我国碳金融发展的实践与再思考

王向阳

内容提要：随着资源环境与经济发展矛盾日益突出，低碳经济在全球化背景下逐渐形成新的经济发展模式。在梳理国内外低碳融资发展现状的基础上，揭示国内外低碳融资模式存在明显差异，欧美等发达国家主要以直接融资为主，我国主要以间接融资为主。本报告将基于国内外低碳融资的实践经验分析，探索推动我国碳金融的有效路径，并提出相应的政策建议，我国应加快构建以市场为中心的碳交易机制，同时加强财政引导，创新融资渠道，带动多方资本参与，方可推动我国低碳经济良性有序发展，从而达到推动和实现绿色生态文明建设的目标。

一、引 言

改革开放以来中国经济迅猛发展的同时，国家面临日趋严重的污染问题已引起政府的高度关注。为此，党的十八大报告明确提出要“把生态文明建设放在突出地位”，十九大报告进一步突出了生态环境的重要地位，将人与自然和谐共生作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略之一，环境保护与污染治理依然是我国的基本国策。2018年的全国生态环保大会上，习近平总书记强调“绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求，是解决污染问题的根本之策”。

生态文明建设，其本质在于如何通过低耗能以获取经济社会的持续健康发展。低碳经济作为当今经济全球化背景下主要的经济驱动因素之一，对推动我国经济保持高速可持续发展意义重大，因此，我国应顺应发展潮流，积极、主动推行低碳经济，发展绿色经济。碳金融是我国绿色发展体系中的关键一环，是绿色金融的重要组成部分，碳金融的目标是通过金融的手段，控制影响气候变化的排放因素，减缓和适应气候变化所产生的影响，也是我国经济社会可持续发展的重要诉求，为此，我国“十三五”规划中作出了构建绿色金融体系、发展绿色金融这一重大战略部署。

为顺应国际低碳经济发展潮流，减少国内碳排放，2006年，国家建立了清洁发展机制基金，2011年，国务院批准在北京、上海、天津、武汉、广东、重庆、深圳等七个城市进行碳排放权交易试点，2017年，国家发展改革委宣布，以发电行业为突破口，正式启动全国碳排放权交易市场，建立了国家碳排放权交易平台和碳排放权交易登记平台，强化我国参与国际应对气候变化实际行动。

二、国际碳金融发展经验做法

在全球经济一体化不断融合深化的今天，低碳融资的必要性进一步凸显，不仅强化了推行者的信念，其可行性也为推行低碳融资提供了社会基础及环境保障。在必要性与可行性的基础上，融资模式的选择是其中最为关键的一环，关系到其实践效率与最终成败。因此，如何选择低成本、高效率的融资模式是我国推行低碳融资面临的主要挑战。

由于融资体系存在差异，我国与欧美等发达国家低碳融资模式有所不同，西方国家主要以直接融资为主，基于证券和市场下开展碳金融交易；而我国受制于市场因素限制，主要以间接融资为主，加之金融机构倾向于风险规避，融资模式受到一定限制，碳减排与社会资金直接耦合渠道尚未完全建立。现将国内外碳金融发展的实践经验概述如下。

（一）直接融资渠道

欧美等发达国家低碳活动主要以直接投资与市场融资为主，以国际碳市场为依托，以碳排放权交易为核心，借助于碳现货及其衍生品买卖以获取经济利益，从而达到控排防污的作用。

1.市场融资：国际碳市场。国际碳市场是一个统称，按照交易构成的不同可以分为两大类。一种是根据交易品种进行划分，分为配额交易型和项目交易型市场。另一种分类方式是以《京都议定书》履约活动的参加与否为标准，分为履约市场与自愿市场。在碳市场中进行交易的标的物为碳信用（Carbon Credit），不同的市场中其名称存在一定差异。

2.配额型交易市场。温室气体排放权或碳排放权是配额型交易市场的主要交易对象。其主要代表成员包括为《京都议定书》履约服务的欧盟排放交易体系（EU-ETS）和英国排放交易体系（UK-ETS），澳大利亚新南威尔士温室气体减排体系（NSW GGAS），美国东部地区温室气体倡议（RGGI），以及表现为自愿市场的美国芝加哥气候交易所（CCX）。

