优质旅游内涵及发展路径的思考*

胡抚生

(中国旅游研究院，北京 100005)

0 引言

当前，我国旅游业发展正处于高速增长阶段，但同时也仍处于粗放型发展阶段，离世界旅游强国目标还有较大差距，需要加快向集约型发展方式转变，提升全域旅游发展的整体质量。2018年全国旅游工作会议提出“我国旅游业发展要从高速旅游增长阶段向优质旅游发展阶段转变”[1]，并提出了优质旅游发展的路径，这是首次提出优质旅游的概念，是对我国旅游业发展进入新阶段的重要认识。本文将从理论层面剖析优质旅游的概念、内涵以及要解决的关键问题，并提出相应的对策建议。

1 优质旅游的概念和内涵

1.1 优质旅游的定义

对于优质旅游的概念，学界尚未有统一的定义。优质旅游并不等同于过去所提出的品质旅游、优质服务，而是比品质旅游、优质服务的内涵和外延更为广阔。品质旅游、优质服务等概念更多强调的是旅游服务方面的品质，而优质旅游离不开全域旅游的发展基础，并且更多强调综合性的方面，包括在旅游经济发展水平、旅游服务质量、旅游社会效益、游客满意度、国际影响力、文明旅游程度、生态保育等方面均达到优质。因此，可以将优质旅游定义为：以全域旅游发展为依托，以满足人民美好生活需求为根本目的，通过政府、企业、居民及其他社会力量的共建共享，对旅游目的地经济发展水平、体制机制创新、产业发展质量、公共服务品质、旅游市场秩序、生态环境质量等进行全面系统提升的发展方式。

1.2 优质旅游的内涵

优质旅游的发展离不开全域旅游的发展基础，其内涵可以概括为以下5点：

(1)优质旅游是全局性、系统性的提质升级。我国旅游业发展重心将从保持高速增长向推动优质旅游发展转变，是从点到线，再到面，全面系统提升、全面升华的新阶段，是旅游全行业转型升级的重大转变，不是局部的提升。

(2)优质旅游是发展理念的重要转变。优质旅游本质上是要践行全域旅游发展理念，要求旅游行业主管部门、旅游企业能够切实转变发展思路，共同改变竭泽而渔、掠夺式开发的发展方式，从粗放式发展加快向更加集约、可持续的发展转变。

(3)优质旅游是渐进的发展过程。优质旅游并不是静态的过程，而是一个动态的过程，是随着时代发展而不断与时俱进的，内涵和外延是不断丰富的，特别是在当前文化与旅游融合的大背景下，优质旅游发展获得了更多新的文化内涵。

(4)优质旅游是提升居民共建共享水平的重要路径。优质旅游发展是以“人民为中心的发展思想”为指引，把人民群众的利益放在首位，既要充分满足游客的旅游需求，更要充分满足本地居民日益增长的美好生活需求，要让更多居民有品质、有效率地参与旅游业发展，让本地居民成为地方旅游业发展的真正主人，能够享受高质量的旅游发展成果。

(5)优质旅游是优秀文化的重要载体。我国历史文化悠久，旅游与文化相融相生，旅游是优秀传统文化、红色革命文化和社会主义先进文化的重要载体。过去旅游的主要方式更多是看景区景点，而今天则更多是享受具有丰富文化内涵的旅游生活。在“宜融则融，能融尽融，以文促旅，以旅彰文”的工作思路指引下，优质旅游发展将助推我国优秀文化的传承和活化。

1.3 优质旅游发展要避免的误区

第一，优质旅游并不以单一的优质服务作为评价标准。优质旅游并不等同于优质服务，优质旅游需要优质服务作支撑，景区景点、宾馆饭店、旅行社、旅游交通、娱乐、演艺等旅游企业的服务水平是优质旅游水平的重要体现，没有优质服务就没有优质旅游。但同时，优质旅游又不局限于优质服务，还需要从体制机制、生态环境、经济发展、游客满意度、文明程度等综合方面进行提升。优质服务只是优质旅游的重要评价指标之一，不能取代所有的评价体系。

第二，优质旅游并不否定旅游业以往已取得的成就。过去虽然未提出优质旅游的概念，但在很多方面同样体现了优质旅游的发展内涵，如优秀旅游城市、A级景区、星级饭店等创建就是旅游业发展的典型优质样板。当前优质旅游的发展，是要在全域旅游发展的基础上，进一步拓展优质发展的深度和广度。

