基于PPP模式下的农村垃圾问题剖析与治理对策

范晓伟 赵韶凡 周辉

[摘 要]当前，我国农村人居环境是推进乡村振兴、发展美丽乡村的焦点问题，而在农村人居环境治理方面，生活垃圾处理尤为重要。寻求清洁化、无污染的生活垃圾处理方式成为乡村振兴的迫切需求，对于解决农村生活垃圾治理问题，PPP模式被视为最有力的手段之一。基于此，在本次调查中，团队共走访了句容市丁庄村、扬中市油坊集镇及长旺村、丹徒区上会村及长山村、京口区长江村等不同区域的6个农村，发放并收回有效问卷78份。同时运用问卷调查法、数据分析法和实地考察法，结合PPP模式，从政府和村民等角度，对目前农村生活垃圾治理状况进行分析，提出相应的对策，希望能够为我国农村垃圾治理项目提供借鉴。

[关键词]农村生活垃圾; PPP 模式; 对策

[中图分类号]F29

[文献标识码]A

[文章编号]2095-3283（2019）08-0115-04

Abstract：At present， Chinas rural living environment is the focus of the government and the state to promote rural rejuvenation and the development of beautiful villages. In the rural settlement of human settlements， domestic garbage disposal is particularly important. The search for clean and pollution-free domestic waste treatment has become an urgent need for rural revitalization. The PPP model is regarded as one of the most powerful means to solve the problem of rural domestic waste management. Based on this， in this survey， the team visited 6 rural areas in different areas such as Dingzhuang Village in Jurong City， Youfang Town and Changwang Village in Yangzhong City， Shanghui Village and Changshan Village in Dantu District， Changjiang Village in Jingkou District. 78 valid questionnaires were issued and withdrawn. At the same time， using questionnaire survey， data analysis method and field survey method， combined with the characteristics of PPP model， the current situation of rural domestic waste management is analyzed from the government and villagers， and corresponding countermeasures are proposed. It is hoped that it can provide reference for Chinas rural waste control projects.

Keywords：Rural Domestic Garbage; PPP Model; Countermeasures

一、基于PPP模式的治理体系相关理论概述

（一） PPP模式的概念与发展

1. 国外PPP相关理论的发展

PPP，即Public-Private-Partnerships的简称。学术界主要表述有“公私伙伴关系”及“政府和社会资本合作”等。

2004年，欧盟关于企业合作伙伴关系和社区公共合同和宪章法的“绿皮书”指出：“公私伙伴关系是公共机构和商业社团之间合作的形式，以确保基础设施的融资、建设、创新、管理和维护或提供服务”。

2.国内PPP相关理论的发展

在我国，PPP模式主要依据世界银行的分类法。周正祥、张秀芳和张平（2015）从狭义和广义的角度定义了PPP模式，狭义是指PPP模式所包含的各种种类，广义上讲PPP模式定义为一种为社会提供公共服务而形成的公私合作关系，强调政府的大包大揽造成政府财政压力，不利于政府职能的发挥，将私营部门作为竞争机制引入到项目建设中，市场机制可以更好发挥双方优势。

二、农村生活垃圾治理现状

（一）总体状况

从政策角度看，镇江市认真贯彻落实《江苏省生活垃圾分类体系实施指南》（2017）和《镇江市委常委会工作要点》精神。针对农村地区卫生条件差，缺乏垃圾处理设备的问题，《镇江市生活垃圾分类和治理三年行动计划（2018-2020）》表明，农村生活垃圾采用“二分四”处理模式：易腐垃圾就地生态处理;可回收物由村再生资源回收点或流动回收车—镇再生资源回收站—市集散交易中心—回收利用企业;危害垃圾按相关规定统一处理;其他垃圾纳入“组保洁、村收集、镇转运、市县处理”的处理体系，由市政废物处理设施进行无害化处理，严禁秸秆、农膜、建筑垃圾等混入生活垃圾收运处理体系。

