“成本—收益”视角下对监察对象有效监察的问题研究

刘思涵 常保国

自2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上提出：健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系，到2018年3月20日通过《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)，国家监察制度改革的全貌已浮出水面，逐渐构建出具有中国特色国家监察体制，使监委独立于政府行政序列，形成“一府两院一委”的国家基本权力架构。这既在法治化的前提下加强了对公权力监督的独立性、专业性和系统性，又解决了原先监察范围窄、反腐力量散、处置方式乱等诸多问题。在监察体制改革之前，我国对公权力的监督主要有纪委对党员干部的监督、行政监察机关对公务人员的监督以及检察院对公务人员贪污、渎职等行为监督。但是，这三种方式的监督范围狭窄、监督力量分散，腐败治理效果不佳，难以应对当前我国严峻的腐败形势。在党中央的全面领导下，我国大力推进国家监察体制改革，组建专职反腐败机构，将行政监察部门、纪委和检察院等部门的反腐力量和资源整合集中，形成合力，构建了由党统一领导、全面覆盖、集中统一、权威高效的监督体系，通过一级抓一级、层层抓落实的方式，在权力监督模式下的各级专业反腐败机构，成为反腐败的主体。

一、问题的提出

《监察法》颁布实施后，“监察全覆盖”成为此次监察体制改革的关键词。《监察法》在第1条中就明确指出：加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖。第3条和第15条规定了监察对象的范围，在第3条中规定：各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。在第15条中规定的六类监察对象可看作是对第3条中“行使公权力的公职人员”的具体表述。(1)(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；(三)国有企业管理人员；(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员；(六)其他依法履行公职的人员。但是因法条规定间位阶不清、相关用语内涵不明，导致在实践中监察机关难以有效认定监察对象，严重影响了监察工作的正常开展，也阻碍了立法目标的实现，《监察法》实践中出现的困境，主要是因为对监察对象的范围监管双方缺少共同的认知。鉴于此，笔者对监察权的形式进行了逻辑论证，并提出以“人”的职务与职位和“钱”的出资与管制四个要件，划分监察对象的不同类型，初步提供了较为规范性的制度供给，并提出对监察对象“没有行为不监管，凡有资金必监管”的判定标准。(2)详见常保国、刘思涵：“《监察法》中监察对象范围的认定标准”，载《人民论坛·学术前沿》2019年第7期，第64～67页。

从学理层面的分析，仅是提供了监察机关对监察对象范围确定的理论依据，提升了监察部门的权威性，确保了监察全覆盖的程序正义。但在实践中不可忽略的是，将监察对象的范围扩大至广义上行使公权力的人员，会使监察成本上升，造成监察力量的弥散。据统计，全国各级检察院反贪系统人员转隶至监委后，纪检监察机关的人员只增加了10%，而工作对象却增加200%以上，北京、四川等地甚至增长了三到四倍。(3)参见石艳红：“‘全覆盖’不是‘啥都管’”，载《中国纪检监察》2018第14期，第52～53页。.同时，随之十八大后的强力反腐，职务犯罪案件和司法判刑的数量都呈逐年上升态势。(4)参见过勇：“‘十八大’以来我国纪检监察机关的改革路径及成效分析”，载《廉政文化研究》2018第6期，第91页。换言之，反腐败所投入的社会成本也随之逐年攀升。特别是国家在反腐斗争进入“深水区”后，从之前对巨大腐败存量的粗放式打击和“应激式”反腐模式，转变到目前对于特定、专业领域的精准监察和“靶向治疗”(5)辛士红：“以‘靶向治疗’思维精准正风反腐”，载《解放军报》2019年2月14日。，在这个转变的背后，最大挑战是如何在控制监察成本和精确打击腐败之间寻求到有机的平衡。所以，在确定监察对象范围确定的问题上，找出监察对象的被监察逻辑依据不难，难的是如何确立所谓的“关键少数”？如何将监督力量集中在真正该监督、需要监督的领域？从而在真实世界中能够有效的提升社会总收益。需要强调的是，任何事情都有成本，反腐也不能例外，反腐斗争的监督、调查、处置的各环节都要投入大量经济和时间成本，这些成本放弃的代价是国家把这些资金、时间特别是人力投入到其他行为中的最大产出，所以只有将监督具体的环境和背景等约束条件综合考量后，所得出的结论才可能逼近准确的权责划分。而在实践中，确立监察对象范围的问题上，关键在于如何衡量监察行为的边际成本(效用)？如果监察的边际成本不能确立，监察的有效性就无法保证，应该认识到监察不能也不应追求行为的最大化，而是要使社会损失的最小化，对某一专业单位的监察，不仅会消耗监察人员的精力并导致监察时效性的不足，(6)在访谈中，监察人员表示在面对医院、国企、科研机构等特定监察对象所处的专业领域时，前期要花大把时间和精力投入到该领域的学习中，且掌握的内容不一定符合实际。也是对资源的另一种损失。在这种情况下，如果不分主次、轻重地“眉毛胡子一把抓”，就可能谁也抓不住、管不好。