3.项目型交易市场。《京都议定书》规定了两种特殊渠道以履行其减排义务：通过清洁发展机制（以下简称CDM）向发展中国家购买“经核证的减排量”（Certified Emission Reduction，CER）；借助于联合履约机制（JI）向经济转轨国家购买“分配数量单位”（Assigned Amount Unit，AAU）。由此便衍生出了源于配额市场之外的项目型交易市场，主要包括CDM、JI以及在《京都议定书》以外利用减排项目操作的其他减排机制，其中JI和CDM的规则类似。

4.自愿交易市场。该市场进一步细分为两类：碳汇标准和无碳标准。碳汇标准是指自愿市场碳汇包括以配额为依托的交易产品如芝加哥气候交易所开发的碳金融工具CFI等，以及以项目为依托的交易产品如自愿减排量VER等。无碳标准则是指在《无碳议定书》下借助于碳抵消达到无碳目标。

（二）间接融资渠道

间接融资是以银行为中介完成转借、转贷业务。绿色信贷是指银行等金融机构通过对企业或生产厂商提供信贷支持，以促进其新能源技术或生产技术的不断创新，从而达到节能减排的目的。

“绿色信贷”一词源自“赤道原则”（the Equator Principles，简称EPs），由世界主要金融机构依据各大金融公司所处环境及社会政策与指南，用以评估项目融资环境及社会风险的非官方、自愿性原则。绿色信贷政策主要由三部分组成：一是通过合理的信贷政策如利率、额度、期限等方式支持环保项目或企业；二是当企业或项目存在环境污染或违反环保法律、法规等问题时，停止向其提供贷款或收回贷款；三是贷款人利用与借款人之间的借贷关系，以达到降低环境风险及信贷风险，从而督促其履行社会责任的目的。

截至目前，全球约有90多家金融机构实行赤道原则，其成员除来自发达国家外，部分发展中国家也参与其中，其银行业务涉及100多个国家，项目融资额在全球融资总额中占比高达90%。例如，在遵循可持续发展、污染者付费、污染预防总原则的基础上，英国相关部门出台了环境影响评价体系、综合污染控制、环境管理标准等一系列标准评价体系。现已实行的清洁生产及环保法律均与绿色信贷相关。与此同时，英国政府相继出台了一系列环保激励政策，如“贷款担保计划”，通过评测企业造成的环境影响确定其信贷限额，以达到受到融资约束的中小企业节能减排的目的。最后，为防止信贷资金形成坏账，英国银行主动将环境及社会因素纳入对企业评估及自身信贷管理的考虑范围之中。

截至目前，我国兴业银行、江苏银行已经加入赤道原则。

三、国内碳金融发展的探索与实践

（一）直接融资渠道：国内碳交易市场

目前，我国已成为仅次于美国的第二大碳排放市场，可提供的碳减排量约占全球市场的三分之一。但我国碳金融市场体系尚不健全，碳交易制度及相关制度尚需进一步完善，碳金融中介市场发展缓慢，企业及金融机构对碳金融认识不够充分，与国际市场相比存在较大差距。我国碳金融业务主要集中在“绿色信贷”业务和CDM业务，虽然各非银行金融机构包括上海证券交易所、深圳证券交易所及各证券公司等已开始规模化发行绿色债券，国家发展改革委、人民银行等已陆续出台了相应的绿色标准，但是迄今为止，尚未建立起完整的、属于我国的碳交易规则和减碳标准，因此，具备直接融资功能的碳排放权交易市场体系还有待于进一步完善。

调研表明，我国的碳市场已经启动，上海环境能源交易所与湖北碳排放权交易中心集中主要精力，在紧锣密鼓地准备国家碳排放权交易市场工作；北京环境交易所、天津排放权交易所、重庆碳排放权交易所、广州碳排放权交易所、深圳碳排放权交易所以及成都、昆明、河北等相继建立的碳排放权交易机构，仍在按照区域碳排放规划进行实施。有些交易事项已经成为区域性标准或主打产品，例如北京环境交易所较早研发并实施的熊猫标准，作为我国第一个自愿减排标准，其内容主要涉及流程、评定机构、检测标准、规则限定等方面。上海环境产权交易所开展了碳市场集合资产管理计划、碳信托和借碳等碳衍生品交易，获得了比较好的社会效益和经济效益。碳交易试点城市情况统计见表1。

