电子政务治理体系、治理能力与治理绩效

李良成 李莲玉

摘 要：电子政务已逐渐成为政府的主要治理方式，结合国家治理体系和治理能力现代化的要求研究电子政务与治理绩效的关系尤为重要。选取“首届数字中国建设峰会”电子政务分论坛的专家发言材料作为研究素材，运用扎根理论研究方法，提取三个主范畴，即电子政务治理体系、治理能力与治理绩效，构建了电子政务治理体系、治理能力与治理绩效的关系模型图，提出了三个基本命题并加以阐释。

关键词：电子政务;治理体系;治理能力;治理绩效;扎根理论

中图分类号： C93-0    文献标志码：A    文章编号：1009-055X（2019）04-0092-08

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2019.04.0010

党的十八届三中全会明确提出了推进国家治理体系和治理能力现代化是我国全面深化改革的总目标。习近平总书记指出：“要以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化，统筹发展电子政务，构建一体化在线服务平台。” [1]《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》提出，到“十三五”末期，“基本形成满足国家治理体系与治理能力现代化要求的政务信息化体系”。因此，系统研究电子政务模式下的政府治理体系和治理能力，提升治理绩效，成为学者们和政府部门关注的焦点。

一、文献回顾与综述

电子政务与20世纪90年代初兴起的互联网同步发展起来，已成为政府治理的新兴方式和发展趋势。尤其是十二届全国人大三次会议的政府工作报告首次提出“互联网+”行动计划以来，各种信息技术和互联网被广泛应用到政府治理中。电子政务的表述形式还包括信息技术、IT、互联网+、大数据等。在此背景下，近年来，学者们对电子政务及其治理的研究也不断深入，围绕如何利用电子政务治理和数据治理来创新政府服务和提高政府治理水平，在以下五个方面展开了较为系统的研究。

（一）电子政务与公共治理模式的变迁

“在过去100年中， 政府机构的设置经历了韦伯模式—新公共管理模式—数据治理模式三种模式的变革”[2]。 电子政务和数据治理的理论研究脱胎于新公共管理理论。电子政务治理理论源于四个基础理论：电子政务成熟度模型、钻石模型、技术执行框架和利益相关者等理论[3]。我国改革开放40年来， 电子政务经历了萌芽、起步、建设到创新发展四个阶段。在创新发展阶段（2012年—），电子政务与新兴信息技术的深度融合，是实现国家治理体系和治理能力现代化目标的重要条件，也是推动构建数字政府的根本路径[4]。大数据技术革命驱动着公共治理由后新公共管理模式向“数据治理”模式变革，现在已经或即将进入数据治理模式，并推动政府治理范式的变革。

（二）我国电子政务治理的障碍与瓶颈

在首次全国政务服务体系普查中，发现线上线下平台融合在建设、管理、资源和服务方面面临一系列困境[5]。调查表明，我国许多地方建立了政务大数据中心，但部门内部数据整合障碍大，部门之间数据共享动力不足，并存在体制瓶颈，部门顾忌数据共享会失去利益和地位以及承担数据安全风险责任，“如果政府职责体系不能在数字政府和数据治理中建立起来， 政务大数据平台的共建共享只能是愿景”，需要加强部门间的协同 [6]。大数据治理的瓶颈因素还包括：思维认识误区，信息资源部门化与利益化，数据开放深度和广度有限，数据共享、信息公开和数据开放等方面的法律法规滞后[7]。

