促进农村公共基础设施供给的财政政策研究

胡绍雨

内容提要：社会经济的发展和基础设施是有着十分紧密的联系的，基础设施不仅仅是促进社会经济发展的物质基础，也是社会成员自我发展当中的一种基本物质保障。2018年，中央一号文件顺利出台，文件中明确指出，在推动农村公共基础设施发展的过程中，必须把升级农村公共基础设施放在第一位，从而使农村公共基础设施的建设成功迈入了全新的发展阶段。随着现代社会的发展，农村公共基础设施的良好供给是目前农村发展的前提，也是国家一直重视的事项，因此本文从新时代农村环境入手，对现阶段农村公共基础设施供给存在的问题展开探究，寻找出农村基础社会供给中的问题、原因以及解决对策，以期为我国农村公共基础设施供给制度的建立提供参考，促使城乡一体化朝着更快更好的方向前进。

一、引 言

作为一个农业大国，我国农业的发展状况以及农民收入的高低，都会在一定程度上影响到国家社会经济的发展，只有确保农业的发展和农民收入的稳定上升，那么我国社会才能朝着更健康稳定的方向前进。目前我国存在的最为根本的一个问题就是“三农”问题，这一问题的存在严重影响到了我国改革开放的发展进程。为了促进城乡发展，中央提出了统筹城乡发展的战略思想。在这一战略思想的引领下，完成以工补农的目标，加快社会主义新农村的建设步伐。

关于农村公共基础设施的概念。由于不同的学者对农村基础设施理解的角度不同，因此我国的学者还没有对农村公共基础设施提出一个比较统一的认知。叶帅杰（2016）[1]认为，在农村经济、社会等的发展过程中，最不能缺少的一个组成部分就是农村基础设施，这也是为农民提供公共服务的基础要素。张婷（2018）[2]研究后发现，农村基础设施中包含的主要内容就是为农村生产和农民生活提供的公共服务设施。在对种类不同的农村公共基础设施进行划分的时候，学者们的标准也存在一定差异，这主要是因为他们出发的角度不同。雷淑珍（2016）[3]认为，生产服务、生活服务以及生产生活服务设施就是农村基础设施中主要涵盖的三种类型。拿生产服务设施举例来说，最具代表性的就是农业科研、农村水利等等。

与我国进行对比，国外针对公共产品以及公共基础设施的研究时间是比较早的，所以研究也相对比较成熟。Songco，Jocelyn A（2016）在展开了适当的分析后得出，对于农村基础设施的投入而言，只有加大这方面的研究力度，才能让减贫作用更好地发挥出来。比如：公路、铁路等基础部门的投资，就能直接或间接地实现减贫的效果。从另一个方面来说，这也在很大程度上带动了生产力的提升，让人们拥有更多的就业机会。随着就业机会的增加，农村的经济发展就得到了更好的推动。Ali K，Heimerl K（2018）在对五种公共基础设施供给机制的绩效进行分析后认为，多中心制度供给模式是其不可或缺的重要组成部分。此外，在五种不同的制度中，对小型公共基础设施的简单市场进行开发，同时对市场展开细分工作等就是其涵盖的主要内容。但不论是在哪种制度安排中，都存在一定的优势和劣势。上述所说的制度，没有一项是适合所有公共基础设施的，所以就要对每种制度的优点进行结合，运用多中心制度安排。

二、农村公共基础设施供给的相关概念与基本理论

（一）农村公共基础设施供给的相关概念

农村公共基础设施实际上就是农村公共服务设施的一个总称，而农村公共基础设施的主要目的就是为了促进农村的生产，同时确保农民生活质量的提升[4]。一般来说，农田水利、教育、文化等都属于农村公共基础设施中涵盖的内容，并且这也是农村经济系统中最为关键的一个组成部分。因此，农村公共基础设施和农村经济一定要结合在一起发展。