（二）间接融资渠道：银行信贷

随着我国不断推出的绿色相关政策及地方性绿色信贷政策，银行等金融机构在推行绿色信贷政策方面发挥了不可替代的作用。各大银行依照《绿色信贷指引》及《中国人民银行关于改进和加强节能环保领域金融服务工作的指导意见》等相关规定，相继推出了内部信贷环境风险控制管理体系及管理方法。此外，各大商业银行通过识别绿色信贷商业机遇并研发各种金融产品等方式，以达到承担环境责任与实现自身利益双赢的目的。例如，兴业银行推行的《环境与社会风险管理政策》《2009年度节能减排项目准入细则》等积极措施，旨在提升管理规范化的同时，将环保指标纳入项目准入硬门槛，通过“一票否决制”，对未达标的项目提供信贷零支持。

调研显示，兴业银行是最早加入“赤道原则”的银行，并针对不同项目类型提出了相应的支持方式，如节能减排技改项目融资模式、CDM项目融资模式、合同能源管理（EMC）融资模式、公用事业融资模式、融资租赁模式和非信贷融资模式。对每种模式都规定了其适用范围，可依据企业或项目自身特点做出机动调整，并聘请相关领域专家对不同项目节能减排的能力进行专业认定。此外，该行在融资期限及还款期限等方面具有较大的灵活性，融资期限可长达五年，并可根据实际现金流灵活确定还款期限，最大限度缓解中小企业信贷压力。

江苏银行是全国第二家加入“赤道原则”的银行，该行一是构建了整套的绿色规划和实施体系，包括制定《江苏银行绿色信贷营销指引》《江苏银行环境与社会风险管理办法（试行）》等制度。二是完善激励机制，绿色信贷规模和费用配置对进入绿色金融领域的客户给予优惠利率。三是创新产品，开发能效贷款、光伏贷等产品，支持实体经济。同时与国际金融公司（IFC）合作开展“中国节能减排能效融资江苏项目”；又在地方财政部门的支持下，与中国清洁发展机制基金合作，开展绿色创新投资业务，直接支持具有减碳效益的生产企业用于项目的技术更新改造。

目前，我国大部分银行金融机构还未加入赤道原则，但是包括中国工商银行、中国农业银行等在内的多家大型商业银行已经按照赤道原则的精神，在银行信贷方面进行了环境质量控制、监测和考核工作。我国绿色投融资情况见表2。

数据表明，我国绿色投融资资金总量于2017年突破20000亿元，2018年投融资总量达21886亿元，较2016年增长25%左右。截至2018年底，可持续能源投融资资金总量约7907亿元，占我国绿色投融资资金总量的36%，工业污染治理与基础设施建设分别占比17%和28%。因此，有效拓宽低碳融资渠道，对推动我国低碳经济发展具有一定的现实意义。

（三）中国清洁发展机制基金与减碳行动

作为发展中国家第一项应对气候变化的专项基金，中国清洁发展机制基金（以下简称清洁基金）是在《京都议定书》下，我国主动参与全球气候治理体制机制创新的范例，其利用气候变化国际合作成果，建立了一个应对气候变化工作的创新机制。

按照《清洁基金管理办法》规定，基金是由国家批准设立的政策性基金，其管理模式主要按社会性基金模式管理。所谓社会性，即按照经济规律，在市场模式下开展各项减排活动。现阶段基金参与国家碳金融和绿色发展的方式主要有赠款、有偿使用、绿色债券、现金理财等，在确保自身保值增值的同时提高社会效益和经济效益。

表1 全国碳交易试点城市累计碳交易情况

1.有偿使用。在有偿使用方面，截至2018年12月底，基金支持全国26个省市区共计279个项目，贷款金额超过170亿元，撬动社会资本约966亿元，项目实施后预计每年可减排温室气体约5120万吨二氧化碳当量。具体投资情况见表3。

