级人民政府、政府统计机构和有关部门以及各单位的负责人，不得自行修改统计机构和统计人员依法搜集、整理的统计资料，不得以任何方式要求统计机构、统计人员及其他机构、人员伪造、篡改统计资料”。数据造假行为显然违反了这一法律规定。（2）违反《公务员法》。我国《公务员法》第十二条规定了公务员应当履行的义务，其中第一款即为“模范遵守宪法和法律”，第七款为“遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德”。数据造假行为违反了公务员的职业道德，也就意味着违反了《公务员法》。（3）违反相关具体法。例如，对生产安全事故中的损失数据造假违反了《安全生产法》；对环境监测数据造假违反了《环境保护法》，因为我国《环境保护法》明确规定“监测机构及其负责人对监测数据的真实性和准确性负责”⑫。

总之，数据造假行为符合上述行政责任的四个要件，因而对数据造假者问责符合法理逻辑。而且，法的最高价值目标是追求公平正义，官员通过数据造假获得奖励、升迁等收益或者逃避责任追究，违背了公平正义，因此对数据造假者问责归根到底是法律追求公平正义的需要。

三、对数据造假官员问责的制度逻辑

行政责任必须为行政法律规范所确认，是一种法律责任，而且行政责任的内容和承担方式必须依法确定。据此，对数据造假者进行问责必须有相应的制度规范。可惜的是，梳理当前我国现有的法律法规，对数据造假者进行问责尚无明确的规定。因此，我国实施问责制度以来，虽然有众多官员因各种原因被问责，但绝大多数是因为发生重大责任事故、群体性突发事件而被问责，鲜有因数据造假而被问责。

在实践中，官员对一般的统计工作人员填报的数据进行“研究”后再决定上报，这就表明官员在数据造假中起着决定性作用。因此，对于数据造假，接受问责的应该是官员而不应该是普通工作人员。然而在现实中，数据造假被揭露后，接受处分的却往往是直接进行数据填报的一般的统计工作人员，官员被问责的很少。⑬究其原因，主要是我国现行问责制度并没有明确地把数据造假纳入官员问责的事由范围之内。

《中国共产党问责条例》的问责对象是“各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员，各级纪委（纪检组）及其领导成员”，问责事由是“追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任”⑭，主要包括党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、维护党的纪律不力、推进党风廉政建设和反腐败工作不坚决不扎实等六种情形。显然，《中国共产党问责条例》这一制度，从问责对象上看只包括党的领导，而把行政领导排除在外；从问责事由上看只包括党的建设和党的事业领域，也没有把数据造假包括在内。简言之，行政领导的数据造假不属于《中国共产党问责条例》的管辖范围。

《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》虽然把行政领导包括在问责对象之内，但从问责事由上看，主要是对领导的决策严重失误、工作失职、监管不力、滥用职权、对群体性突发性事件处置失当、用人失察失误等过失性的行为实行问责⑮，而没有把数据造假这种故意性的行为包括在内。

我国《统计法》和《统计法实施条例》，虽然有数据造假的监督管理、法律责任追究等内容，但上述两个制度中通篇没有“问责”一词。我国有的地方已出台的地方性统计法规涉及到数据造假问责，例如《河南省统计管理条例》第三十六条规定：“省辖市以上人民政府统计机构在监督检查中发现弄虚作假等统计违法行为的，可以约谈下级人民政府统计机构主要负责人；问题涉及范围广或者情节严重的，可以约谈下级人民政府主要负责人，并责令限期改正。”但是，一则该制度不是全国性的制度，不适用于全国；二则该制度对数据造假官员仅仅采取“约谈”的方式，没有责令辞职、撤职、免职等更严厉的方式，问责方式偏软、偏轻。