从对农村公共产品和农村基本公共服务概念的界定可知，农村公共产品多数情况下是一种准公共物品，而农村基本公共服务则更多的是体现纯公共性[5]。笔者认为农村公共基础设施作为农村公共产品的重要组成部分，在一定程度上与农村公共产品有类似的特征。因此，农村公共产品包含农村公共基础设施，其中有农村文化、经济等方面，主要是一些实体的基础设施。

（二）农村公共基础设施供给的基本理论

第一，公共产品理论。根据公共产品的定义可以得出，如果一类产品同时具有了以下两个基本性质，即：非竞争性以及非排他性，那么这种产品就可以被称之为公共产品[6]。非竞争性是指，在消费一个相同产品时，可以同时多人进行，并且不会因为一个人或者少数人的消费，影响多数人的消费数量。非排他性是指在消费一个产品时，他人也可以同时消费这个产品，没有办法不让他人和你同时消费这个产品。

第二，公共财政理论。公共财政主要就是为了对社会的公共需求给予满足，并且在这一基础上对政府的财政收支体系进行构建。仔细来说的话，对于公共财政而言，其实际上就是对公共资源进行运用，从而满足公共需求的一种收支管理活动。按照以上的定义，公共财政具有的特征如下：公共财政具有一定的公共性，公共财政的本质就是非营利性质的。

三、我国农村公共基础设施供给现状分析

通过对大量数据资料进行搜集后发现，我国大部分农村地区的自然环境都是十分恶劣的，再加上地理条件比较差，能够进行开发利用的资源就变得非常有限。另外政府面向农村投入的资金不足，这就严重阻碍了农村基础设施建设的步伐，大大降低了农村经济发展的能力。但是随着社会发展进程的不断加快，农村公共基础设施的建设引起了国家的高度重视，具体分析如下：

（一）农村服务性基础设施供给现状

国家在建设农村公共基础设施上，重视新能源基础设施的建设以及信息化基础建设的完善，并给予大力的政策支持，出台了相关的惠农惠民生政策，帮助广大农村居民改善生活条件、提高生活质量。通过长时间的努力，以沼气为主的生态示范村在全国已经大范围普及开来。随后，我国又开始大力扶持农村通讯事业的发展，目前农村移动信号覆盖率已经达到了95%。到2017年，在农村中新设立的通讯基站就有20个，现阶段已经有95%的行政村成功通上了电话，且通讯事业的发展也十分迅猛①农民日报.现代无线信息技术发展现状.http://www.nongcun5.com.2017-2-04。。

除了上述内容以外，我国还面向农村积极开展卫生综合改革，全面推行乡村卫生组织一体化的管理。不仅设立了村卫生所，还在卫生所当中安排了有关的乡村医生，同时颁布乡村医生准入制度，从而更好地推动农村卫生、文化等基础设施的建设。就目前的情况来看，共有407个村落设立了卫生所，在乡村任职医生的人数也高达826人。由此可以看出，已经有70%的乡村实现了一体化管理。此外，为了加强农村硬件设施，我国政府下拨了84万元的资金，作为农村疾控中心业务综合楼建设的基础资金，该硬件建设的总面积大约为1200平方米②农民日报.城乡医疗卫生服务体系建设情况调查.http://www.nongcun5.com.2015-8-13。。

（二）农村生产性基础设施供给现状

通过对国家生产性基础设施分析后，在水利、农田等方面建设的基础设施，效果都是十分显著的。2016年我国在进行农田水利基本建设的时候，主要针对213个大型灌区，之后在这一基础上展开了节水改造的有关工作，同时也开展了150个节水示范项目。就目前的情况来看，我国顺利修建的大中型灌区就已经达到了5700多个，大中型泵站的数量也有5万多。到2016年年底，我国将农村生产性基础设施供给的重点放在了道路建设上，在当年有88.6%的水泥路顺利建成。然而在我国65万个行政村当中，没有通公路的村落仍然高达4万多个[7]。

