全域旅游背景下的跨部门旅游协同治理机制研究*

马海鹰，吴 宁

(1.北京交通大学 经济管理学院，北京 100044；2.北京联合大学 旅游学院，北京 100101)

从旅游开发实践的角度看，越来越多的游客开始在不同的地方追求生活经历和文化日常，旅游市场中新兴的商机使得不同类型的市场参与者发展成为经营者。除一般意义上的旅游景区外，各种其他的客观存在物都可能成为增强游客感知的新业态，当然也有可能成为游客不愉快体验的新来源，全域旅游的理念和实践由此应时而生。全域旅游指在一定区域内，以旅游业为优势产业，通过对区域内经济社会资源尤其是旅游资源、相关产业、生态环境、公共服务、体制机制、政策法规、文明素质等进行全方位、系统化的优化提升，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的理念和模式[1]。无论是团队游客还是散客，游客的旅游行为几乎与当地政府中的所有部门都有关联，而这直接影响到游客能否在目的地获得满意的行程。政府动员、组织和部署多个部门参与旅游治理，就是一个复杂的跨部门旅游协作治理过程。

1 全域旅游背景下跨部门旅游协同治理的必要性

1.1 跨部门协同治理是西方发达国家“整体政府”改革的核心内容

现代公共部门在新公共管理改革之后掀起了第二次改革浪潮，学术界在批判和反思新公共管理理论的同时，逐渐提出一些新的公共管理理论的理念，其核心就是由治理理论产生的跨界协同，以作为公共管理改革和理论研究的重要替代方向，“整体政府”理念由此产生。作为一种新的改革尝试，促进日常化、有效化、制度化的跨界合作，是许多西方国家政府改革的重要发展趋势，“整体政府”概念及其相关的改革行为已被视为当代政府改革的重要趋势。自20世纪90年代以来，西方国家围绕“整体政府”理念开展的政府部门优化，其目的就是摆脱固化的政府部门结构，通过跨部门协同对社会诉求做出整体性回应。在跨界合作中，优化同级政府不同部门之间的横向关系已成为政府改革实践的重中之重，“这是一个急剧变迁的时代，最好的解决之道不是重新设计组织章程，而是熔化组织间的僵化界限”[2]。全新治理时代使得准确界定政府部门的职责日益困难，优化和调整政府部门间的关系，成为西方国家应对公民服务的复杂性需求和政府服务管理碎片化问题的关键。

1.2 跨部门协同是深化党和国家机构改革的重要方向

改革开放以来，我国不断探索和完善中国特色的行政体制，实现了从计划经济条件下向社会主义市场经济条件下机构体系的重大转变。随着全球化的深入，技术和工业革命带来了新的机遇和新的挑战。我国的教育、就业、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会保障、司法等方面各种旧的矛盾和新的问题交织在一起，这些方面的问题基本覆盖到所有的政府部门，对提高政府部门履职能力的要求日益增高，对政府的跨部门合作提出了更为迫切的要求。面对新的形势，中国共产党十九届三中全会指出，“深化党和国家机构改革要遵循优化协同高效的原则，协同就是要有统有分、有主有次，加强相关机构配合联动”[3]。这标志着中国行政体制改革正在向机构改革与部门间协同运行、配合联动的方向转变。协同性已成为我国行政体制改革的基本特点之一[4]，这一方面是由于跨部门协同已成为服务型政府的治道逻辑[5]，另一方面也是由各国改革实践中“大部门制”的天然局限性所决定。政府部门的权力是有边界的，这决定了再大的政府部门在实施公共治理时都有一定的领域和范围，无论多大的政府部门都无法包揽所有的公共治理活动，“大部门制”不能完全解决部门间的有效运行问题，大部门制也需兼顾“部门外”和“部门内” 治理结构的同步优化。

1.3 跨部门旅游协同是全域旅游发展的必然方向

旅游业是综合性行业，从改革开放开始，旅游业治理过程中的跨部门问题始终伴随着旅游业的发展进程。从表面看，多年来我国旅游业发展采取的是以旅游部门行业管理为主、各相关部门交叉管理为辅的治理模式，但实际上尽管旅游部门是旅游工作的主管部门，但旅游各要素中除一小部分行政审批归旅游部门管辖外，其他要素实际上都在其他部门的管辖范围内，因此被形象地称为“小马拉大车”[6]。这种治理模式客观上破坏了旅游业微观主体自身的完整性以及旅游产业链上不同主体的经济联系，妨碍了各微观主体在旅游产业链上的分工协作[7]。时至今日，在以互联网为代表的全球新一轮科技革命和高速铁路、高速公路等交通运输业快速发展的背景下，旅游业发展最突出的趋势就是在跨界融合中远远突破了传统的“小旅游”范围，形成了“大旅游、大产业”的格局，旅游业逐渐发展成为融合一、二、三产业的综合产业[8]。在全域旅游模式下，要求政府各个部门都能全面了解和支持全域旅游发展，从而构建出一个从全局谋划和推进、有效整合区域各种资源、统筹推进的体制机制和工作格局[9]。近年来各地在推进旅游业发展过程中越来越深刻体会到旅游业的这一发展规律，通过改革创新旅游发展体制机制并以此来促进跨部门旅游治理协同已成为共识。

