暂停办理行政许可的行政法规制

高 浩

一、问题的提出

行政许可的性质，究竟是“赋权说”还是“解禁说”，抑或是其他学说，认识上存在差异，(1)参见应松年、杨解君编：《行政许可法教程》，法律出版社2012年版，第3页。但是无论何种观点均不否认行政许可关涉重大的公共利益。《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第1条也规定：“为了维护……公共利益和公共秩序……制定本法”。然而，在某些特殊的情形下，严格依法办理行政许可，不但不能够维护公共利益，反而会使得公共利益受到损害。例如，2013年广东省爆发严重的H7N9禽流感疫情，此时广东省各县市如果仍然按照法律的规定办理野生禽类经营许可，显然不利于疫情防控。相反的，广东省东莞市林业局自2013年5月9日起暂停办理野生禽类经营许可，起到了源头预防的效果。正因如此，行政机关常常出于行政机构改革、办公地点调整等自身原因或敦促相对人改正违法行为、履行相关义务等其他原因暂停受理相对人申请行政许可，或者对相对人已受理的行政许可暂停审查，也即暂停办理行政许可。暂停办理行政许可已被作为一项行政管理措施广泛运用于公共安全、环境保护等领域，效果良好。以环评区域限批为例，2007年1月10日，原国家环保总局根据《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》首次在国家层面启动环评区域限批，其中主要涉及河北唐山、山西吕梁、山东莱芜、贵州六盘水四个行政区域，以及大唐国际、华能、华电、国电等四大电力集团。时任国家环保总局副局长的潘岳说：“历时3个月的‘区域限批’所取得的成效，比以往任何一次环评执法都更加明显，既解决了一些遗留的严重环境违法问题，也扭转了一些地方政府先污染后治理、先积累后发展的思路，使他们逐渐甩掉对高耗能产业规模数量的依赖，加速跨入发展新型产业的行列。”(2)生态环境部：“吕梁、六盘水两市和华电集团最后一批被解除‘限批’，环保总局将总结限批经验谋求更大作为”，http://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/200910/t20091023_180066.htm，最后访问时间：2019年7月16日。

然而，暂停办理行政许可并非“百利而无一害”。2018年下半年，一场“游戏版号暂停审批风波”引发了游戏市场的地震。在游戏版号暂停审批的九个月间，市场上排名前一百的游戏，近半数处于“无证驾驶”的状态。根据中国音数协游戏工委(GPC)、伽马数据(CNG)联合发布的《2018中国游戏产业报告》，中国游戏产业的整营收规模同比增长率遭遇断崖式下跌，仅为5.3%，远低于过去三年的增速(2015年增长率为22.9%，2016年增长率为17.7%，2017年为23.0%)。(3)参见中国音数协游戏工委(GPC)、伽马数据(CNG)：“2018年中国游戏产业报告”，http://www.cgigc.com.cn/gamedata/20752.html，最后访问时间：2019年7月16日。暂停办理行政许可在这一事件中显露出的巨大侵害性，使其合法性受到严重质疑。《行政许可法》规定了行政许可的设定、申请、审查、批准、撤销等一系列的法律制度，但是对于暂停办理行政许可，并无直接规定。《行政许可法》第8条规定：“……准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可……”该规定赋予行政机关一定的便宜处分权，即对已生效的行政许可在特殊情形下变更或撤回。但是对于未生效的行政许可的暂停办理，不在其例。因此，暂停办理行政许可，仍然属于对《行政许可法》既有规定的违反。遗憾的是，2019年新修订的《行政许可法》未对此作出回应。

在理论上，行政法学缺乏对暂停办理行政许可的研究，暂停办理行政许可有与其他有关理论混淆之可能。第一，可能与暂停实施行政许可混淆。所谓暂停实施行政许可是指行政机关决定在一定的期间内不再实施行政许可，且行政相对人无须取得该许可即可达至原先取得许可的效果，例如黑龙江省人民政府就曾暂停实施行政许可。然而，二者并不相同：暂停办理行政许可后，相对人不能取得行政许可，不能为法律禁止的某些行为；与之相反，行政许可暂停实施后，相对人无须通过取得行政许可而解禁原先被法律禁止的行为，可自由行为。简言之，对相对人而言，暂停办理行政许可是侵益的，暂停实施行政许可是授益的。第二，可能与行政许可中止混淆。行政许可中止是行政机关对不再符合法定许可条件的被许可人所作的一种处理。(4)参见王太高：“论行政许可中止”，载《法学》2014年第4期，第91～97页。但是二者差异显著：暂停办理行政许可是指未申请行政许可的，行政机关暂停受理；对已受理行政许可申请，暂停审查。此时，行政许可尚未生效。行政许可的中止针对的是已生效的行政许可，即中止其效力。第三，可能与放弃行政许可权混淆。所谓放弃行政许可权是放弃行政职权的一种，其表现形式是行政不作为。(5)参见关保英：“论行政放弃职权”，载《政治与法律》2005年第3期，第16～23页。然而二者也有不同：对于暂停办理行政许可，行政许可主体往往迫于自我排除障碍或维护公共利益的特殊需要，明确地、积极地暂停办理，实际上是作为；对于放弃行政许可权，往往表现为实施行政许可的行政人出于个人私利的考量，隐晦地、消极地放弃职权，乃是不作为。总之，现有的相关理论难以为暂停办理行政许可提供理论解释。或许，行政便宜原则能够为暂停办理行政许可提供一些理论解读，但是这一理论在我国行政法学界尚属新论，未得到广泛承认。(6)参见王学辉、张治宇：“迈向可接受的中国行政法”，载《国家检察官学院学报》2014年第3期，第97～106页。