表2 中国绿色投融资资金总量 单位：亿元

表3 2018年清洁基金投资低碳领域撬动社会资金情况

上述统计数据表明，近十年来，在清洁基金有偿使用方面，充分发挥种子资金作用，带动社会资金参与低碳领域，有效支持国家低碳经济的发展，减少了温室气体二氧化碳排放当量，成为国家低碳经济发展中一支不可或缺的力量。2013年获得联合国气候变化秘书处颁发的“灯塔奖”，2015年获得亚洲开发银行颁发的“成果创新奖”。

2.福建连江北菱风电场项目案例介绍。调研表明，连江县水电资源较为丰富，至2009年底网内水电约占水电可开发量的82%，开发潜力受到一定限制，以省网供电为主。再加之其特殊的地理优势，风能资源极为丰富，风能开发利用价值较大。基于此现实条件，充分利用境内丰富的风能资源，建设风电场作为电网的补充电源，直接向当地负荷供电，对减轻省网的潮流输送并降低网损，适应区域负荷发展的需要，具有一定的实践与现实意义。

连江北菱风电场项目是清洁基金通过基金项目方式提高资源利用效率，应对气候变化的尝试。该项目主要由清洁基金管理中心、福建省财政厅、中闽（连江）风电有限公司等多方参与。主承办方为中闽（连江）风电有限公司，清洁基金通过向其提供资金5000万元，支持项目工程建设及相关设备购置。自2011年4月至2012年4月正式投产，实际完成投资40012.04万元，其中，清洁基金5000万元已于2016年10月足额偿付完本息。

由于该项目准备充分，即在前期调研与数据收集的基础上，充分利用当地风能资源，通过建设风电场作为补充电源，有效减轻了省网的潮流输送，促进了区域经济健康发展。从已并网运营的风电场情况看，项目的风能利用率均超过同行。截至2016年4月底，发电含税收入达到29491万元，充分带动了居民就业，产生了良好经济效益。同时，该项目有效地减少二氧化碳等污染物排放约50万吨，环境效益显著，具有良好的示范与推广意义。

3.清洁基金赠款。清洁基金的另一个支持领域是赠款。在基金赠款方面，主要集中用于如何加强公众应对气候变化的意识以及用于支持强化应对气候变化能力建设，包括为开展应对气候变化法律战略和政策研究、加强碳市场体制机制和政策研究、支持应对气候变化国际谈判和国际合作研究、推动地方建立碳排放数据清单、支持地方编制和实施气候变化规则、七省市碳排放权交易试点及建立全国碳排放权交易市场提供智力和资金支持。

四、研究结论

（一）低碳融资模式是首选

改革开放以来，我国经济发展一直维持较高增长速度，尤其是在2010-2015年间，GDP年平均增长率高达8.86%，我国GDP占全球GDP比值从9.5%上升到15.04%，人均GDP从4560.51美元提高到8069.21美元，成为世界第二大经济体。根据党的十八大确立的经济发展目标及经济发展势头来看，未来一段时间内我国经济仍处在调整阶段。世界能源组织曾预测，我国现阶段能源储量可能不足以支撑增长目标。按照美国能源基金会估算的“18万亿”的需求，依靠财政资金单方力量是远远不够的，因此需要吸引社会各界的力量，走低碳融资模式。如前所述，低碳融资模式主要分为直接融资与间接融资，社会各方可以通过这两种融资方式参与低碳项目，从而推动低碳经济持续发展。但关键的是亟需将主要以“银行主导型”的间接融资模式转变为“碳交易市场融资为主导型”的模式。

（二）加快构建完善的碳排放权交易体系

纵观国内外实际经验，相较于间接融资模式，直接融资模式可能更为有效。直接融资模式以碳市场交易为主，能够将碳减排与社会资金进行有效耦合。直接融资模式的核心是要构建完善的碳排放权交易体系，而我国在这方面存在明显劣势，因此改变银行主导的间接融资体系、建立完备的碳排放权交易体系迫在眉睫。基于此，需要从以下两个方面着手：一是在政府的指导下加快建立碳排放权交易市场；二是充分发挥政府财政的作用，激励、活化、高效利用社会资金，构建以市场为主导、政府为辅助的融资体系。