2 跨部门旅游协同治理的基本形式

长期以来，我国旅游业的旅游行政管理具有一定的特殊性，虽然旅游行业的发展主要由旅游行政管理部门来实施行政管理，但在实际发展中，旅游开发采用的一般都是整体治理模式。这种整体治理模式在实践中的探索大致有3种模式，这3种类型的治理模式在不同的地区和不同的时期有不同的特点，都发挥了重要的作用，但在实践运营中也存在一定问题。

2.1 以权威为依托的等级制协同机构

等级制协同机构是我国党政机关内的独特组织模式。在国家层面，有党中央决策和协调机构、国务院议事协调机构，在地方一级也是如此。改革开放以来，出于解决旅游发展重大问题的需要，在国务院层面先后设立过四个议事协调机构，包括国务院旅游工作领导小组、国务院旅游协调小组、国家旅游事业委员会、国家红色旅游工作协调小组。这些旅游议事协调机构为后来地方广泛设立各类等级制旅游协同机构确立了基本规则，如都由旅游部门或综合部门牵头，成员一般包括和旅游发展密切相关的机构，主要职责一般是协调解决旅游发展中的规划统一、产业政策制定、重点项目建设、旅游环境治理等综合性事项，名称有“领导小组”“委员会”等称谓。等级制协同主要以权威为依托，职务权威由该职位的领导人代表，组织权威由具有特定权力的机构代表。从权威力度来说，在中国政府特别是地方政府中，各类各级旅游领导小组、旅游指挥部等，一般由党委、政府的党政主要负责人担任协同领导者。这种协同类型的优点是很容易依赖于党政一把手的职务权威，使得协调力度大大增强，可在短时间内集中人力、物力、财力用于发展旅游业，但不足之处在于党政一把手无法集中全部的时间、精力来发展旅游业。也有很多等级制协同机构的组长是分管旅游工作的领导者，这种协同类型的优点是分管领导者可以集中相当一部分时间、精力用于协调，因为这是其职责所在；不足之处在于这种类型的职务权威有所下降，因为旅游发展涉及的多数部门可能并不由分管领导者分管，分管领导者还需和其他涉旅部门的分管领导者协调，这就增加了协调的内容和难度。

2.2 设置具有综合协调职能的行政管理部门

在旅游业的实际运作中，政府参与旅游业的主要载体是各级旅游行政管理机构。旅游管理机构的建立在不同的国情下有不同的模式，从世界旅游组织成员国情况看，有74个国家在中央政府中合并设置正部级的含旅游的机构，有45个国家在中央政府中设置正部级的纯旅游的机构，有5个国家在中央政府中设置副部级的纯为旅游的机构。2018年，我国决定组建文化和旅游部。组建后的文化和旅游部作为国务院组成部门，组织权威大大增强，在统筹协调旅游业发展方面的能力得到明显加强。中国地方旅游管理机构的建立，紧跟国家旅游管理机构的变化，也发生了几次重大变化。文化旅游部门由原来单一的行业主管部门改革为政府组成部门，在旅游发展中能够充分协调诸多部门的力量，从而更好地推动了旅游业发展。