（三）电子政务治理体系

学者们就电子政务治理体系进行了理论探讨，如可以通过采用适当的治理模式、良好的治理结构、有效的治理机制，来提升电子政务项目的实施绩效 [8]。我国电子政务存在片面重视信息技术的使用，忽略政府治理的改进，存在政府数据开放不积极、公众参与不足、信息服务质量不高等问题，需要从内部实现信息共享和整合业务流程，从外部搭建以公众为中心的技术平台来推动政府治理现代化[9]。“互联网+政务”政府信息化战略工程，可以从战略规划、体制机制改革、制度安排和安全保障等方面提升政府治理现代化[10]。政府数据治理可视为对“数据流动”的治理，表现在四个层面，即数字机器层、应用系统层、信息网络层、信息空间层[11]。可以从构建数据治理体系与开放平台体制机制两方面来落实数据治理 [6]。为实现政府治理范式的变革，需因应数据治理模式的基本规律，建立一整套系统性行动框架，包括：行动理念、行动工具、行动场域、行动安全[12]。近年来，我国出台了一系列大数据治理政策，政策的要点集中体现在统筹协调、网络建设、信息共享、业务共享、安全保密、標准规范、法律法规、数据开放、绩效考核等[7]。美国政府也形成了一整套数据（信息）资源存储、保护、利用和开放的数据治理政策体系和治理结构[13]，对我国有一定的借鉴意义。

（四）电子政务治理能力

陈光等人从治理主体、权力运行、组织结构三个方面分析了政府治理能力的现代化[14]，并分析了电子政务促进政府治理能力现代化的路径。电子治理是治理能力现代化的有效途径和必然选择，电子治理的发展有效地推动治理能力现代化，而治理能力的价值层面和体制机制的构筑、经济结构调整发展、社会民主法治观念的深入、信息技术的发展等为电子治理提供了强有力的保障 [15]。用电子政务推进政府治理水平现代化建设的模式是地方政府构建整体政府、提升治理能力的有效路径[16]。李云新等从科层、竞争、服务和学习四方面论证了“互联网+政务服务”的平台建设有助于政府现代化治理能力和政府绩效的提升 [17]。薛澜等指出当前我国学者关于国家治理的研究大多停留在诠释现象之中，使国家治理的改进缺乏明确导向，未来研究需回归到国家现行基本政治制度安排的理性基础，需要价值理性和工具理性分析的有机结合[18]。目前，关于国家治理能力的度量尚缺乏统一的认识和标准，制约了国家治理能力的提升。

（五）电子政务治理绩效

张成福等将电子政务的绩效评估划分为五种模式，即聚焦政府网站绩效、基础设施的技术指标、软硬件综合的指标体系、关注全社会的网络绩效和提出基本的评估准则 [19]。王天梅等建立了 IT 治理绩效影响因素模型，实证结论表明电子政务治理的结构安排、认知程度、沟通机制对电子政务实施项目治理绩效有不同程度的显著影响[20]。Osman等提出， 电子政务服务涉及不同的利益相关方， 其定量分析框架主要包含成本、效益、风险和机会 [21]。刘伟将电子政务绩效评价归纳为制度建设、基础设施与硬件支持、内部优化流程、外部绩效与产出四大类指标体系 [22]。马亮就国家治理、行政负担和公民幸福感之间的作用关系提出了相关命题，并采用“互联网+政务服务”案例进行质性分析，研究了三者之间的关系[23]。李云新等则认为“互联网+政务服务”平台建设的绩效难以准确量化， 绩效评估应兼顾主办者和受众群体的直接利益以及社会效益、创新效益等间接利益 [17]。电子政务并非仅仅是政府提高权力运行效率的工具， 更多体现在公共治理的价值[6]。

以往研究对电子政务及数据治理体系、治理能力、治理绩效进行了分类的研究，这些研究为我们提供了较好的理论研究基础。但是，以往电子政务和数据治理理论研究未能够提供一个相对综合性的概念框架，不利于理论框架的构建和从整体上把握电子政务治理理论研究，且大多集中在治理体系和治理能力本身的探讨上，或者是强调电子政务和治理体系治理能力间的关系。大多数学者都将治理体系和治理能力看作一个整体与电子政务联系起来，但治理体系和治理能力对电子政务有着不同的作用路径，二者对绩效的影响作用也存在差别。就如何构建电子政务层面的治理体系和治理能力，以及三者之间的相互作用关系的研究还很缺乏。基于此，本文采取质性研究方法——扎根理论来探讨电子政务治理体系、治理能力和治理绩效之间的关系。