最近几年，随着农村水利基础设施建设的不断加强，累计兴修梯田11万亩，不仅顺利实现了我国农村北顺渠、东顺渠的建设，还完美地实现了南河灌渠道的部分工程。另外，我国农村每年兴修的梯田就有1万多亩，目前梯田化率已经达到82.45%。之后我国又在这一基础上，大力扶持农村进水口工程的发展，仅埋设管道就有4000多米。在农村人畜饮水工程的建设方面，我国政府积极建设了人畜安全饮水工程。到2017年，400多个村的饮水问题得到了有效的解决，甚至一些家庭条件比较优越的农户都已经在家里接入了自来水，在很大程度上解决了喝水困难、喝不上干净水的问题[8]。

（三）农村生活性基础设施供给现状

为了确保农村居民拥有更高的生活质量，我国面向大多数的农村地区实施了农网以及城网的改造项目，目的就是为了改善现阶段农村群众的生活。在开展上述所说的项目时，我国政府总共投入了7352.95万元，新建设以及改造过的线路2377.88公里，同时配备了182台配电变压器，以期实现城乡同网同价的目标。现在绝大多数的农村地区都已经完成了通电，自然通电率高达98%，人们基本的生活需求已经得到极大满足。在这之后，我国政府又针对农村生活性基础设施供给的现状，提出了农网二期改造计划，在改造完成以后，10KV的线路有82.9公里，0.4KV的线路有121.6公里。此外，我国政府还不断架通自然村的农电线路，希望让农村的通电率达到100%。

一直到2016年，我国解决农村畜牧饮水困难人数共计2.82亿，农村自来水的普及率也上升到了60%。全国通电的行政村为97.8%，53.1%的行政村都具备了相应的卫生厕所。①中国农业报.现阶段农村生活情况研究.http://www.farmer.com.cn.2016-10-26。

四、我国农村公共基础设施供给中存在的问题及成因剖析

（一）我国农村公共基础设施供给中存在的问题

1.农村公共基础设施供给总量不足

由于我国在进行发展的过程中，将太多的重点放在了城市以及工业的发展上，有关的发展战略也是围绕着这两个层面制定的，所以城乡公共产品的供给就出现了严重的不平衡问题，这也在很大程度上无视了农民对公共产品消费、享受的权利。而且现在仍有农村政策存于表面，并没有将有关的政策落到实处，因此对农业多取少予的现象频繁出现。虽然说最近几年农业投入的绝对值明显提升，但是相对值却有所下降（见表1），从而导致农村公共产品供给不足的问题变得愈发严重。自从农业税和相关的附加税取消之后，农民不会承担过高的税费负担，但是从另一个层面来看，农民在进行生产生活的时候，很多外部条件仍然没有改善，如：部分农村地区的公共产品数量极少，大量的农民无法享受到公共排水、供气等多种公共产品的消费。上述问题始终没有得到解决的主要原因就是国家财政对农村公共产品的投入还不能满足农民的需求。

由表1可见，2006年，全国农业支出的规模仅有150.66亿元，可是到了2017年，全国农业支出就上升到了3172.97亿元。虽然全国农业支出一直保持着稳定上升的趋势，但是财政农业支出的占比却没有得到明显的提升。

2.农村公共基础设施供给不公平

改革开放之后，工业化的发展取得了极其显著的成绩，但是一些问题也随之产生，如：城乡出现了二元分治的情况。对于城市的工业化发展而言，其在快速发展的同时，农村的经济发展就必然会受到相应的影响。从另一个方面来说，只有农村经济的发展做出了一定的牺牲，城市工业化的发展才能变得更加迅猛。一直处在这种不平衡的发展趋势下，农村就无法积累较强的生产能力，从而导致自身的生产能力越来越弱。此外，改革开放之后，针对这种非均衡的发展状况政府给予了调整，但是问题并没有从根本上得到解决，很多农村还是要自行解决公共产品的供给，农村公共产品的供给数量、结构等就无法和城市中的进行比较。伴随着农村公共产品数量的不断减少，农业生产的发展就受到了巨大的挑战，城乡差距变得越来越大。

表1 2006-2017年我国财政农业支出及其占财政支出的比重

除了上述内容之外，我国的地理条件复杂，各个地区的经济也无法做到平衡发展。而且现阶段的大部分农村地区都不具备较强的公共管理主体能力，这就严重影响到了农村公共产品的供给，使其在数量和质量上都存在很大的客观差异。