在实地走访后我们了解到，基于镇江市出台的相关政策，各区市开展农村环境整治具体工作。在扬中市油坊镇，我们发现当地已与中国天楹股份有限公司就废物分类市场化项目达成合作协议，在集镇范围内的镇政府机关、农贸市场、两个住宅小区、三所学校及一条示范路试行，投放了分类垃圾箱。此外，他们还推出3套垃圾分类智能化系统，该系统拥有自动称重、自动识别用户、除臭、自动上传数据、溢出报警等功能。据了解，每个点位，每天可以收到3—4公斤可回收垃圾。可遗憾的是，在与村委会干部交流中发现，上级部门下发的部分政策环保文件参考性不强，对村民随意扔垃圾的行为也缺乏引导以及强硬的惩戒措施。当地政府的政策标准由于人员缺乏、资金不足导致落实情况不佳。目前，就国内而言，垃圾分类回收、沼气池发酵等是最科学的垃圾处理方式，但镇江大部分农村还是采用不分类的先焚烧后掩埋的方式来处理生活垃圾。此外，政府出臺的相关环保政策文件在执行过程中还存在着不稳定等问题，惠民项目落实不到位。

（二） 垃圾治理现状调查

从政府的角度来看，镇江市一直关注农村环境。为响应国家的号召，改善农村生产生活环境，镇江市政府选择行政推动。在财政统筹的前提下，按照环保规定，对农村专项资金进行适当倾斜，并把监督考察制度落实到实处。行之有效的措施推动了农村生活垃圾控制进程，大大改善了村庄的面貌。

在村委会方面，通过实地调查发现，在有限的资金面前，村委会在农村生活垃圾问题上采取的措施主要有村规民约、宣传教育、修建基础设施以及完善管理制度（如图1）。其中，在生活垃圾处理的设施方面，目前镇江市农村的生活垃圾处理设施主要有垃圾箱、垃圾焚烧点及垃圾转运车。

在村民方面，从关于农村生活垃圾治理的调查问卷回收分析及对村民的访谈结果来看，大部分村民还是能够了解生活垃圾的类型，可是大多数村民并没有将此付诸行动。在调查问卷中有这样的问题“您在倾倒垃圾时是否会对垃圾进行分类？”（如图2），仅有17.9%的村民能够认识到生活垃圾分类的重要性，进行垃圾分类。

虽然大多数村民没有意愿进行垃圾分类，但仍有约92.3%村民还是希望农村的居住环境能够得到进一步改善，并且期望村委会优化垃圾治理模式。针对此问题，调查问卷中有这样一道问题“将PPP模式创新融入到农村生活垃圾处理时需要收取一定的服务费，您能接受的每年最高收费范围是？” （如图3）其中近80%的村民表示愿意接受100元以内的收费。值得考虑的是，虽然村民愿意采取新的模式，但在本调查中，7.7%的村民选择“其他”，理由是原有的收费标准保持不变，由政府和村委会共同承担大部分费用。但大体上看来，大多数村民希望改善如今的生活环境，并且接受调整垃圾处理模式的收费。

三、农村生活垃圾治理中存在的问题

（一） 村民环保意识淡薄

农村经济社会的发展，使得工业制品的使用越来越广泛，工厂化生产使得工业产品的价格越来越低，金属、玻璃、塑料等可回收利用的资源被随意丢弃，回收价格不断走低也使得再利用的动力越来越小。与此同时，农村“空心化”现象越来越突出。在走访的村里，除了工作的中年人以外，我们看到的大多是老年人，这辈人文化水平不高，且很少接触到环保教育。面对生活垃圾及其性质的变化，农村居民生活习惯却仍是旧观念，乱堆乱放垃圾随处可见，致使“垃圾围村”现象不断发生，环境污染越来越严重。

此外，外出务工的青壮年增多和互联网等新兴媒体的兴起，使得农村对外交流的步伐加快。受不良社会风气的影响，很多保护环境的乡规民约逐步丧失了约束力，追求金钱与个体自由成为趋势，而对环境保护则抱着“事不关己”的态度。

（二） 垃圾收集设施滞后

一方面，垃圾处理的过程中需耗费大量的人力、物力和财力。长期以来，在新型城镇化进程中，农村与城市的地位不相等，处于弱势地位。我国市政资金主要向城市倾斜，农村地区仅在财政预算中占极小部分。因此，如今农村垃圾处理基础设施的建设非常缓慢，与城市的差距越来越大。

另一方面，从公共管理的角度来看，垃圾收集设施滞后是农村“空心化”的现象之一。农村地区农产品附加值低且就业无法保障，经济利益无法满足，导致农村人口大量流失，使得从事农村垃圾处理回收的适龄人员短缺。同时由于镇江地区基础设施修建时间久远，后期缺乏维护，垃圾处理功能无法与时俱进，不能满足多样化的垃圾处理需求。

