公共服务理论下高校体育场馆社会化服务的现实困境与发展路径研究*

姜 丽

(烟台大学体育学院，山东 烟台 264005)

随着我国经济社会高质量发展和新时代社会主要矛盾转化，公众体育需求日益呈现出多元化、品质化、个性化等特征。但由于公共体育设施总量不足且分布不均，加之公共体育服务产品供给短缺，公民体育需求尚难以满足。目前，我国高校拥有体育场地4.97万个，面积达0.82亿m2，分别占全国体育场地及其面积的2.94%、4.15%[1]。作为公共体育产品，高校体育场馆理应向学生和社会开放，但目前高校体育场馆社会化服务程度普遍不高。调查显示，江苏省高校全面或部分对外开放的分别占12.8%、22.2%，而不对外开放的高达59%[2]；北京高校多采取有偿对外开放，占比43.3%，而无偿开放的高校占16.7%[3]。2017年教育部、国家体育总局出台了《关于推进学校体育场馆向社会开放的实施意见》(教体艺[2017]1号)强调，高校体育场馆坚持服务公众、体现公益，积极创造条件向社会开放，有效缓解公众体育健身需求与体育场馆资源供给不足之间的矛盾，促进全民健身事业繁荣发展。可见，促进高校体育场馆社会化服务，提高其利用率、服务质量和效益，彰显其公共产品属性和公共服务价值，已是高校体育场馆建设、运营与发展的重要使命。

1 公共服务：高校体育场馆的价值

作为社会公共产品，高校体育场馆具有社会性、公益性等属性特征，而这一属性特征，决定了其社会化服务的价值追求。事实上，社会化服务的价值彰显，是高校体育场馆存在的重要特征；社会化服务的价值诉求，是高校体育场馆可持续发展的动力保证。这是因为，高校体育场馆承载着体育竞赛、运动训练、体质测试、健身指导、体育文化建设的功能，强化其社会化服务，既是提升国民素质及体育素养的需要，也是实现高校自身可持续发展的需要。

1.1 公共服务理论解析

自从德国社会学家瓦格纳(Adolf Wagner)提出“公共服务”这一学术概念以来，公共服务理论大体经历了创立、发展、紧缩与反思，不断思考和完善人类社会生存权利、公共利益及政府责任的探索过程[4]。目前，学界对公共服务的概念尚无统一的界定，其代表性观点主要有：公共服务是由政府提供的服务；满足公民公共需要的服务；与市场相对应的服务；提供公共产品的服务。这些定义，虽然在属性上具有互补性，但在逻辑上，即公共服务范围存在不一致性。为此，有研究者提出了新的定义：公务服务是以实现社会基本公平和人道主义为目标，以政府设立的公共事业机构为主要提供主体，向公民免费或低收费提供的具有法定性质的服务[5]，具有服务主体广义性、服务产品基础性、服务对象公众性、服务性质公益性、服务过程保障性等特征[6]。而作为政府设立的公共事业机构，高校应充分利用所拥有的体育场馆这一公共产品，在不影响学校正常工作的前提下，创新管理与服务模式，为公众提供必要的体育产品和服务。

1.2 高校体育场馆公共服务属性及其价值

而高校体育场馆是由公共财政支出建成的一种公共产品，属于公共体育资源，其兴建目的与功能在于满足社会公众需要。而这种公共服务的社会属性，决定了其存在价值：其一，促进体育公共服务均等化。目前，我国体育场地不仅总量不足，第六次全国体育场地普查数据显示，截至2013年底，全国体育场地数量169.46万个，每10万拥有体育场地 124. 5个，而早在1990年，德国、日本、芬兰等国每10万人拥有的体育场地数量就分别达到248、206、457个[7]；而且区域分布较不均衡，东、中、西部体育场地比例为43.29∶24.59∶25.96，东部与中西存在较大差距。在此背景下，促进高校体育场馆向社会开放，提高其利用率，有利于改善社会体育资源短缺的现状，缓解因体育场地数量导致的供需矛盾。其二，提升全面健身活动质量。高校体育场馆不仅建设规范、设施齐全，而且可以兼任体育场馆活动教师或指导员，为公众健身提供科学指导，提升健身活动质量。同时，高校体育场馆开展社会化服务，可以营造浓厚的锻炼氛围，调动公众体育锻炼积极性。以福建师范大学体育场馆为例，在其全方位对外开放后，附近居民锻炼次数明显增加，其中每周进行3～4、5～6次锻炼的人数分别是开放前的1.58、1.49倍[8]。其三，推动高校体育高质量发展。高校体育场馆开展社会化服务，可以引进新的经营模式，提高体育场馆利用率，提升高校的社会形象与影响力，获得良好的社会效益与经济效益。如福建师范大学体育场馆在对外开放前，每年要支付高达15万的费用用于场馆运营；而在全方位对外开放后，仅体育综合馆每年就盈利20～25万。

