深化城市安全风险评估提升城市应急管理能力

文/常明亮 汪卫国 李传贵

在大改革的背景下，城市安全风险评估面临新的机遇和挑战。深化城市安全风险评估，提升城市应急管理能力是当前亟待解决的问题。

近年来，伴随着安全生产领域改革的稳步推进以及应对日益加大的城市安全挑战，一些城市陆续开展了城市安全风险评估工作。在大改革的背景下，城市安全风险评估面临哪些机遇和挑战，如何深化城市安全风险评估，如何管控好城市的重大风险，以及如何通过风险评估工作来有效提升城市应急管理能力等，是必须认真考虑的问题。

当前城市安全风险评估开展现状

城市安全风险评估是一项新的工作，具体如何开展，目前国家还未出台相关的规范性文件，各相关单位均是在摸索中前行。总体而言，当前城市安全风险评估工作呈现出以下几个特点：

一是开展的城市还很少。深圳、哈尔滨、天津、南昌、宜兴、昆山市等少数城市自主开展了城市安全风险评估工作。此外，2017年，原国家安全监管总局以国务院安委办的名义推动大连、宁波等13个城市开展遏制重特大事故构建“双重预防机制”试点，部分试点城市开展了城市安全风险评估。二是对城市安全风险评估的认识模糊。对于城市安全风险评估涉及的相关概念，如风险、城市安全风险、城市安全风险评估、风险和隐患的区别等，并没有形成统一的认识。对城市安全风险评估与遏制重特大事故构建“双重预防机制”、创建安全发展示范城市等工作的关系不清楚，等等。三是开展的方式多样。如对于工作范围，有的只考虑安全生产事故，而有的还考虑自然灾害、城市公共安全等；对于辨识评估的深度，有的只辨识到风险源，而有的还辨识到了具体的事故原因和途径；对于组织方式，大多数采取了完全委托中介机构承担的方式，而有的在委托中介机构的基础上，还组织各相关部门、属地和广大企业一起参与（以北京市和昆山市为典型）；对于最终的成果形式，大多数只是形成城市安全风险评估报告，而有的除了报告外还一并开发了城市安全风险空间分布图系统等。

新形势下城市安全风险评估面临的机遇和挑战

在大改革的背景下，城市安全风险评估工作面临极大需求，同时也面临诸多挑战。

城市安全风险评估面临的机遇

一是城市安全挑战日益加大。一般而言，城镇化率30%～70%为加速阶段，70%～80%为成熟阶段，2018年我国城镇化率将达到60%左右，处在城镇化加速阶段的后半期，城市面临的安全挑战日益加大。二是中央推进城市安全发展的政策日益加强。中共中央国务院下发的《关于推进安全生产领域改革发展的意见》等系列文件的层次高，可确保城市安全工作不会因机构改革等而发生变化，具有政策的连续性。三是城市安全风险评估的基础性地位日益凸显。摸清底数、目标明确是做好一切工作的前提和基础，城市安全风险评估工作就是要摸清安全风险的底数，建立起长效的风险管控机制，这是做好城市安全发展的一项基础性工作。

城市安全风险评估面临的挑战

随着改革的推进，城市安全风险评估的内涵和外延均发生了变化，要以全新的视角来看待城市安全风险评估，更要思考如何深化开展。一是城市安全风险评估的内涵发生变化。随着改革的深入，城市安全风险评估已成为总体国家安全观的有机组成部分，已成为城市安全发展中的重要基础工作，已成为应急管理工作格局的关键环节，已成为智慧城市建设的重要支撑。二是城市安全风险评估的外延发生变化。落实总体国家安全观，要求从孤立地考虑各个风险向统筹考虑各类城市安全风险转变，推进城市安全发展，要求从城市运行安全风险向规划布局等源头风险扩展，应急管理机构改革，要求从安全生产事故风险向自然灾害风险扩展，智慧城市建设，要求城市安全风险管控手段从传统手段向智能化手段转变等等。这些挑战需要我们在开展城市安全风险评估工作时逐一破解。

深化城市安全风险评估的措施

具体要做到“四个结合”，做好“四个把握”。

做到“四个结合”

一是与应急管理相结合，调整评估范围。一方面要将自然灾害风险纳入城市安全风险评估范围；另一方面要加强城市应急能力不足风险的辨识与评估，准确了解城市应急的需求，提高应急体系建设的针对性。二是与城市安全发展相结合，为安全发展城市创建奠定基础。城市安全风险评估要为制定城市经济社会发展总体规划及城市规划、城市综合防灾减灾规划等专项规划提供有用的参考，也要为城市基础设施安全管理、城市安全防控机制等城市运行管理工作提出有针对性的措施。三是与构建“双重预防机制”相结合，促进国家政策落地。通过发动广大企业参与城市安全风险评估，使参与的企业建立起“双重预防机制”，形成企业个性化的隐患排查标准，使国家的要求在企业落地生根。四是与“智慧城市”建设相结合，开发城市安全风险空间分布图。城市安全智能保障是“智慧城市”中的一个重要组成部分，利用先进的信息化技术开发城市安全风险空间分布图可以有效提升城市安全智能保障水平。