（三）处理模式创新不足

目前，垃圾处理的讨论和实践主要集中在垃圾产生后采取的处理措施，很少研究如何从源头上减少垃圾的产生。在旧观念的影响下，农村服务型城市的形势没有根本改变，大量的垃圾填埋厂、垃圾焚烧厂建在农村地区。这一系列措施存在大量问题，一是回收来的垃圾从农村运到城郊，只是转移了存放地点，并没有消除污染。二是地方尚未建立垃圾收集、转运、处理设施建设体系，渗漏液处理技术落后，后续污染防控难度大。三是政府缺少统筹规划，部门之间协调不足，城乡垃圾的增长日益加快，受“邻避效应”影响，填埋场面临很大的接纳压力。缺乏合理的规划和配套的处理设施，使得农村垃圾处理水平与农村经济社会快速发展之间的差距日益扩大，和人民群众对美好环境的向往存在一定差距。

四、基于PPP模式的农村生活垃圾治理对策

（一） 利用产业发展，推动垃圾分类和资源化

传统垃圾处理模式大面积污染生态环境，同时，乡村建设是一项系统工程，垃圾治理各个环节都需要大量的资金投入。从根本上改变农村“脏乱差”的局面，必须推动生活垃圾处理的产业化，通过发展回收再利用的经济模式实现“以人为本”的全面协调的可持续发展目标。

垃圾处理产业化要求管理层要改变过去只注重末端处理，而忽视前端减排和中端回收利用的垃圾处理方式，废物回收利用的发展要求在垃圾处理产业中引入市场机制，培育合格的有竞争力的市场主体，从而推动生活垃圾处理产业化发展。农村生活垃圾处理产业化的表现形式是运营管理市场化。首先，在管理方面，有必要引入改变公共机构垄断管理的第三方投资管理模式，提高运营管理效率，降低运营成本。其次要明确运营主体，防止政企不分。垃圾回收运营的公司必须严格按照现代企业制度来处理运营成本和利润之间的关系。通过引入多方投资，可以减少对私人资本和外国资本进入的限制，增加废物处理设施，生活垃圾的产业化提高了资源回收和再利用效率，促进了垃圾分类和资源化，是PPP模式下垃圾处理方式中不可或缺的一部分。

（二） 保障社会资本合理回报，激发市场活力

沿海地区农村垃圾收集成本、转运费用、焚烧垃圾成本以及卫生填埋垃圾成本涉及资金的主要来源包括政府投入、社会投资和居民筹资等，大部分资金来自政府部门，途径单一。由于不能完全满足所需资金需求，农村地区日益增长的公共服务需求与政府资金短缺的矛盾日渐突出。此外，与经济发达的一线城市相比，经济欠发达的镇江市在垃圾處理市场化方面运作水平较低，社会资本参与积极性不高，投资回报不明显。

2015年，国务院办公厅发布《转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，规定“PPP 模式主要适用于政府负有责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。垃圾治理等市政设施以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行 PPP 模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用 PPP 模式建设。”鼓励形式创新，解决实际问题。这意味着镇江市的农村生活垃圾治理模式上可以采取 PPP 模式，并使企业在农村生活垃圾治理中成为重要主体。事实上，现在镇江市农村生活垃圾治理已经开始着手实施 PPP模式。

（三） 调动村民积极性，培育多方治理主体

农村生活垃圾管理是一项关系到农民生活的公共事务。生活环境质量直接影响农民的生产生活和身体健康。因此，除了政府、村委會及企业等参与主体外，农民也是农村生活垃圾治理的自然主体。目前，国家积极推进农村各项事业建设，政府主导的新农村建设，强化了各种行政动员，而在乡村，乡贤同村民存在天然的情感和身份认同，考虑到实际的治理成本和社会动员能力， “新乡贤”文化的发展对于农村事务处理中有着极大的作用。

同时，应切实加大美丽乡村建设的宣传教育力度，提高人们对美丽乡村建设重要性的认识。建立美丽乡村建设的公众参与机制，提高村民的环保意识，营造良好的农村建设氛围。赞扬先进模式，惩处污染行为，充分调动了广大群众参与建设美丽乡村的热情和积极性，使全体村民都来关心、支持和监督美丽乡村建设工作。

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（责任编辑：顾晓滨 马琳）