第三，优质旅游的发展并非不需要旅游业保持较高的增速。从高速旅游增长阶段向优质旅游发展阶段转变，这意味着我国旅游业将由粗放型、主要依靠高速增长的发展方式朝着更加集约化的发展方式转变，但这并不意味着旅游业发展不需要保持较高的增长速度。世界旅游强国的发展经验表明，优质旅游的发展离不开较快的旅游经济增速，没有旅游业保持较快的增长速度，就谈不上优质旅游的发展基础。旅游经济增速虽然不是今后发展最重要的目标，但却是不可或缺的必要条件之一。

第四，优质旅游并非要照搬照抄世界旅游强国的先进经验，而是要形成中国独特的发展模式。从我国与世界旅游强国的综合比较来看，在很多方面还存在不小的差距。但与此同时，我国也形成了独特的旅游发展模式，根植于中国旅游实践而提出的优质旅游、全域旅游、厕所革命、旅游外交、旅游扶贫等一批中国理念、中国标准超越了西方旅游发展模式和理论[2]，形成了中国旅游的典型经验和模式。优质旅游也是我国独创的新理念和新模式，发展优质旅游，既是要分阶段实现世界旅游强国的发展目标，更是要打造成为世界旅游优质发展的“中国样板”。

第五，优质旅游发展并非以单一目的地发展为最终目标。优质旅游发展要求各个旅游目的地实现旅游业发展整体水平的提升，但并不表明优质旅游发展是以行政区划为限制，加强区域之间的合作不可或缺。特别是随着“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等跨区域的国家战略推进，对区域之间的合作提出了新的更高要求。因此，优质旅游发展要注重区域的分工与合作，相互借力和共同发展，要以实现区域旅游之间的互联互通、共同发展为最终目的。

第六，优质旅游并不要求齐头并进式的发展。当前，我国旅游业发展仍存在区域发展不均衡的问题，东部地区旅游业发展水平较高，而中西部旅游业发展水平相对滞后，因此，优质旅游发展不能要求东中西部地区采取同样的优质旅游发展模式、发展标准，要因地制宜，充分考虑到各地区旅游业的发展阶段、发展水平，结合地方特色，扬长补短，采取更加务实的优质旅游发展举措，形成各具特色的优质旅游发展模式。

2 我国已初步形成了优质旅游发展的支撑体系

经过改革开放40年的发展，我国旅游业在发展理念、发展质量、发展效益上，均上了新的台阶，奠定了优质旅游的发展基础，形成了优质旅游发展的重要支撑体系。

一是形成了优质的旅游目的地评价体系。从20世纪90年代末开始，原国家旅游局在全国范围内开展“中国优秀旅游城市”评选，实现了由行业管理向目的地管理的转变，打破了以往只是旅游部门抓旅游的发展模式，推动了大批旅游目的地的快速发展。全国已有300多座城市成为“中国优秀旅游城市”。2006年，原国家旅游局和世界旅游组织举行“中国最佳旅游城市”评选，最终评选出成都、杭州、大连为“2006中国最佳旅游城市”。2019年3月，文化和旅游部正式启动“国家全域旅游示范区”创建验收工作，第一批已有96家县级全域旅游示范区创建单位正在申报验收。从“中国优秀旅游城市”创建到“中国最佳旅游城市”创建，再到“国家全域旅游示范区”创建验收，打造优质的旅游目的地正在成为从上至下的发展共识，有效拓展了旅游业的发展空间。

二是培养了一批优质的旅游市场主体。改革开放以来，我国重点围绕景区、饭店等旅游企业发展，先后出台了A级景区、星级饭店等标准和规范，极大地提升了旅游接待服务品质，特别是近年来越来越多的旅游景区以5A级景区为标杆提升旅游品质，促进了高品质旅游产品的供给。截止到2019年3月末，全国已有259家5A级景区，代表了全国最优质的旅游景区发展水平。此外，国家还先后出台了旅行社等级、温泉、民宿等系列旅游业国家标准、行业标准，涉及交通、餐饮、住宿、购物等旅游各个环节，促进了优质的旅游市场主体发展，有效扩大了优质旅游供给。