2016年1月，习近平在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中指出：“要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，实现问责内容、对象、事项、主体、程序、方式的制度化、程序化。”⑯尽管从2016年以来我国问责制度有了改进，但制度整合、机制完善是一个长期的、持续的过程。鉴于我国现实中数据造假现象屡禁不止，要遏制数据造假，就必须从制度层面把数据造假纳入到问责事由的范围内，并且要采取责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、降职直至免职等各种问责方式。具体的制度改进路径包括：（1）对2009年出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》进行修改，把数据造假明确纳入到问责事由的范围内，即无论是党的领导还是行政领导，只要数据造假，就必须对其进行问责，问责方式包括责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、降职直至免职。（2）对《统计法》和《统计法实施条例》进行修正，把数据造假明确纳入到问责事由的范围内，即对于领导干部“自行修改统计资料、编造虚假统计数据的”和“要求统计机构、统计人员或者其他机构、人员伪造、篡改统计资料的”⑰行为进行问责，问责方式包括责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、降职直至免职。而且，从法理上说，数据造假都属于官员“故意”为之，属于《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中的“弄虚作假、隐瞒事实真相的”行为，与官员“过失”性质的领导责任有本质区别，因此应当认定为“情节严重”，从重问责。总之，只有对数据造假者进行严厉问责，清除“数字出官”这一源头，才能从根本上消除“官出数字”现象。

人的一切行为都是在一定预期下进行的，官员的行为也是如此。对数据造假官员问责，能够增加官员数据造假的“预期成本”（这里的成本主要是指官员被责令公开道歉、停职检查、责令辞职、降职、免职等非经济性的成本，以及与职位相关联的经济收入下降的成本），降低数据造假的“预期收益”（这里的收益主要是指官员升迁或重用等职位方面的获益，以及与官员升迁或重用相关联的经济收益）。从理论上说，只有让数据造假官员付出的预期成本高于因数据造假带来的预期收益，才能从根本上遏制数据造假行为。

注释：

①《习近平批评经济数据造假：此风不可长，必须坚决刹住》，《中青在线》2017年3月8日。

②《我国超过5亿人有了自己的家庭医生》，《搜狐网》2017年12月19日。

③ 参见魏文彪：《应对GDP造假，责任人问责》，《中国改革报》2006年1月23日；伊一芳：《对待“花式造假”应让问责“长牙”》，《人民法院报》2017年5月9日；等等。

④ 对被“一票否决”的各级党委、政府，各部门、各单位，一般作以下处理：（1）取消当年和下一年综合性先进、荣誉称号的评选资格。（2）其主要负责人、分管人口和计划生育工作的负责人，当年年度考核不得确定为优秀和称职等次；一年内取消各类先进、荣誉称号的评选资格，不得提拔和晋升职务；任期内被否决两次以上的，予以降职或免职；已提拔或转（调）任后发现有“一票否决”情形的，予以追溯否决。

⑤ 何晟：《家庭医生签约，只管指标不管质量》，《钱江晚报》2018年2月24日。

⑥ 《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条第三款。

⑦ 刘世昕、甘责华：《代表委员建议问责数据造假》，《中青在线》2010年3月12日。

⑧ 这里的“行政组织”是广义的，在我国主要包括党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，也包括各级党政机关的派出机构、直属事业单位及工会、共青团、妇联等人民团体。

⑨ 王姝：《辽宁经济数据造假，省长捅破这层纸有何深意》，《参考网》2017年3月6日。

⑩《统计局：2009年70大中城市房价上涨1.5%》，《人民网》2010年2月25日。

⑪ 翟烜：《国土部称去年房价涨幅达25.1% 远超统计局数据》，《新浪网》2010年4月1日。

⑫ 《中华人民共和国环境保护法》第十七条第三款。

⑬ 处分不同于问责，处分的对象包括国家机关一切公务人员，而问责的对象只包括“中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员”（《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第二条）。

⑭ 《中国共产党问责条例》第四条。

⑮ 《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第五条规定：“有下列情形之一的，对党政领导干部实行问责：（一）决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的；（二）因工作失职，致使本地区、本部门、本系统或者本单位发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；（三）政府职能部门管理、监督不力，在其职责范围内发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的；（四）在行政活动中滥用职权，强令、授意实施违法行政行为，或者不作为，引发群体性事件或者其他重大事件的；（五）对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的；（六）违反干部选拔任用工作有关规定，导致用人失察、失误，造成恶劣影响的；（七）其他给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为的。”

⑯ 习近平： 《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》，《人民日报》2016年5月3日。

⑰ 《中华人民共和国统计法》第三十七条。