2 高校体育场馆社会化服务的现实困境

公共服务是由政府提供的服务是公共服务理论的基本观点，但广义的政府不仅包括立法、行政、司法机关，亦包括国有事业单位。而作为执行国家教育权力、提供教育服务的国有事业单位的高校，利用体育场馆进行社会化服务，是其基本责任与义务，无论对于消费者，还是对于服务提供者与管理者，均具有重要价值。但由于多方面因素的制约，高校体育场馆普遍存在着对外开放度较低、服务质量不高、社会效应偏小等问题，其价值尚未得到有效而充分的发挥。

2.1 制度供给与经费保障不足

高校体育场馆发挥社会公共服务的职能，制度保障必不可少。现有相关政策法规均要求高校体育场馆对社会开放，1995年颁布的《体育法》第45条规定，“公共体育设施应当向社会开放，方便群众开展体育活动”；同年颁布的《全民健身计划纲要》要求，“各种国有体育场地设施都要向社会开放，加强管理，提高使用效率”；2003年颁布的《公共体育文化体育设施条例》第17条规定，“公共文化体育设施应当根据其功能、特点向公众开放”。但目前还缺乏具体的且有针对性的实施办法，并且相关管理和监督部门也不明确，尚未形成对外开放的统一标准模式。同时，由于高校体育场馆集公益性特质与经营性活动于一身，处于“计划”与“市场”双重调控之下，面临诸多制度制约，如财政部2004年制定的《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》，虽然给高校体育场馆在资产、财务管理上提供了依据，但对其经营活动诸多条件限制，使其公益性与经营性相互冲突。

必要的经费保障是高校体育场馆社会化服务的前提条件。高校体育场馆一般都是一次性投资建设而成的，后期相关维修及维护费用几乎全来自财政拨款。在其对外开放后，场馆耗损运行及维护费用都要大大提高，将给学校带来很大的经营压力。从目前的实际情况来看，为了保证场馆的正常运行，虽然学校划拨了专项经费，但由于经营不善，经费紧缺，许多场馆因此陷入“停滞”或无序状态。有项针对全国48所高校的调查显示，收入能支撑场馆维护和员工开支的仅占42.9%[9]；来自安徽26所高校调查显示，经费投资不足的占比63.1%[10]。可见经费不足是目前制约高校体育场馆社会化服务的重要因素之一。

2.2 经营理念与运营模式滞后

高校体育场馆是由国家拨款建设而成的，其公益性很强，场馆盈利动机不强，然而，场馆的运行和维护耗资较大。按照市场经营的理念，采取有偿的经营形式就显得十分必要。而一旦采取有偿对外开放，场馆就会变成盈利性场所，前来锻炼的人就变成了消费者，消费者追求一个重要指标就是服务。而高校体育场馆由于事业单位性质，行政思维意识强，习惯了别人遵守其规章制度，缺乏服务意识。以上海市杨浦区为例，该区共有17所高校，提供健身指导、体质监测、培训和健康质询服务的不到3所[11]，这表明高校体育场馆管理主体很少针对锻炼人员提供相应的服务。

在社会化服务过程中，高校体育场馆必然会增加支出，如果因为经营不善，必然给学校带来经济压力。而解决这种局面的最好办法就是高校体育场馆实施有偿对外开放，但有偿服务的效益如何，又取决于科学的经营模式和营销能力。体育场馆社会化服务的经营模式包括自主经营、合作经营、委托经营和其它(不经营或偶尔)，但高校体育场馆经营较为单一。一项来自全国52所高校的调查显示，选择自主经营模式的占50%，而选择承包租赁模式的仅占26.92%；来自湖北20所高校的调查显示，选择自主经营模式的高达70%，而选择合作及委托经营模式的仅为20%[12]。由此可见，高校体育场馆多采用自主经营模式。这种运营模式容易造成目标不明确，员工工作积极性不高，依赖思想比较严重。委托经营管理的好处是方便高校管理且收入稳定，分散了场馆经营的风险，且同时能够提高场馆使用率；缺点是高校难以控制承包租赁方的经营行为，为了经济利益，承包方可能会过度使用场馆，高校受益低。同时，在社会化服务中，高校体育场馆多是从事体育服务经营，其中群众体育健身活动、体育竞赛表演和赛事运动训练排在前3位，服务内容与质量有待于进一步完善和提升。