三是推动了优质旅游公共服务的改善。改革开放以来，我国旅游公共服务发展水平不断提升。1982年初，原国家旅游局投资276万元，在全国主要风景区和游览点修建了93个有现代化设备的厕所[3]，表明在改革开放初期就开始重视以旅游厕所为代表的旅游公共服务建设。近年来，全国旅游厕所革命如火如荼地开展。截至2017年底，全国共完成建设旅游厕所7万座，超额完成3年5.7万座的计划任务[1]。与此同时，各地通过财政资金、PPP项目、社会资本投资等多种方式，加快推动旅游交通、旅游安全、旅游信息化、便民惠民等旅游公共服务建设，大大缩短旅游地的时间、空间和信息距离，极大方便了人民群众的出游。

四是打造了一批优质的旅游产品。自90世纪90年代以来，以5A级景区、国家重点风景名胜区、国家旅游度假区、国家水利风景区、世界地质公园、世界自然遗产、世界文化遗产等为代表的优质旅游产品成为越来越多旅游目的地吸引游客的重要内容。随着旅游产业融合的不断深化，以工业旅游、乡村旅游、中医药健康旅游、体育旅游等为代表的优质新产品、新业态不断涌现，进一步丰富了优质旅游产品体系。

五是培育了旅游体制机制的创新能力。伴随着旅游业的深入发展，旅游行政管理体制机制也在不断创新。国家层面，从早期的中国旅行游览事业管理局到1979年改革成立中国旅行游览事业管理总局，到1982年改革成立国家旅游局，再到2018年3月文化和旅游部的机构改革，实现了从旅游事业管理部门向旅游行业管理部门再到政府综合性旅游管理部门的转变。在新一轮机构改革中，文化部门和旅游部门实现有机整合，全国省级文化和旅游部门机构改革均已完成，多数省份成立了文化和旅游厅，海南省则成立了旅游和文化广电体育厅、西藏自治区成立了旅游发展厅、重庆市成立了文化和旅游发展委员会，形成了具有地方特色的旅游管理体制机制创新模式。每一轮的旅游行政管理体制创新，均适应了旅游业发展形势的要求。

六是建立了适应大众旅游时代的休假制度。自1994年以来，我国假日制度不断调整优化，1995年全国法定节假日从周末“单休”调整为“双休”，1999年开始形成“黄金周”假日制度，2008年开始形成春节、国庆“黄金周”和中秋、端午、清明三个小长假并存的假日制度，带薪休假制度也正在逐步落实，广大人民群众有更多的休假时间可以享受美好旅游生活。

七是建立了以游客满意和不文明旅游管理为重心的服务质量管理体系。近年来，我国旅游市场监管体系逐步完善，围绕让广大游客更加满意，通过12301旅游服务平台投诉处理、旅游综合执法、旅游市场秩序集中整治、旅游行业自律、旅游诚信教育、万名社会监督员制度等举措，有效改善了旅游市场秩序。自2009年开始，原国家旅游局在全国范围内开展游客满意度调查工作，推动游客满意度调查成为地方管理旅游服务质量的重要抓手。与此同时，在全国范围内大力提倡文明旅游，加大对不文明行为的管理力度和处罚力度，营造了文明旅游的良好氛围。通过对游客满意度和不文明旅游的“两手抓”，形成了有效的旅游服务质量管理体系。

八是建立了优质的人才队伍培养体系。1979年，中国第一所旅游高等学校上海旅行游览专科学校成立，标志着我国旅游高等教育的开端。从1980年开始，原国家旅游局先后与大连外国语学院、杭州大学、南开大学、西北大学、西安外国语学院、长春大学、中山大学、北京第二外国语学院等8所高等院校联合开办旅游系和旅游专业[3]，旅游人才培养体系逐步成形。截至2017年末，我国开设旅游管理类本科专业的普通高等院校有608所，开设旅游管理类高职、中职院校达到2000所[4]，每年招生培养20多万旅游专业人才，为优质旅游的发展提供了充足的人才支撑。此外，原国家旅游局还通过万名旅游英才培养计划、全国旅游业青年专家培养、旅游青年干部培训班等重点人才培养举措，提升了旅游骨干人才队伍的整体素质。

九是建立了旅游业发展的财政金融支撑体系。国家层面设立了国家旅游发展基金，对地方旅游基础设施和公共服务逐年加大支持力度。大部分省份设立了省、市、县三级旅游发展专项资金，不断加大对旅游业发展的财政支持。一些地方还通过旅游PPP、政府引导型旅游产业基金等方式引导社会资本进入旅游业。与此同时，金融对旅游业发展的支持力度不断加大，越来越多金融机构与地方合作，发行旅游金融卡，并对旅游投资优选项目给予更加积极的融资支持。