二、研究设计

（一）研究方法

近年，国内越来越多的研究运用扎根理论进行研究。扎根理论最核心和最根本的方法论原则是避免研究者任何主观的、先入为主的假定，让研究问题和理论成果从社会过程及对其进行的研究过程中自然涌现[24]。扎根理论采用归纳方法发展出理论，通过对数据的收集、分析和处理，建立科学理论，以数据资料作为研究主导，而不是依赖研究者预定的假设进行演绎。扎根理论涉及理论归纳和理论演绎，包括问题界定、文献讨论、资料收集、三级编码（开放编码、主轴编码、选择编码）和建立理论等过程[25]。

（二）资料收集

本研究选取的资料来自2018年在福州举办的“首届中国数字建设峰会”电子政务分论坛的专家发言2018年4月23日 “首届数字中国建设峰会” 在福州举行 ，并举行“分论坛——电子政务：协同、优化、创新”。分论坛发言人共有17位，本研究的原始素材及文中的典型引用语来自该分论坛实录：http：//live01.people.com.cn/zhibo/Myapp/Html/Member/html/201804/495_1994_5ad819f186ade_quan.html 。国家电子政务专家委员会主任王钦敏、国家互联网信息办公室副主任杨小伟等17位发言人和3位主持人分享了关于电子政务的观点，其中既有对取得的成就和实践经验的总结，也指出了存在的不足，还包括改进措施和对电子政务发展趋势的展望。发言人均为长期从事电子政务管理、技术开发、学术研究的主要负责人，既有国家部委的主要领导，也有省级信息中心、高校、企业、传媒等各个领域的主要负责人。具体包括：国家互联网信息办公室、中华人民共和国海关总署、中华人民共和国最高人民法院、中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国国家发展和改革委员会主要负责人5人，省级信息（数据）中心主任3人，省高院院长1人，杂志社社长1人，传媒总编2人，教授2人，企业高管3人。该论坛发言人具有很高的权威性和广泛的代表性，他们从不同的领域和角度对电子政务进行了较为全面的阐述，发言内容也较全面，因此本文将17位发言人的讲话作为此次扎根理论研究的原始资料。

三、资料分析

（一）开放编码

开放编码就是把搜集来的资料进行分解，针对资料里所反映的现象，不断比较其间的异同，进而为现象贴上标签，使之概念化与范畴化的过程。开放编码主要包括若干步骤：赋予现象标签—发现类属—命名类属—概念化类属。这一过程中需要研究者持开放态度，明确现象、提出问题，并归纳范畴。本文使用NVIVO11为分析工具，对17份发言材料进行开放编码。首先是“贴标签”，对17份打散了的發言材料中反映现象的原始语句做标记，并简化和初步提炼，最终得到两百多条原始语句及相应的初始概念（“aa + 数字序号”的形式）。其次是“概念化”，进一步提炼初始概念中的相同内容或类似描述，进而将这些概念规范化（“A +数字序号”的形式），抽取概念语句中的同质性描述，将之归纳总结为抽象范畴。最后是 “范畴化”，将第二步中概念化了的属于同一大类的初始概念整理为同一范畴（“AA +数字序号”的形式）。最终得到了107个标签、27个概念和17个范畴，如表1所示。

（二）主轴编码

主轴编码过程就是构建典范模型的过程。典范模型是扎根理论方法的一个重要分析工具，其作用在于将第一步开放编码得到的范畴联系起来，深入分析范畴和范畴之间的关系，得到更抽象的主范畴。利用产生某个事件（主范畴）的条件、事件所依赖的脉络（即该范畴性质的具体维度指标） 以及在事件中行动者采取的策略和采用的结果，有助于更多、更准确地把握该事件（主范畴）。按照这一模型的分析逻辑，对信息技术开发等17个初始范畴进行分析，最终总结为8个主范畴，包括：“制度体系”“业务内容”“信息资源”“信息技术开发与运用”“为民服务的理念和能力”“政府成效”“人民满意”和“市场活力”（详见表2）。