五、政策建议

（一）构建以市场在资源配置中起决定性作用的碳交易机制

党的十八届三中全会明确强调了要充分发挥市场的决定性作用，完善现代市场体系建设，在北京、天津、上海等地均已按照市场化管理模式建立自愿减排市场的基础上，需要发挥以上海、湖北为依托的国家碳排放权交易市场的优势作用，尽快全面启动国家碳排放交易，着力引导完善金融配套服务质量、排放管理及监管技术等，从而形成以配额交易为主导的强制性全国碳排放权交易市场。

主要路径为：一是基于自愿减排市场的碳排放权交易试点，完善交易制度，加快推动国家碳排放权交易市场建设，广泛吸引社会资本参与；二是聚焦于某一试点地区或某一行业（例如以电力行业为突破口）进行减排的配额交易，建立减排的强制性履约市场，不完全受限于制度设计的“围墙”，以寻求更好的能够适应我国国情的配额制度，推进交易系统建设，提高金融机构配套服务水平；三是在强制履约的减排市场不断发展完善的同时，尽快出台配额的碳排放权法律法规，同时，在一级碳排放权交易市场的基础上，发展、完善二级市场交易机制，改善市场环境，最终形成全国统一规范、高效的碳排放权交易平台。此外，政府部门要充分发挥监管职能，并对整体交易环境进行评估与引导，不断完善交易制度建设，以保证交易体系的良性有序运转。

（二）以公共财政政策引导和保障低碳融资活动

建议政府通过财政政策有效引导金融资本、社会资本等流入低碳领域，形成与碳排放市场相匹配的财政配套政策，例如通过政府采购、规范的PPP、生产补贴等财政支出政策和税收减免、节能设备抵扣和加速折旧等激励政策，降低社会机构减排成本，激励更多的投资者参与到节能减排的项目中来，通过公共资金引导民营企业投资于碳配额和碳减排项目，打通资金运转渠道，形成自下而上的资本推动力，形成良性有序运转的全国碳排放权交易市场，最终通过碳金融推动我国低碳经济的良性发展。

（三）发挥多层次资本市场体系扩展融资规模

深入推进政策性金融机构改革，建立健全多层次资本市场体系及金融市场体系。不断推动金融业对外开放程度，在有效监管的环境下允许具备一定条件与能力的民营资本建立银行等金融机构。推进股票发行注册制改革，推动股权融资多元化发展，推动债券市场发展，改善我国直接融资比重较低的现状。此外，建立健全风险规避制度，完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。发展普惠金融，鼓励金融创新，鼓励研发创新产品及碳期货、低碳证券等各类金融衍生品，丰富金融市场层次，推动低碳经济更好的发展。

除碳排放权交易体系和绿色信贷之外，私募基金对于低碳融资也发挥着重要的作用。私募资金扩充了民间资本进行低碳交易的渠道，是对直接融资模式的有效补充，能够推动民间资本更好地参与低碳经济。随着低碳经济的不断发展，低碳产业领域下私募债权基金、私募股权基金以及对冲基金的投资热度不断增加，新型“碳资产”一词应运而生，即指涉及各类资本投资的减排项目。在减排项目发展初期，投资者往往通过私募股权的方式，以高风险的代价换取高额回报。由于私募基金和对冲基金具备资本进入门槛高、方向性强、前期调研充分等天然优势，能够为企业提供专门化、针对性资本服务，特别是小微绿色能源企业和技改企业。与公募基金的拉网式操作模式相比，私募基金专业化、高针对性运作能够及时为碳减排项目提供资金，并带动相关资本的广泛参与。

（四）创新融资渠道推进碳融资市场健康发展

一是有效利用我国庞大的外汇储备，实施“引进来”与“走出去”并存策略，在积极引进先进低碳生产技术的同时加大境外低碳项目投资力度，更为广泛地参与到国际碳市场交易中去。二是不断发展创新投融资模式，广泛吸引社会资本的参与。三是吸引社保基金参与进来。据报道，截至2018年底，社保基金会管理的基金资产总额近3万亿元，依据社保基金的投资管理规定，如果按照10%的投资比例进行测算，股权投资基金可投资额达到近3000亿元，巨额的投资体量，对低碳领域的资金缺口无疑是个重大的利好。此外，社保基金作为机构投资者，能够发挥良好的市场引导作用，无论是对碳市场和CDM项目市场的资金来源、市场结构，还是内部管理水平、运作效率，或者是金融创新等方面都会产生有益的影响。