2.3 专业人才与管理机制缺失

专业化的管理团队，科学的管理机制，是高校体育场馆社会化服务质量的组织保障。但从现实看，高校体育场馆社会化服务的组织保障较为薄弱。无论是量身定做的健身计划，还是市场开发，均需要配备专业化管理人员。目前，高校体育场馆专业化人才不仅数量不足，而且整体质量不高，普遍存在着学历低、专业素质不高、年龄偏大等问题。来自湖北20所高校的调查显示，场馆管理团队的构成，临时聘用、社会全职聘用的分别占65%、30%，这些聘用的人员较少受过专业培训，持有专业证件上岗的技术人员较少[13]。由于专业人才缺乏，现有工作人员缺乏管理知识和经验，在场馆进行社会化服务的过程中，一旦出现疏漏，就会造成场馆管理混乱，比如开放时间不合理、定价不合理，甚至引发安全事故等。

专业化的管理团队建设以及场馆的高效运行，是建立在科学化的运行机制之上。但在现实中，科学化的运行机制尚未形成。一方面，场馆管理存在主体多元化、责任不明问题。一份来自部分省份94所高校调查显示，高校体育场馆管理主体为体育系或体育部门，占比52.1%，为国有资产管理部门、后勤部门的分别占11.7%、19.1%%[14]，参与管理的部们较多，有的学校是单一部门在管理，还有的学校是多部门共同管理，这样的管理体制容易造成管理责任不明确、运行不畅。另一方面，高校体育场馆管理体系较不规范。虽然高校体育场馆的经营活动不在学校行政部门职责范围之内，但在运行中却存在行政权力错位干预，导致其经营不是顺应市场、服务公众、引领消费，而是服从服务于行政部门需要。有研究表明，高校体育场馆对外开放度与其管理制度呈相关关系，即制定愈完善，场馆开放度愈高，经营效益愈好，反之亦然。但现实是，由于管理制度多由校方制定，既缺乏统一和规范，也缺乏执行力与有效监督。

3 高校体育场馆社会化服务的路径

由公共服务理论可知，服务公众、体现公益既是由高校体育场馆的属性所决定的，也是高校体育场馆应尽的责任与义务。在推进全民健身与建设健康中国战略背景下，高校体育场馆应面向社会开放，积极开展社会化服务，维护和保障公众体育权益，推进全民健康活动深入开展，提高全民身体素质，充分释放高校体育场馆公共服务的价值。

3.1 强化政策供给，拓宽融资渠道

公共服务理论告诉我们，公共政策是公共服务的重要内容与关键环节，它不仅是公共服务目标与方向的决定因素，也是影响公共服务效率与质量的关键因素。目前，国家层面已出台了相关政策，要求和鼓励高校体育场馆向社会开放。教体艺[2017]1号文件要求，统筹考虑各地经济发展、学校体育条件等实际情况，探索学校体育场馆开放的新政策、新机制和新模式，因地制宜推进学校体育场馆开放在不同区域的实施和发展。为此，各级地方政府应因地制宜，制定有关政策法规，出台统一的管理规章制度，建立统一的开放标准，如开放时间、定价机制、安全保障等；建立考核评价机制，制定奖惩机制，建立具体的考核办法，使高校体育场馆社会化服务与学校综合评价挂钩，从而调动高校的积极性。

高校体育场馆社会化服务，离不开大力的资金支持。随着高等教育规模的不断扩张，高校体育场馆面临着双重压力，既承受着内部生源增长、人均体育场地面积减少的压力，也面临承受对外开放的压力。因此，必须拓宽资金来源渠道，支撑场馆的建设与发展。一方面，政府应加大高校场馆设施建设与开放的经费投入，安排必要资金支持场馆对外开放所致日常运转和设施设备维修；另一方面，支持社会力量通过投资、冠名、合伙制、捐赠等形式参与高校体育场馆建设和开放工作，充分发挥其在资金、技术、项目、运营、评估等方面的优势。如，清华大学的综合体育馆以5000万人民币的价格把冠名权出售给曹光彪，以3000万的价格把游泳馆的冠名权出售给陈明，推动场馆市场化、专业化运营，为公众提供优质、低价或免费服务，取得了良好的经济效益与社会效益。