2.3 协商型的横向协同

协商型的横向协同一般分为正式型横向协同和非正式型横向协同两种，形式上有部门联席会议制度、非常设的议事协调机构或一些不固定形式如专题会议等。

第一，正式型横向协同。正式的部际横向合作是各国发展中形成的经验，也是我国旅游业发展不断探索的结果。部门横向协同是政府在管理公共政策和公共事务与行使权力过程中的协同和调节。在旅游议事协调机构之外，部际横向协同是一类很重要的协调机制，国家层面一般称之为部际协调会议或部际联席会议，在省一级被称为省际协调会议或省际联席会议。发达国家横向协同的一般载体被称为部际委员会，部际委员会可能是协调现有政策执行的常任委员会，还可以是处理特殊问题或管理特殊事件的专题委员会。我国中央政府内部的部门间横向协同主要体现在部际联席会议上，部际联席会议是为涉及多个部门职责事项进行谈判而建立的工作机制。与议事协调机构不同的是，部际联席会议召集单位和其他成员单位之间要进行横向的合作，以便协调不同的意见和利益。国外的部际委员会和我国的部际联席会议相比，前者是协同的组织载体，后者则更多地体现为工作机制，后者既不是领导岗位，也不是实体组织；前者可以常设也可以临时，后者一般都具有临时性。我国部际联席会议中，牵头单位作用能否发挥好，直接影响整个部际联席会议的作用发挥。在部际联席会议中，虽然牵头部门对相关机构没有指挥权，一般也不直接指挥，但毕竟牵头部门是一个事项的提议者或发动者，所以牵头部门如果在部门序列中属于综合性部门或强势部门，则协调起来相对容易得多。

第二，非正式型协同。非正式类型是政府正式体系之外的一种协同形式，强调利益相关者的广泛参与和协商，依靠人员和组织之间的诚信关系，在协商一致的基础上开展各种跨部门合作。在协同过程中，没有刚性严格的组织设计原则和规定，在时间、地点、人员、经费等方面具有相当大的灵活性，包括了会议、协议、文件等各种形式[10]。如专题会议形式，不同部门以联合召开非固定性会议的形式推进具有跨部门性质的工作，这种会议一般不定期召开，有时因为某件紧急事项临时召开，有时为专门协调、部署某项具体工作而召开，以临时会议的方式来解决跨部门问题，具有针对性强、快速落地等优点，但也有权威性较弱，无法解决根本性、长期性问题等不足。再如行政缔约形式，不同政府部门为某项跨部门工作经过谈判、协商后取得一致意见，通过书面文字的方式固定下来，协议内容主要为设定工作的基本规则、权利义务等。协议有时以内部谅解备忘录的形式签署，不对外公开，只有协议参与方持有；有时部门之间以联合印发文件的形式实现跨部门协同，一般这种文件都会对外公开。跨部门协同中，部门负责人之间私人关系的好坏，也会直接影响跨部门协同的形式与成效。有不少跨部门协同，实质上首先是两个部门负责人相互之间口头协商后启动的结果。

3 构建更加优化的跨部门旅游协同治理机制

目前，旅游者需求的变化，网络技术的进步，以及旅游业发展中市场模式的创新，持续不断地给旅游治理带来各种新的挑战。旅游市场秩序混乱、低水平发展和资源破坏、游客不文明行为等矛盾问题依然存在，这些都在不断考验政府的旅游治理智慧。全域旅游的发展导致政府部门的治理主体越来越多，旅游业发展中的跨部门治理事项也越来越多。党和国家机构改革更加注重系统性、整体性和协同性，指出了推进各领域治理体系现代化和治理能力建设的正确途径，也为新形势下完善旅游业治理指明了方向。

3.1 建立健全决策中枢系统旅游协同

目前有关跨部门协同的研究主要集中于政府层面，较少关注执政党在国家治理中的重要角色和作用。党的领导必须体现在国家机构、制度和机制的设计、安排及运作上。党中央设立决策和议事协调机构，就是加强党对重要工作领导的行之有效的制度设计[11]。为深化党和国家机构改革，地方政府可根据当地需要建立决策议事协调机构，建立符合地方特色、简单高效的职能体系。旅游工作是党的工作的重要组成部分，根据旅游业发展的实际情况，不同地方可以加快构建党领导下的、党政统筹的决策中枢协同方式。如可构建党领导下的决策议事协调机构，如省委牵头的旅游发展委员会，承担发展旅游业的领导责任，加强旅游业发展的顶层设计和权威协同。党领导下的决策议事协调机构下面可设秘书局或办公室，办公室既可以设置在党的工作部门，也可以设置在政府的旅游部门或者综合部门，从而形成党政统筹的办事治理体系。