这些范畴都是按照因果条件→理论现象→脉络背景→中介条件→行动∕互动策略→结果，这一典范模型所得出来的。以电子政务治理体系的构建过程为例，因果条件是大平台、大数据、大系统的顶层架构的提出，现象是政府对电子政务推进国家治理体系和治理能力现代化的重要性的认知，脉络是政府的政策支持;中介条件是协同、优化和创新;行动∕互动策略是业务优化协同和信息资源整合;最终的结果是电子政务治理体系的建立。

（三）选择编码

选择编码是指通过描述现象的“故事线”来梳理和发现核心范畴，把核心范畴与其他范畴系统地联结起来，搜集新的资料验证其间的关系，并进一步通过资料与正在成型的理论的互动来完善各个范畴及相互关系，从而建立起概念密实、充分发展的扎根理论[26]。通过进一步分析8个主范畴，可以发现“制度体系”“业务内容”和“信息资源”这三者反映的是电子政务治理制度、治理内容以及电子政务必不可少的信息资源，它们统一于电子政务治理体系中。同理，“信息技术开发与运用”和“为民服务理念和能力”分别反映的是政府内部能力和外部能力，同属于电子政务的治理能力。最后，电子政务的绩效通过三方主体表现出来：“政府成效”“人民满意”“市场活力”。基于此，我们可以总结出以下的“故事线”：我国政府通过加

强内部信息技术开发与运用能力和对外服务能力来提高电子政务治理能力;同时，从制度、政策等顶层设计层面、具体业务层面以及贯穿整个电子政务治理过程的信息资源层面构建了电子政务治理体系;作为内驱力的治理能力和外驱力的治理体系相辅相成，发挥作用，得到了政府成效、人民满意和市场活力三方面的治理绩效。

以“故事线”为基础，本文最终构建了电子政务治理体系、治理能力和治理绩效三者的关系模型（见图1）。该模型中的基本关系准则为：电子政务取得绩效与其治理能力和治理体系有密不可分的关系，电子政务治理能力是影响其绩效的内驱力，电子政务治理体系是影响其绩效的外驱力。两者不是单独对治理绩效施加影响，而是相互作用、相辅相成地促进治理绩效的提升。

（四）理论饱和度检验

理论饱和度检验是指研究所选取的材料是否揭示了所有范畴，当新增材料不会产生新理论和范畴的新特征时，理论就达到了饱和。本文抽取其中一份发言做理论饱和度检验，并未得到新的理论关系和新的范畴，各主范畴内部也未形成新的概念，故本研究最终得到的范畴编码和关系模型达到了理论饱和。

四、模型阐释和研究发现

图1涉及3个主范畴：电子政务治理体系、电子政务治理能力和电子政务治理绩效。围绕这3个主范畴产生3个基本命题：电子政务治理体系治理绩效;电子政务治理能力治理绩效;电子政务治理能力←→电子政务治理体系。