二、有效监察的必要性

在反腐败斗争压倒性态势已经形成的同时，也不难看出，监督的力量来源主要是自上而下的压力传导，这种单向传导最突出的问题就是要付出高昂监督边际成本，监督主体的单一性致使无法使用多种监督方式进行精准监察，造成用“高射炮打蚊子”的两难处境；因此，在实践中对监察对象的确定要把“有效监察”作为第一要务。换言之，虽然从理论上应监察所有行使公权力的公职人员，但现实不得不选择重点监察对象，并加以“区别对待”。

导致无法进行“有效监察”最关键的原因，是大多数人在观念上无法将监察主体和被监察对象视为一个整体进行分析，长期存在斗争思维和所谓“讲政治”的幌子，在根本上认为监察的主体和对象是此消彼长的关系，导致不能也不愿对监察成本进行有效的测量，使监察成本无限加大，自然就难以实现有效监察。在已有关于监督成本的研究中，总站在被监督对象的“不敢腐”角度，通过对腐败付出的成本、腐败程度及腐败所产生的收益三者之间的关系进行分析，得出腐败效益高，违法成本低是导致我国腐败问题不断滋生的重要因素；所以要通过提高腐败成本(加大监督的力度和制度的约束力)的方式，从而降低监察对象的腐败收益，同时得出其成本上升、收益下降，反腐败成本也就随之下降的结论。(7)参见曾凯：“腐败与反腐败的收益成本博弈及对策研究”，载《理论导刊》2006年第9期，第14～16页；闫海燕：“腐败与反腐败的成本效益分析”，载《社科纵横》2011年第1期，第73～75页；李景华：“腐败成本与反腐败效益分析”，载《鲁东大学学报(哲学社会科版)》2016第3期，第68～73页。这种分析的最大问题是仅仅站在监察对象单向的角度分析问题，认为只要监察机关加大处罚力度，就能使腐败行为变少从而降低监察的成本，这既无法达到不敢与不能、不想之间的有机衔接，更无法做到“有效监察”的立法初衷。而如果从社会总成本和总收益的角度考量，将监察人员和监察对象相统一，遵行两弊相权取其轻的原则，就能实现所谓“最少数人的最小不幸”(8)[英]卡尔·波普尔：《开放社会及其敌人》，中国社会科学出版社1999年版，第67页。，也能发挥监察权对社会资源进行优化配置的作用，并随之降低社会总体的交易费用。

仅以《监察法》中对国有企业的监察对象为例，在15条第3款中规定“国有企业管理人员”属监察对象范围，(9)在《监察法释义》中列举了一系列按照职务和身份属性界定的监察范围，包括：设董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事，总经理、副总经理，党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等；未设董事会的企业的总经理(总裁)、副总经理(副总裁)，党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等。此外，对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员，包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等；在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员等；国有企业所属事业单位领导人员，国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员，也应当理解为国有企业管理人员的范畴，涉嫌职务违法和职务犯罪的，监察机关可以依法调查。参见中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室编：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第111～112页。在现有法律下对“国有企业”的界定具体如下表所示(表一)：

表一 有关“国有企业”的现有规范界定

由此可见，在对“国有企业”进行界定时，目前各法条中是以企业中是否具有国资进行判定标准。此外，《监察法》第15条中将“管理、从事管理”作为认定监察对象的重要依据，按《管辖规定》对从领导、组织、监督、管理四个方面界定了《监察法》中管理的含义。国有出资企业中从事这四项职责的人员或在管理岗位上，或被临时指定从事某项管理事务，即管理职位和管理职责两种情形，不论国有独资、控股或参股企业，从事管理的情形大致相同。因此，对《监察法》15条第3款监察对象范围，按照法理分析应该遵守是否对国资负有保值增值责任的标准进行判定。具体监察对象见下表(表二)：

表二 “国有企业”类监察对象范围

在实践中，国企管理人员不仅有上级委派、任命的人员，还有大量的社会化招聘人员，如某东部沿海城市就国企的监察对象范围、职位列出明细，对市属国有企业重要岗位管理人员进行统一管理，延伸到三级企业。其中纳入监察对象的包括：书记、董事2119人，总经理、副总经理1561人，其他的高管人员278人；工会主席有385，职能部门的正、副职有7068人；会计出纳3193人；总计15550人。如按法理分析就需要对其全部监察，而这仅仅是《监察法》中第15条第3款一项的规定，在监察机关面对其余的几项中，如对公办科教文卫体等单位中从事管理的人员、基层群众性自治组织等庞大的监察对象群体时，更要需要付出巨大的成本。因此需要根据不同的监督对象进行有效归类，并使用差异化的监察方式对其进行有效监察，从而降低监察成本，提升监察的边际收益。