3 优质旅游发展需要破解的瓶颈

尽管我国优质旅游具备了良好的发展基础，但还存在一些发展瓶颈，需要通过进一步深化改革来破解。

一是要解决好旅游业发展中政府与市场的关系问题。从改革开放40年来我国旅游业的发展历程来看，政府主导是我国旅游业大发展、大繁荣的关键因素，并且在市场发育还不充分的中西部地区，政府主导依然发挥着重要作用。随着改革开放的深入，由政府主导转向政府引导，要更多发挥市场调节旅游业发展的作用，但在实践中，政府“有形的手”制约着市场“无形的手”，特别是政府在资金、规划、土地利用、资源开发以及配套政策等方面依然起到决定性作用，使得市场难以发挥出应有的作用。

二是要解决好优质旅游资源开发与主要客源市场开拓不协调的问题。从全国来看，我国较多优质旅游资源分布于广大中西部地区，但由于远离长三角、珠三角、京津冀等主要客源市场，并且受长假少、带薪休假落实难、交通不便等因素制约，优质旅游资源难以吸引优质的旅游客源，难以支撑社会资本的旅游投资回报，难以将优质的旅游资源转化为优质的旅游产品，制约了中西部地区旅游业的发展。

三是要解决好旅游价格与旅游服务相悖离的问题。品牌并不等于品质，高价不等于高品质服务，从“天价鱼”“天价虾”等欺客宰客事件到“酒店毛巾门”等事件可以看出，我国旅游业发展尚未达到真正的优质服务水平，往往重价格、轻服务，缺乏优质旅游服务与优质旅游价格相挂钩的机制。在旅游旺季，价高质次的问题显得更加突出，旅游目的地普遍存在价格高企，而服务水平却不断下降的现象。此外，一些网红景区、网红旅游产品，虽然短期内通过炒作获得了较大的关注度和游客量，但实际提供的旅游服务与高昂的价格不相匹配。这反映出我国尚未形成以优质服务来定价的旅游价格调节机制。

四是要解决好优质旅游发展与文明旅游水平不相匹配的问题。优质旅游发展需要越来越多的旅游市场主体提供优质的旅游服务，但与此同时，要解决好文明旅游程度提升的问题。游客在景区随意刻字留念、大声喧哗、破坏文物等不文明旅游行为时有发生，导致负面影响的产生。优质旅游不仅仅是供给侧的改革，还需要进一步提升大众的文明旅游水平，培养更加文明的旅游方式。

五是要解决旅游产业成长与旅游人才培养不相匹配的问题。旅游产业的发展需要大量高素质的旅游人才，尽管全国高等院校每年培养了数十万的旅游人才，但目前旅游金融、旅游环境影响、旅游投资等复合型人才培养不足，难以适应全域旅游发展的需要，并且较多高等院校的旅游本科专业目前面临招生困难，此外，旅游专业的毕业生愿意从事旅游行业工作的比例不高，旅游人才的就业流失率也较高。优质旅游的发展需要解决好旅游人才培养的瓶颈问题，只有不断培养更多与产业发展相适应的优秀旅游人才，优质旅游发展才有根本保障。

六是要解决好生态保护与旅游发展相冲突的问题。近年来，我国对生态环境保护的重视程度不断提高，生态环保政策趋于更加严格。一方面，这对保护绿水青山的资源是有利的，但另一方面，生态环保力度加大一定程度上也制约了旅游业发展，如一些地方处于自然保护区、海洋保护区、饮用水源保护地等区域，由于历史原因，生态红线区域范围划定过大，导致旅游开发受到严格的限制。特别是以旅游业为支柱产业的欠发达地区，生态环保政策趋严压缩了旅游业的发展空间，制约了地方旅游经济发展。

4 促进优质旅游发展的对策建议

优质旅游是从粗放型旅游发展阶段向集约型旅游发展阶段转变，需要全方位的系统提升。建议从以下6个方面促进优质旅游发展。

4.1 在旅游行业树立优质旅游的发展理念

要重塑旅游行业价值观，树立“以人民为中心”的优质旅游发展观，在全国旅游行业加强优质旅游理念的学习，以评促学，通过开展各类优质旅游服务的评比，让优质旅游理念全面融入到旅游业的方方面面。要探索旅游企业的品质服务共建，既鼓励中小企业向优质的大企业服务对标看齐，也鼓励优质大企业与中小企业建立“一对多”的服务结对帮扶机制，促进优质旅游理念的传播和优质旅游服务水平的提升。对于旅游业刚起步的地区，要大力开展优质旅游教育，加强指导和引导，推动形成高起点、高质量的发展模式，避免走上粗放型、竭泽而渔的发展老路。要完善旅游领域的荣誉和奖励制度，提高旅游从业人员特别是一线基层员工的职业尊严，让旅游企业、旅游从业人员能够自觉地将优质旅游理念转化为服务，形成崇尚优质旅游的环境。