基本命题1：电子政务治理体系治理绩效

该命题从外部因素的角度分析了治理体系作为影响电子政务绩效的外驱力是如何发挥作用的，主要涉及三方面。一是制度层面：电子政务作为当前政府的新兴治理方式，首先要做好顶层设计和出台相关政策，加强服务的标准化和规范化建设，针对互联网风险开展防控体系建设，从整体保障电子政务治理体系的协同和平稳运行，为电子政务治理绩效提供制度保障。我国已制定了电子政务发展的总体方案，并开展综合试点，如我国2006年就发布了《国家电子政务总体框架》。近年，国家密集出台了一系列实施方案，如《“十三五”国家信息化规划》（国发〔2016〕73号）、《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》（国办函〔2016〕108号）、《政务信息系统整合共享实施方案》（国办发〔2017〕39号）、2017年发布的《“十三五”信息化标准工作指南》等。这些规划、方案和指南的出台为解决电子政务统筹规划不足、业务协同水平不高和提升政务服务不到位等问题奠定了一定基础，但是信息技术发展日新月异，需要不断完善国家电子政务统筹协调机制，要使这些顶层设计和政策规划落地，还需要更多创新性实践。二是业务层面：电子政务的有效开展需要整合政府职能，优化业务流程，协调好政府内部、政企之间、中央和地方等方面的关系。打破数据孤岛，促进数据互通和数据增值利用等，在物理层集中数据资源相对容易，但在业务层面打通数据，实现协同和联动仍然困难重重。这就需要不断优化政府职能配置，创新服务模式，简化办事流程，优化技术应用和服务平台，并加强彼此之间的协同。在原始资料中的典型引用语证据为，“海关总署在建设‘互联网+海关过程中，通过一套标准、一个平台实现海关办事服务一号申请，一窗受理，一网通办……不仅提高了通关效率，也获得了广大企业的点赞”“最高人民法院利用云计算大数据等先进信息技术建设智慧法院的实践，相关的工作在服务人民群众，服务审判执行，服务司法管理和服务国家治理方面应该说产生了巨大的效益”。三是信息层面：电子政务是基于整合信息资源的政府治理方式，信息资源是贯穿于整个治理过程中必不可少的因素。通过整合政府信息系统和系统迁移，打破信息孤岛，促进信息的互联互通和共享。完善的信息服务和整合共享的信息系统能为电子政务提供可靠的信息支持，从而提高治理绩效。

基本命题2：电子政务治理能力治理绩效

该命题从政府自身角度入手探讨了影响电子政务绩效的内在因素，主要涉及两个方面。一是信息技术开发与运用：信息技术开发与运用能力是政府改进绩效需具备的核心能力。在原始资料中的典型引用语证据为“电子政务关系到国家的安全和政府工作的正常运转，同时也关系到公众和企业的切身利益，推进相关的IT技术产品的研发及应用，促进电子政务相关产业的发展，实现关键基础设施和重要设备安全可靠，是实现国家电子政务可持续发展的一个关键”。政府职能的优化，办事流程的优化需要通过大数据技术、云计算技术、人工智能等来实现，进而提高政府的服务能力。据不完全统计，我国目前中高端服务器的国产化率不到10%数据来源于2007年国家发改委、财政部和原國务院信息化工作办公室联合对我国电子政务重点工程及其设备国产化率所进行的一项专项调查结果。，所使用的信息基础设施和关键核心技术设备大多是国外进口，存在着严重的“后门”威胁，因此关键核心技术设备尤其是服务器的国产化替代极其关键。此外，我国使用的智能终端操作系统几乎全部是国外进口，给应对漏洞、病毒和黑客攻击带来极大挑战。若用户信息被外国掌握，将给国家信息安全和经济安全造成严重隐患，因此信息核心关键技术自主可控尤为重要，培养一批能真正掌握该技术的科技人才队伍，实现信息技术产品的国产化，建立信息安全技术保障体系是提高电子政务治理绩效的最关键因素。在信息技术的利用方面，还存在很多政务服务事项在线办理流程不规范，跨部门、跨层级、跨区域之间政务服务标准不统一，由于标准的差异和数据割裂，给民众造成新的不便，影响了政务服务在线办理效能和人民群众对于政府的满意度，这就需要尽快建立和完善标准统一的国家政务服务平台，建立统一的在线政务服务标准规范体系，提高政府运行效率和人民群众的满意度。二是为民服务的理念和能力：我国电子政务发展的主要目的是向广大人民群众提供优质、高效、便捷、均等化的基本公共服务。在“互联网+”时代的电子政务，线上与线下结合服务新模式需要以人民的需求为核心创新政府理念，树立互联网思维和信息化思维，转变服务模式，如由被动受理转变为主动服务、由专业窗口转变为综合窗口、由单独受理转变为统一受理等。服务型政府理念的提出也对政府为民服务的素质和能力提出了更高的要求，在实践中提高并巩固政府的服务能力，多为人民办实事，是提升电子政务绩效的最佳途径。