3.农村公共基础设施供给内部结构不合理

由于我国目前的农村公共产品供给十分有限，在对这些有限的公共产品供给进行承担的时候，地方政府通常会选择一些投资金额较少且见效比较快的项目，对那些投资时间长、效果不是特别明显的公共供给项目，地方政府没有足够的耐心去对这类项目给予投资。比如：农村公共卫生、社会保障等。另外，在展开实际工作的过程中，行政性公共产品供给还存在过剩的问题，如：在我国现阶段的农村基层政府部门中，比较显著的一个问题就是机构过于复杂，再加上我国绝大多数的基层政府工作人员都不具备较强的服务意识，这就导致有关服务效率偏低。

现阶段，我国农村公共产品供给结构还不完善，供给结构失衡的表现依然十分明显，对于农民急需的产品，却得不到有效的供给，反而是那些不急需的农村公共产品供给呈现出了过剩的情况。比如：中大型的水利灌溉基础设施产品，这就是农村居民急需的公共产品，而在供给上很难落实。而一些花园、歌舞剧场等，这些都属于农民不急需的公共产品供给，可是部分基层政府却打着改善农村居民生活环境的旗号大肆修建，而且在修建的时候，也很容易导致腐败现象的出现。一旦腐败情况产生，原本是关系到农民利益的公共工程就会转变成为豆腐渣工程，这样不仅浪费了农村公共资源，还加重了农民的负担。

4.农村公共基础设施供给管理体制不完善

由于我国现阶段的农村公共基础设施供给管理体制并不完善，所以目前农村公共基础设施中面临的比较常见的一个问题就是管理混乱，主要表现在以下几个方面：管理主体不够清晰、统筹规划不够合理。首先拿管理主体不清晰举例来说，由于管理体制的缺失，在进行管理工作的时候，就无法明确定位有关的管理主体，这就导致各级政府之间没有办法对自身的权限进行划分。省级政府以及地方政府在开展农村公共基础设施供给工作的过程中，也无法对相应的角色进行明确的掌握。这种问题在财政支持方面表现得最为明显。由于各级政府的范围界限不是十分明确，一些农村公共基础设施建设原本是要由地方政府进行全权负责的，可是省级政府也一同参与到其中。对于那些原本应该让省级政府负责的基础设施来说，因为省级政府不具备充足的资金，所以其没有能力承担相应基础设施的建设。也正是因为上述问题的存在，供给主体管理体制就会变得越来越混乱。另外，在农村公共基础设施的供给工作中，由于统筹规划管理体制的缺失，基础设施的供给就不能具备系统以及长远规划。部分农村地区在进行基础设施建设的过程中，只看到眼前的利益，根本考虑不到长远的规划，导致建设水平低、重复性高的问题发生。一旦这样的问题出现，就会严重浪费农村资源。最后，我国现在针对农村公共基础设施供给制定的管理机制都缺乏较强的有效性。当农村公共基础设施建设工作完成之后，因为缺乏合理有效的管理机制约束，所以绝大多数的基础设施都处在没有人管理的状态当中，甚至有些公共基础设施出现了问题，也没有相应的管理人员对问题进行解决，这就使得基础设施的使用寿命变得越来越短，从而阻碍农村经济社会的全面发展。

（二）我国农村基础设施供给存在问题的成因

1.农村公共基础设施供给总量不足的原因

地方政府和中央政府职责职能划分不够明确，如不能及时解决这个问题，就会出现农村公共产品供给总量不足的情况。举个例子来说，村委会实际上是一种村民自治机构，但是在现实生活中，村委会却拥有了政府职能，而且很多原本应该经由政府承担的公共产品供给职能也被交给了村委会。随着村委会职能的不断加大，农民的压力也会随之加大。在分级财政的管理原则中，中央政府本身是进行农村公共基础设施供给管理的主要机构，但是目前的责任却是通过政府权威来执行的，各个事项也是经过政府权威转交到下级政府，这就导致有关的问题最终还是要农民自己承担。而县、乡、镇的财政收入现阶段相对较少，外部投入的资金又缺乏监督，农村公共产品供给不足的情况就无法缓解。