3.2 完善初始联合工作机制

旅游治理中很多跨部门事务涉及多个部门，因此应强调从工作之初就建立跨部门的联合工作机制，避免一个部门先行研究制定有关政策后，再要求其他部门参与进来。其他部门由于事先没有参与，因此要么会本能地拒绝，要么提出颠覆性的意见，从而造成跨部门协同难以实施。因此，针对整体性的旅游公共事务问题，多部门之间可以从一开始就通过共同参与制定整体性的公共政策，进而建立起稳定的政策协同机制。在当前部门执法的体制格局下，建立跨部门的联合执法机制，从执法开始就有效整合分散化、碎片化的执法力量，既能够发挥部门执法的专业优势，又能体现联动的整体效果。政府各个部门之间应该树立开放协同的行政文化，要求各个部门不断培养系统思维，树立整体观念、大局观念和伙伴观念，虽然这种行政文化的形成是漫长的，但一旦形成就能够发挥导向和整合的作用。行政管理活动的主体是行政人员，行政活动中的文化环境会对行政人员的思想、心理、行为等产生诸多直接的影响。加强部门协同，首先行政人员之间就要树立平等理念，如果一个本来独立的部门，在协同合作中却处处受制于人，那该部门的行政人员就不愿意参与到这种协同活动中去。如果其他相关部门，在协同合作中被召集部门强迫打压，其心理也会发生转变，导致不会积极参与协同。因此，必须要转变政府部门间传统的所谓强势、弱势部门的行政文化，重塑全新的、完全不同于传统统治型的行政文化，在政府部门中强调新的价值观和精神观，促使行政人员树立服务公众、服务社会、弘扬法治的意识。将制度的刚性约束和文化的教育养成有机结合，从强化行政价值观、行政道德、行政信念等软件要素着手，不断加强政府部门之间的协调配合。

3.3 完善协同利益共享机制

机构改革提升了旅游行政管理部门的统筹协调能力，但是再大的部门也无法驾驭所有的治理领域；为提高发展旅游业的效能，依然需要各领域各级机构依法履行促进旅游业发展的职责，因此仍有必要建立和完善不同形式的跨部门旅游协同机制，加强权威协同设计。在跨部门协同活动中，政府部门虽然以追求公共利益为最高目标，但也存在自身一定的自利性部门利益，在专业化职能分工的架构下，每个部门都有显性或者隐性的部门政绩考虑。而且每个部门自身的工作任务都十分繁重，在完成自身工作任务的同时，还要抽出大量的人力物力财力去完成与其他部门的协同任务，也会使这些部门去考虑背后的成本和价值。如果缺乏对部门之间从事跨部门协同的整体安排，必然导致一些部门缺乏参与协同治理的动力。为此，必须充分考虑不排除公共利益的协同效益，按照“谁治理谁得益”的原则建立一定的利益分配和共享机制，实现部门间的合理分配，实现跨部门的收益共享。如果由于各种原因发生跨部门协同的行为，牵头部门应考虑引入福利补偿机制，以弥补由于协作治理而导致其他部门合法利益的损失，改善协作过程中利益不平衡的状况，为可持续的协同治理奠定基础。

3.4 推进跨部门协同的法定化

推进机构、职能、权限、程序、责任法定化是中国共产党十八届四中全会推进全面依法治国决定的根本要求，法定化也对进一步完善跨部门协同在机构、职能、权限、程序、责任5个方面的法律制度提出了相应要求。针对机构设置的法律制度就是要通过法律法规的形式明确跨部门协同机构或机制的设置、运行和撤销等方面的制度，从而增强其严肃性和权威性。不同地方可以因地制宜设置符合发展实际的党政跨部门旅游协同机构或机制，而不局限于某一种固定的形式。机构或机制可以依据科学、效率、合理的基本原则，作常设性、阶段性和临时性的区分，根据不同情况来新设、整合或撤销，明确设立、撤销的程序标准以及机构运行规范。针对职能界定的法律制度就是以法律法规的形式提出跨部门旅游协同机构或机制的职责权限，增强部门职责界定的约束性、权威性。明晰职能和责任是保证部门有效协同的重要手段，为有效预防行政组织不协调，确定在组织运行之前界定职能、搞好协调的工作机制则相对积极，可以尽可能降低各种不协调的因素。坚持一个部门原则上负责一件事情，如果某一事项确实需要多个不同部门共同参与管理，也应当要安排一个牵头的部门，分清哪个部门主办、哪个部门协办，不同部门各自的职责分工是什么。在我国的法律法规中，有时对行政部门权限没有做出非常具体的规定，留有一定的解释空间，因此需要通过专业法律解释等方式，解释特定的行政权限归属，以有效保障法律体系的正当性。

3.5 完善协同绩效激励机制

跨部门协调应完善内外部监督体系，完善各种监督管理制度，建立健全内外兼备、专业化、广泛性的监管体系。要对协同治理的整体绩效加以评估，评估其是否能解决公共事务以及解决公共事务的程度，评估其薄弱环节和障碍以及未来的发展方向、最新进展、绩效信息等。评估时还可以对参与协同治理的每一个部门进行考核，对态度认真、积极参与的部门予以奖励；通过问责等方式，对不认同、不支持或随意敷衍的部门加以硬性约束，使其逐渐认识到跨部门协同给其带来的益处，从而增强协同工作的有效性。还可建立民主评议制度，将其与行政人员绩效考核、奖惩、提升等相互挂钩，促使其积极履职，提升工作主动性。