基本命题3：电子政务治理能力←→电子政务治理体系

作为影响治理绩效的两个因素，治理能力是内在因素，治理体系是外部因素;治理能力是基础，治理体系是保障。二者相辅相成，共同作用。其一，要实现政府治理思维的变革和政府治理手段的改进，首先要形成大数据思维和以数据为支撑的治理能力，通过公共管理流程再造，形成开放治理、协同治理、主动服务和精准化服务的治理格局。电子政务需要以新一代技术为支撑，技术支持对电子政务治理具有基础性的作用，如利用区块链技术可打破政府行政审批部门数据的信息孤岛;利用智能合约技术可实现信息安全共享;依托大数据可提供智能化的匹配服务;还有云计算大数据、基于北斗的定位技术、移动互联网、人工智能、安全预警防范技术等，治理方式的变化也带来监管方式和手段的变化。同时，在将技术引入政务的过程中，需要以政府的理念转化作为前提，建立数据大格局和大服务理念。其二，在国家电子政务治理中，政务信息化存在“资源共享难、互联互通难、业务协同难”三大痛点，由于电子政务是一个庞大的系统工程，需要跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同合作，才能促进技术融合、业务融合和数据融合。在电子政务的建设中，“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”是提升电子政务治理能力的重要制约瓶颈。这就要打破条块分割的管理体制，夯实体制机制保障，不断进行流程再造和体制机制创新，如：加强政务信息化标准规范体系顶层设计和相关立法工作;强化政务信息化工程建设的统筹管理;以“制度创新+技术创新”推进“放管服”等改革任务;推进公共基础设施统筹;推进跨部门的资源共享和业务协同;健全安全保障工作联动机制;强化绩效管理，健全问责机制，等等。只有电子政务治理能力和治理体系相互配合，才可能产生正向的治理绩效，任何一方缺失都很难实现绩效的提升。

五、结 语

本文创新之处在于运用扎根理论方法，通过分析发言材料，从打乱的语句中搜寻同质信息，再总结形成新的结论。这些结论都是从原始语句中总结归纳出来的，保证了结论来源的真实性和可靠性。并且，提出了电子政务治理体系和治理能力对治理绩效的影响路径，以及治理体系和治理能力两者之间的互动关系。政府成效、人民满意和市场活力这三方面绩效的提升离不开内外驱动力的影响，作为内驱力的电子政务治理能力从信息技术开发与运用和为民服务的理念与能力这两条路径来促进治理绩效的提升，作为外驱力的电子政务治理体系从制度层面、业务层面和信息层面来为治理绩效的提升提供保障。本文也存在不足之处。首先，所选取的材料來自同一场会议的发言，在材料的来源和类型上难免具有单一性，取材方面的多元性不够明显。其次，扎根理论的材料分析过程需要笔者从原始材料中找出相关信息，并据此提炼出概念和范畴，这一过程难免具有主观性，对笔者的总结归纳和逻辑推理能力有较高的要求，难免会影响研究结果的效度。基于以上局限性，构建的关系模型的普适性也还有待验证，未来研究尚需进一步完善。

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E government Governance System， Governance Capacity and Governance Performance

—An Exploratory Research Based on Grounded Theory

LI Liang cheng1 Li Lian yu2

（1.School of Marxism， South China University of Technology， Guangzhou 510640， Guangdong， China;

2.School of Public Administration， South China University of Technology， Guangzhou 510640， Guangdong， China）

Abstract：

E government has gradually become the main governance mode of the government. It is especially important to study the relationship between e government and governance performance in combination with the requirements of national governance system and modernization of governance capabilities. This paper selects statement by experts from the E government Sub forum of the 1st Digital China Summit as the research materials. Based on grounded theory， it extracts three main categories， namely， e government governance system， governance capacity and governance performance， constructs a model diagram of the relationship between e government governance system， governance capacity and governance performance， and puts forward three basic propositions with interpretation.

Keywords： e government; governance system; governance capacity; governance performance; grounded theory