2.农村公共基础设施供给不公平的原因

处在发展中的国家，其经济往往都是通过传统以及现代这两个经济部门组成，这就是二元经济中包含的主要内容①“推进农村小型公共基础设施村民自建对策研究”课题组.农村小型公共基础设施村民自建的探索创新及优化路径——以四川省为例［J].农村经济，2015（06）：119-124。。通常在传统的经济部门当中，并不具备较高的劳动生产率，甚至有些传统经济部门里的劳动生产率为零或者是负数，这就导致剩余劳动力不断增加，导致低报酬的现象产生。而在现代经济部门中，由于有关的劳动人员不是特别的多，所以不论是工资还是劳动生产率都处于一个很高的位置。与其他国家不同的是，我国是一个发展中国家，二元经济结构在城乡分治中异常明显，这就导致我国社会经济发展的过程具有十分显著的城乡二元经济结构，正是因为这种特征的存在，农村和城市才出现了各个方面的差异，城乡贫富差距也就变得越来越大，这也是农村公共基础设施供给不公平的主要原因。一般城市经济都会把现代化的大工业作为推动自身经济发展的主体，因此农村中的公共基础设施无法和城市中的公共基础设施进行比较。长期处在这种基础设施落后的发展环境中，农民的收入水平和人均消费水平均低于城市居民。此外，在长时间的发展历程中，我国始终都是把侧重点放在工业发展上，也正是因为这种发展战略的存在，农民和城市居民就被分割开来。另外，一直处在这种非均衡发展模式里面，工农和城乡两者之间的关系遭到了严重的扭曲，经济结构的双重演进特征就在这种情况下诞生，从而逐渐拉大了城乡贫富差距，地区之间的发展也变得更加不均衡。最近几年我国政府已经认识到农村的重要作用，同时制定出了一系列改革措施，以期让工业推动农业快速发展。城乡二元经济结构在我国依然存在，只要二元经济结构存在，我国公共产品的供给制度就只能以城市为主体，所以不管是在数量方面还是质量方面，农村的公共产品供给都没有办法超越城市，供给不公平的现象也就无法从根本上得以解决。

3.农村公共基础设施供给内部结构不合理的原因

因为现阶段体制制度尚不完善，经常出现信息不对称的情况，在农村使用公共资源时，就缺乏有效的监督，无法对农村公共产品供给资金的管理、使用进行严格的监督，从而避免资金滥用的情况出现。现在财政以及审计部门依然是农村各种公共资金的主要监督部门。然而各种预算之外的资金却分散在各个行政事业单位当中，在进行制度外资金筹集时，就只能通过各个乡政府完成，这就促使监督成本不断上升。虽说现在有一部分农村实行了财务、政务等社会监督机制，并且积极地完善内部治理结构，可是在对监督机制进行公开的时候，没有把握住良好的时机，造成公开时机的随意性过大，导致社会监督无法具备较强的约束能力，公共资金使用效率过低的现象就很难得到改善。

4.农村公共基础设施管理体制不完善的原因

首先，国家财政支农的结构并不完善，对农村社会事业发展的投入比重也不高，如果不及时改进，农村的医疗服务、义务教育等多项社会事业就会止步不前。其次，我国采用的农村公共产品供给的筹资方式始终都是比较单一的，制度外筹资常见。通过对制度外投资进行了解后发现，其存在的最为明显的一个问题就是随意性较大，这就使得农民担负较重。现阶段的农村公共产品需求量是非常大的，受到资金的限制，农村公共产品的供给就会出现不平衡，从而导致政府必须在财政体制以外进行供给，之后再将相应的供给成本分摊到农民的身上，如：一事一议的各项临时收费等。