4.2 统筹谋划优质旅游发展路径

优质旅游发展是个新的发展阶段，需要进一步明确政府与市场的关系，探索建立“优质旅游负面清单” 管理模式，进一步释放市场活力，政府更多从规划引导、信息发布、政策支持等宏观层面发挥作用，让市场更多在旅游微观领域发挥作用。国家层面要制定优质旅游中长期战略规划纲要，明确优质旅游发展的具体方向、目标、空间布局、主要任务、优先发展顺序，注重规避风险，并明确东、中、西部优质旅游发展的路径。在此基础上，鼓励各省份和地市出台地方的优质旅游发展规划或行动计划，合理引导优质旅游的发展方向。

4.3 健全优质旅游的市场监管体系

在已有的景区、旅行社、酒店等级标准基础上，出台更多的优质旅游服务质量评价标准，鼓励更多的旅游企业以高标准提升旅游服务水平。要建立全国性的优质旅游评价平台体系，让游客可以通过平台即时评价旅游企业的服务，每年评出一批优质旅游企业和服务质量黑名单企业，督促企业改进服务质量。可以考虑建立优质旅游发展基金，对入选的优质旅游企业给予奖励。应持续推进各省市开展游客满意度调查工作，并以满意度调查结果作为改进旅游服务的依据。在提供优质服务的同时，还要加强对大众游客的旅游文明教育，并争取将不文明旅游行为记录纳入中国人民银行的个人征信体系，让不文明旅游行为处处受限。

4.4 建立生态环保与旅游发展相适应的协调机制

建立健全水利部、自然资源部、生态环保部、文化和旅游部、农业农村部、国家林业和草原局、住房和城乡建设部等部门之间的协调机制，定期召开会议，研究解决旅游业发展中的生态环保问题。应合理确定永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界三条“红线”，根据地方旅游业发展状况合理调整国家级和省级自然保护区的区域范围，建立可持续的生态保育与旅游发展良性互动机制。

4.5 补足优质旅游发展的短板

一是补足中西部地区的交通短板。要大力推动中西部地区支线机场、通用机场等建设，在机场运营的一定期限内由中央财政给予适当的补贴支持。可优先推动中西部地区的高铁网络体系建设，开通东部重点城市到西部地区的高铁班列，提升高铁客运能力。在中西部地区发展廉价航空，降低东部客源城市到中西部目的地的交通成本。二是补足客源市场短板。针对当前建立的旅游对口扶贫机制，加强主要客源城市与对口扶贫市县的合作，积极为贫困市县输送旅游客源，特别是对于已经脱贫的市县，要保障“脱贫不脱政策”，保持旅游客源市场输送政策的延续性，促进中西部地区旅游客源市场持续增长。三是补足旅游定价机制的短板。要探索建立优质旅游服务与旅游价格相挂钩的机制，对于质量明显较差的旅游服务，实行价格定价限制，只能在相对较低的价格区间定价；对于优质的旅游服务，则给予更大的旅游定价弹性。同时，加强旅游旺季价格管理，对涉旅的交通、住宿、餐饮、娱乐等服务，在现有的价格管理政策范围内建立临时价格干预机制，避免旅游旺季旅游价格过快上涨。

4.6 建立优质旅游发展配套的支持政策

加强对优质旅游企业发展的支持，优先纳入旅游目的地宣传营销支持，优先支持创建国家重点旅游品牌，优先支持人才培养，其重点投资项目优先纳入全国文化和旅游投资优选项目名单，优先推荐给银行、产业投资基金等金融机构，加大政府引导型旅游产业基金支持力度，并在土地、税收、人才等综合性配套政策上给予积极支持。还要加强对优质旅游人才的支持，对于获得国家级和省市级荣誉称号或入选文化和旅游部“万名旅游英才计划”的优质旅游人才，在薪资、职称评定、住房、子女入学等方面给予优先保障。