3.2 明确服务理念，创新运营模式

强化高校体育场馆的公共性、公益性，促进其对外开放和社会化服务，是一个双赢举措。在为公众提供更规范的锻炼场所、更优质的体育服务，提高公众体育健身的积极性与有效性的同时，塑造和展示了高校的形象，赢得了公众的信任度、满意度，这为高校的可持续发展创造了坚实的社会基础。因此，高校应强化服务理念，创新运营模式，丰富社会化服务内涵，提升社会化服务质量。

在对外开放与社会化服务过程中，高校体育场馆就是一个经营主体，面向的是社会大众，不再只是面对学生的场所，应突破传统管理理念的束缚，按照体育市场规律，以服务为目标，从消费者需求出发，面向市场，分析周围环境，有针对性地开发场馆的服务项目，促进体育场馆多样化发展。如北京体育大学场馆根据市场需求，充分合理地利用场馆空间结构，将体育项目和非体育项目合理搭配，开展多元化的运动项目，为公众提供不同的体验项目，2012年创收1096万元，位居全国高校体育场馆中单馆收入第一位[15]。同时，应在学习国外成功先进的管理经验、借鉴成功的社会体育场馆经验和运营模式的基础上，优化高校体育资源，探索适合本校场馆开放的最佳方式。如福建师范大学引入市场运行机制，采取多样化经营，校区的体育场馆完全体现了公益性，由体育部门管理，而老校区主要采用了个人承包经营的方式，全方位对外方，每年盈利20～25万。

3.3 培育专业人才，完善管理机制

高校体育场馆专业化发展离不开专业化人才。体育场馆从业人员的素质决定了场馆运营的好坏。要提高场馆运营水平，必须提高工作人员的专业水平，培养一批专业化的团队。既注重培养现有人员，学校应该给场馆工作人员提供更多的培训机会，提高场馆工作人员的专业知识和管理水平；又要积极引进人才。高校可聘用一批既懂场馆管理又具备体育专业知识的经理人进行场馆管理。

目前，许多高校体育场馆不同程度上存在着多头管理，缺少专业的管理团队，管理制度不健全，管理流程混乱，严重制约了高校体育场馆社会化服务的水平和能力。因此，应创新科学化的管理体制，强化专业化管理，促进高校体育场馆社会化服务朝着专业化的方向发展。如广州体育职业技术学院成立了统一的体育场管理中心，负责场馆的日常管理及运营，让专业的人做专业的事。借鉴国外先进经验，可鼓励发展专业化的体育管理公司，这也是美国高校体育场馆普遍采用的一种有效的管理模式。美国马萨诸塞大学的冰球馆从1993开始由私人承包开始营业，并且一直处于亏损状态。2004年，马萨诸塞大学聘用了非常著名的专业化运营公司Spectra对冰球馆进行管理，该公司通过采取改进赛事主办方关系、设立市场推广基金、培养学校与体育部的关系、广泛建立销售网络、改造升级场馆设施、创新营销策略等，扭转了冰球馆亏损局面，近5年总销售额达到1400万多美元。这一管理经验启示我们，高校体育场馆社会化服务管理，不应仅仅局限于高校内部管理，而应建构与社会化服务相适应的社会化的管理体系，鼓励和支持社会力量参与管理，形成政府、高校、社区、街道同抓共管的管理格局，强化高校体育场馆社会化服务的管理与保障。

4 结语

推进高校体育场馆对外开放与社会化服务，是高校及其体育场馆的属性使然，也是其基本使命与义务。但高校体育场馆由于有其本身特性，加之制度供给与经费保障不足，经营理念与运营模式滞后，专业人才与管理机制缺失，高校体育场馆的公共性、公益性价值尚未充分挖掘和释放出来。政府应强化相关政策供给和经费保障，高校应转变经营及管理理念，引进和培养专业化的管理人才，提高社会化服务质量，以满足公众日益增长的体育健身需求。诚然，强调高校体育场馆对外开放与社会化服务，并非是弱化其之于高校教育教学的价值，事实上，高校体育场馆对外开放与社会化服务，是建立在满足师生日常体育活动需求、不影响学校其他工作正常进行的基础之上的，且以场馆设施和器材安全可靠、安全管理规范、相关经费保障有力为基本条件的。