三、监察的边际收益

需要注意的是，监察的边际成本和监察的边际收益二者呈负相关关系，成本越高收益越小，所以在实践中，想要达到有效监察的目标，就要将成本控制在一个有效的区间，根据不同的监察对象选择不同监察主体和方式。其中有三个变量可以作为选择不同监督方式的依据：监察的成本(C)、腐败产生的损失(L)、腐败的概率(P)。其中监察可分为在监督、调查、处置三个环节，所需的人、财、物力，分设为C1C2C3(在此为讨论方便，仅在监察成本项中考虑监督的成本，下文计为：C)。产生的损失可分为经济、人力和公信力三种损失，设为L1L2L3；损失项中经济和人力资本的损失较容易理解，公信力损失是指腐败行为对政府(党)造成“负外部性”的行为。同时，腐败的概率(P)和监督的难易程度呈正相关关系，总的来说被监督行业的技术专业性越强、监察对象的自由裁量权越大，监督的难度升高，腐败的概率也就越大；反之，则腐败的概率越小。

由此可得出监察边际成本的计算公式：当C≤L×P的时候，监察所带来的收益大于(等于)监察付出的成本，可以提升社会总收益，降低社会总成本，(10)之所以在监督收益在等于监督成本时，仍然能搞提升社会总收益；是考虑到政权公信力所占高权重的事实。因此在这种情况下监察机关应该对监察对象进行监督。反之，当C>L×P的时候，监察付出的成本大于监察所带来的收益，就应该引入其他的监察方式，监察机关需要让渡出一部分监察功能给其他的监督主体，使监察的成本降低，让边际成本恢复到小于(等于)边际收益的状态中，从而提升监察的边际效用，以求达到有效监察，降低社会总成本。

根据监察的边际成本计算原理，进一步可将不同监察的对象，分为事前、事后及事中的共同监督三种方式，以及依据监督主体的身份分为同体监督和异体监督。事前监督是在行政管理机构进行行政决策、开展行政行为之前进行监督，事中监督是指在行政管理机构决策与执行过程中所进行的监督，事后监督是指行政决策、行为作出之后，对相关监督主体进行的监督活动。区别在于：事前监管要求监督标准一致性、可行性并适用于一个行业内、特定职位中所有的参与者；而事后监督要求举证，证明致害者(监管对象)和受害者(可能是人、财、物)之间存在一定的因果联系，所以并不涉及到行业内、职位上其他参与活动的人。

当前，在事前异体监督中，主要包括合规性和准入性监督，如对国企、医院、学校等公共资产和公共事务行业的合规性审查，对医生、教师及其他专业人员行业准入资格的发放。而事中监督通常采用同体的内部监督，对监督行业、具体单位的运营情况和人事关系都比较了解，并且行政科层组织完善，只需要监督部门各司其职进行监督活动即可，因此监督成本较低，不需要投入额外的时间、财物和人力。但如果事前的合规性监管总能有效的监督，那么腐败就不会发生，系统要素也不会出错，而事实是“那些提倡在危机发生前加强监管的事前监管支持者，会遭遇到行业与公众间强大的政治力量干扰。既得利益特殊集团会反对针对风险的过度约束，公众既缺乏手段也没有利益激励与他们竞争。”(11)[美]伊曼·安纳布塔维、斯蒂文·施瓦茨：“事后监管：法律如何应对金融市场失灵”，许多奇、桂俪宁译，载《交大法学》2016年第1期，第123～161页。因此，这种看似低成本的加强事前监管的监察方式，实则是对监督资源的巨大消耗；同时，由于事中异体监督的缺位，使腐败行为不仅对经济造成严重的损失，对政治生态也造成巨大的负外部性影响；而在事后监管中，由于双方的信息不对称，不易证明监察对象和腐败行为之间的因果关系，需要花费极大的交易费用进行调查取证，监察机关为达到惩处犯罪的目标，往往不得不在证据不全面或仅有单方口供的情形下，对犯罪嫌疑人定罪，不仅不利法治化发展的进程，同样还要付出极大的成本。