做好“四个把握”

一是把握工作的目标和范围。城市安全风险评估的最终目的是防范和遏制重特大事故的发生，提高抵御重大自然灾害的能力。从行业领域看，应包括安全生产事故和自然灾害相关的行业领域；从区域看，应包括企业和城市公共区域（道路、水域、地质灾害易发点等）；从风险的程度上看，应抓大放小，聚焦重点与细节；从风险的特征上看，应关注规划布局风险和关联风险。二是把握工作的深度和广度。首先是风险底数摸查到什么程度，只是把风险源辨识出来，还是进一步把风险源可能导致事故的原因或途径、甚至风险源的受控状态，以及针对风险源的应急准备情况也摸清楚，都需要把握准确。摸查得越深，越有利于城市安全风险的管控，但需要花费的人力物力越多，需要根据城市管理者的需求、人员经费限制等综合考虑。其次，风险评估到什么程度，风险管控到什么程度也是需要把握好。三是把握合理的组织方式。是采取“调研——编写报告”的传统方式，还是采取“政府推动、企业负责、部门（属地）审核、咨询机构辅导”的协作方式，需要考虑清楚。根据实际经验，在条件允许的情况下，应该尽量采取协作方式，这样既可发挥各方优势，尽量做到城市安全风险的全面辨识，还可提升各方能力，促使“双重预防机制”落地，取得一举多得的效果。四是开发好城市安全风险空间分布图。传统的工作成果仅仅形成一本报告，这对于城市安全风险评估这项系统性工作来说远远不能满足需要，应与城市安全风险评估配套开发城市安全风险空间分布图。该系统依托于3S（GIS、RS、GPS）、三维虚拟现实、大数据、云计算、物联网等信息技术，开发形成可对城市安全风险实施可视化和动态化管理的信息系统平台。

提升城市应急管理能力的途径

新时期，提升城市应急管理能力的途径是以城市安全风险评估为基础，以建立强大的应急管理信息系统为手段，着力提升城市重大事故和灾害的防御能力和应急救援能力。

提高城市重大事故和灾害防御能力

城市作为复杂的“巨系统”，在变得越来越强大的同时，也变得越来越脆弱。要通过提高城市的韧性来提高城市重大事故和灾害的防御能力：一是降低城市灾害事件发生的概率。例如，对城市漏斗区停止开采地下水，将城市重大火灾和爆炸危险源迁往安全的地带，加强对城市地下输油管线、燃气管线的监测等。二是降低城市灾害易损性。优先考虑采取工程性的措施，如：加强城市新建工程的设防、城市老旧街区的防灾改造、老化地下管网的更新、城市重大危险源防护工程等等，还要考虑非工程性的措施，如城市灾害预警系统的建立、社会防灾思想的宣传、个人防灾意识的提高等等。三是提高城市灾后的可恢复能力。城市可恢复能力的建设首先应是城市各类应急设施的建设，包括应急保障设施（如城市应急水源、应急供电设施、应急交通设施等）和应急服务设施（如急救医院、应急消防、应急物资体系、应急避难场所等）的规划建设，其次还包括社会软恢复能力的建设，包括灾后政府救助、社会捐赠、司法救助、心理援助、保险理赔等。

提高城市重大事故和灾害应急救援能力

一是建立起集中统一的应急指挥体系。建立常设的应急指挥机构是今后的改革方向，地方机构改革要依托新成立的应急管理机构，建立起可以横向上有效协调各相关部门、纵向上有效协调和沟通上下级政府和应急管理机构的应急指挥体系。二是处理好应急管理机构与相关部门的关系。特别是自然灾害的灾前防御与灾后应急涉及不同的部门，应明确其间的职责分工，协调合作。三是提高对多灾种耦合事故的应急能力。建立多层次（国家、区域、地方）、多种类（综合、专业）的政府应急救援队伍体系，积极推进企业应急救援队伍建设，大力扶持民间救援力量的发展。建立区域联动、部门联动、政企联动机制，有效应对跨区域、跨部门、跨领域的重大事故和灾害。

提高应急管理的智能化水平

逐步构建集城市风险防控、安全运行监测和应急救援指挥于一体的城市应急管理新格局，形成统一、高效的管理信息系统，从而实现城市安全和应急管理业务的“统一”和“融通”。城市应急管理信息系统可采用“1+2+3+N”的设计模式进行建设，包括：“1”，建设一个城市应急管理信息中心（城市应急管理的物理场所）；“2”，建设一网一图（城市安全运行监测物联网和城市安全风险空间分布图）；“3”，建设三项基础支撑（城市安全大数据系统、地理信息服务系统和标准规范体系）；“N”，建设多项应用系统（生产安全、城市生命线、消防安全、人防安全、环境安全、预警信息发布、事故应急、自然灾害应急等）。城市应急管理信息系统可在城市安全风险空间分布图的基础上进行扩展，也可把城市安全风险空间分布图作为应急管理信息系统的一个模块来设计建设。