五、加强我国农村公共基础设施有效供给的财政政策建议

通过对我国农村公共基础设施供给现状的分析，本文提出了有关财政政策建议，以期推动我国农村公共基础设施的有效供给。

（一）加大对农村公共基础设施的供给总量

由于我国大部分农村地区的发展相对比较落后，不论是生活生产基础设施还是环境建设，都存在严重的缺陷，这就在很大程度上阻碍了农村社会经济的发展进程。所以为了推动这些农村地区的快速发展，就要不断加强农村基础设施的建设，并且在这一基础上，做好农村环境的建设工作。在对新农村进行建设的过程中，首先需要完成的任务就是改善农村生活生产的条件。对于农村生活以及农村生产而言，最为基础的一个条件就是农村道路，这也是确保农产品市场流通的重要前提。在进行农村道路建设的时候，采取的形式可以参照公办民助的方式，政府将相应的基础资金投放下去，农民在进行投资的时候，就可以按照一定的劳动力来进行，通过农民和政府相互之间的合作，从根本上解决农村道路短缺的问题，增加农村公共基础设施的供给总量。

（二）建立健全城乡统筹的供给体制

与其他发达国家进行比较，我国的国情是十分复杂的，这就导致经济状况也与国外存在明显差距。供给体制以及二元经济结构是导致农村公共产品供给出现问题的主要原因。通过对农村公共产品的需求展开深入探析后发现其具有多样性、多元化等特征。如果不对这样的特性给予足够的重视，政府在进行经济调控的时候，就会产生低效性等多种负面影响。一味采取单一的政府供给机制已经无法实现农民现阶段的公共需求，长时间处在这种单一的供给体制中，供求当中存在的矛盾就会加剧，严重情况下甚至会阻碍农村的发展。我国农村公共产品的有效供给要建立起完善可行的城乡统筹供给机制，将政府、市场主体以及农民三者结合在一起。农村公共财政覆盖范围扩大，关键力量还是政府，等到市场机制逐渐完善，就要借助农民的力量，将其作为农村公共产品供给中重要的补充力量，从而实现全城乡统筹供给体制的建设与完善。

（三）建立以需求为导向的供给决策机制

首先，要对我国农村公共产品供给的决策机制进行科学合理的改革，同时在建立农村公共产品需求表达机制时，必须围绕着农民的需求对有关的表达机制给予设立，以此制定出一个科学民主的农村公共产品供给决策机制。从另一个方面来说，这对于农村公共产品供给效率的提升是非常必要的，具有重要的现实意义。此外，对农村公共产品进行决策的时候，需要将原先自上而下的决策方式逐步转变成为自下而上的决策方式。除此之外，还要对良好的需求表达机制给予建立，确保群众可以充分地将自己对于公共基础设施的需求表达出来。随着农村经济社会的发展和义务教育的普及范围不断扩大，农民受教育的程度不断提高，这就为农村参与公共基础设施供给决策打下了扎实的基础。再加上现阶段我国民主政治发展进程加快，人民具有较强的民主意识，在这样的背景下，针对公共基础设施中的不足，农民就可以按照自己的需求，提出相应的意见。基于此，经由村民自治的方式，在对公共基础设施的需求意愿进行了解的过程中，可以通过投票的方式，充分了解当前农民对于公共基础设施的需求，从根本上完善一事一议的决策机制。

（四）完善农村公共基础设施的相关管理体制

第一，强化管理责任意识。对于责任感而言，其不仅仅是一种工作态度，也能够充分反映一个人本身具有的品质。在对有关管理体制进行加强完善的过程中，就要先加强有关人员的管理责任意识，身为农村公共基础设施的管理者，必须明确自身担负着怎样的责任，加强主体意识的同时，掌握好管理工作的大局观，将自身的责任贯彻落实到实际工作中。

第二，加强规章制度建设。为了更好地对农村公共基础设施资金的使用进行管理，就需要制定出相应的管理制度，按照有关的规章制度对资金给予正确的运用。如果说资金的使用和农村公共基础设施存在着紧密的联系，那就要严格依据有关规定进行操作，比如：参照《农村公共基础设施管理办法》中的相关条款，对资金的使用进行规范。