《监察法》立法的初衷，就是为打破同体监督的局限性，扩大监察权的影响范围，通过巡查、派驻等多种监督方式让监察机关介入事中异体监督，降低事后监督的成本。因此，当公权力异化所造成的经济损失和政治影响范围，超过了监察机关监督所需的成本时，就需要采用事中监督得方式，将行使公权力的公职人员纳入监察对象范围，如对单位中一把手，对管理、监督国有财产且专业性较强等重要岗位的从业人员，监察机关需要介入进行事中监督。同时，因为普通民众和监察对象之间的地位差距，掌握的信息也存在巨大悬殊，不易感知到监察对象的异化，所以应对这类重点监察对象采用严格责任制的原则进行监察，也就是不考虑他们在行使公权力中是否有“注意”行为，只要监察机关能够证明监察对象与腐败之间存在因果关系，就可以进行处置。如对于重要岗位的管理人员利用影响力腐败，虽然自身可能没有参与受贿，但是“身边人”利用与其之间的特殊关系贪赃枉法，那么应该按照严格责任制的原则，作为主要责任人的管理者也需要被处置。同时，在全面从严治党的视阙下，监察对象所在单位的党委负责人和同体监察部门也需要负相应的连带责任。

而当公权力异化所造成的经济损失和政治影响范围，不能覆盖监督所需的成本时，应采用事后监督的方式，以行使行权者所在单位的监察部门以及公众、媒体等作为主要监察主体。如对基层管理人员、普通工程师、医生、教师和行业协会的工作人员等公职人员，出现行为失范或违纪(如收取红包)等问题，应当先由其所在单位的监督机构进行处置；如果不能有效的履职尽责，则再由监察机关对该单位从事管理工作的有关人员和监督人员依法进行调查和处置。同时，对这类监察对象应该采用疏忽责任原则，判定致害人是否向受害者负责的关键，即致害人是否在行使公权力的过程中，或者说在导致事故的过程中执行了应有的“注意”，“如果致害人执行了应有的‘注意’(如退款或受到相应的处分)，那么就可以免除责任。”(12)张瑞纲、胡盛楠：“严格责任与疏忽责任：一个比较分析”，载《商业研究》2014年第4期，第175～180页。这是因为致害人和受害人之间所掌握的信息较为对等，受害人能够较为明确地感知到自己权益受损，且容易掌握切中致害人的关键证据，因果机制的建立较为容易，同时还要考虑到在特定的行业中，对专业人员(医生、教师、会计等)培养的成本颇高，这些职业技能的练就都是随着时间而逐渐上升，对于监察对象的过重处置不利于社会整体人力资本的积累，这同样也造成社会总收益的下降。

四、结论和讨论

由此可见，在对监察对象选择监督方式的问题上因遵循“动态监察”的原则，其中重要的依据就是对信息获取难易程度。如果对监察对象行使公权力的信息获取渠道较为宽泛和通畅，就选择以成本较低的内部监督和民众、社会、舆论监督为主。反之，在信息相对封闭的行业内，监察机关获得信息的途径多、成本低且腐败行为造成的损失大，应选择对监察对象进行事中的监管方式。

因此监察机关要回归到“监督的监督”位置，不必也不应代替行业主管部门进行“管理中的监督”，在监察的边际成本大于边际收益的情况下，监察机关关键是要为其他监督主体赋权并保护其安全。所以，在今后的反腐倡廉建设中有两点需要特别关注：首先，要打破监督主体和对象之间的信息壁垒，加大信息公开力度。比如对于普通的教师、医生和研究人员等，要充分向公众和媒体公开其在工作中的行权点，如：审核审批权、采购计量权、财务资金权等关键公权力的行使信息。只有逐步建立起基于个人征信的公开监督平台和相关的监督机制，打通监察的信息壁垒，在信息相对对等的前提下，综合性大监督模式(纪检+监察+审计+舆论监督+…)才能最大程度的发挥其功效，从而降低监察的边际成本。其次，不能忽略的是要对纪检监察机关监察的边际收益、成本进行效用评估，这需要在一定范围内适当的公开监察机关的监察信息，并引入第三方权威机构(如人大、大型科研机构)对其工作进行综合考察，同时监察机关要根据评估结果动态调整监察策略的实施。

综上所述，不同监督规则的设计和执行，对监察主体的选择和监察对象的行为有着很大区别。但监察机关无论采用事前、事中或事后的哪种监督方式，目的是为了降低社会总成本，以求在反腐败斗争中，让社会总收益大于监察的边际成本。更需要注意的是，为保持动态的有效监察，离不开信息公开这项根本性的反腐制度，以及在此基础上形成的纪检、监察、巡(视)查、派驻等反腐败方式的综合应用和有机衔接。如果监察机关对所有监察对象都采用事中监督方式，机械地将《监察法》中监察对象全部纳入直接监察的范围内，难免浮皮潦草、挂一漏万，不仅付出巨大的监察成本，分散有限的监察力量，同时造成监察的模式化和程序化，导致在不同级别的地区、单位“上下一边粗”尴尬局面，忽略了真正需要监督的行业和对象，使监察的效果大打折扣。