暂停办理行政许可在现实和理论上的双重乱象迫切要求行政法学界对其作出关照和解释。本文将从行政法的视角分析暂停办理行政许可的基本类型，辨析暂停办理行政许可的法律属性，尝试将其纳入现行行政法体系中加以规制。

二、暂停办理行政许可的类型化分析

“暂停办理行政许可”这一适用频率极高、范围极广，对相对人影响极大的行为，由于缺乏法律的规范，正处于无序运行的状态。申言之，从暂停办理行政许可的行政主体来看，纵向上涉及国务院、省、市、县四级行政机关，横向涉及行政审批部门、交通部门、规划部门、林业部门，可以说几乎囊括各级各类行政机关；从暂停办理的行政许可类别来看，类目繁多，或为环境影响评价、或为剧毒化学品运输许可、或为新增旅游社许可、或为野生禽类经营许可，几乎达到无所不包的程度；从暂停办理行政许可的理由来看，有为整顿与许可相关的市场秩序、有为机构改革与重组、有为等待新的法律规范的实施、有为许可申请主体有违法行为，不一而足；从暂停办理行政许可的期限来看，有的有明确期限，有的则没有。有明确期限的，短则半天，长至数年，跨度颇大；从暂停办理行政许可的程序来看，多数为行政许可机关单方面发布通知，少数为向特定相对人下达行政命令，几乎没有正当的法律程序；从暂停办理行政许可的依据来看，极少部分有法律、法规作为依据，大多为无依据或仅有规范性文件作为依据。即便如此，看似无序的暂停办理行政许可仍有行政法秩序可循。以暂停办理行政许可的对象为区分标准，可以将暂停办理行政许可进行分类：暂停办理不特定相对人行政许可(详见表一、表二)、暂停办理特定相对人行政许可(详见表三)、暂停办理特定区域行政许可(详见表四)。(7)为与资料来源保持一致，表一、表二、表三、表四中所涉及的行政机关均沿用新一轮行政机构改革前的名称。

表一 常见的“暂停办理行政许可”示例

(一)暂停办理不特定相对人行政许可

表一、表二均为暂停办理不特定相对人行政许可示例，表一所举之例在实务中更为常见。暂停事由大多均出于客观原因，行政机关通常会提前发布通知告知相对人暂停办理起止时间，暂停时间较短，一般为数日。因此，相对人通常能够提前知晓，早作打算，避免损益扩大。总体而言，此类暂停办理行政许可行为侵害性弱，相对人也多会容忍、理解。

表二 暂停办理不特定行政相对人行政许可示例

表二中所列的暂停办理不特定相对人行政许可的实例，通常是针对某一类具体的许可，暂停事由多为行政机关根据实际情况自行设定，有明确的暂停办理起始时间，但恢复办理的具体时间较为模糊，暂停期限为数月不等。总体而言，此类暂停办理行政许可的侵益性较强。例如在“游戏版号暂停审批”事件中，国家新闻出版广电总局暂停办理游戏版号暂停的时间竟长大八月有余，对游戏行业产生了巨大影响，游戏企业和从业人员合法利益受损严重。

(二)暂停办理特定行政相对人行政许可

表三所列暂停办理特定相对人行政许可之例，通常发生在特定的相对人违反行政秩序，行政机关敦促其履行相关义务，消除违法情形时。该类暂停办理行政许可大多附属于行政处罚决定，暂停办理的时间为行政处罚决定作出之时，恢复办理时间一般为执行行政处罚之后。

表三 暂停办理特定行政相对人行政许可示例

(三) 暂停办理特定区域行政许可

表四所举暂停办理特定区域行政许可多为上级行政机关对下级行政机关作出，带有对下级的否定、制裁的意蕴。例如在辽宁省住房和城乡建设厅因朝阳、新民等七县市在实施施工许可的过程中存在违规违法行为，故而暂时剥夺其施工许可实施机关的职权，使得整个地区的施工许可均处于暂停办理的状态。一般而言，暂停办理特定区域行政许可的起始时间和恢复办理的时间由行政机关分别以规范性文件的形式作出，暂停期限不定。

表四 暂停办理特定区域行政许可示例

三、暂停办理行政许可的法律属性辨析

目前，关于暂停行政许可的各种“乱象”，有的是行政机关滥用所致，有的则是由于“无法可依”。欲使暂停办理行政许可发挥维护公共利益的正当效用，同时避免对相对人权益造成侵害，应在行政法层面对其加以合理规制，使其与现行行政法秩序相协调。实现该目标的前提是厘清暂停办理行政许可的法律属性。通说认为，行政行为是指行政主体基于行政职权，为实现国家目标而作出的，能引起法律效果并受行政法规制的法律行为。(8)参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2018年版，第124页。就此而言，暂停办理行政许可属于实施属于广义上的行政行为，应无疑义。然而，它究竟属于何种型式化的行政行为抑或属于未型式化的行政行为实值探讨。

(一)法律属性辨析的基本思路

行政法学界尚无针对暂停办理行政许可属性的直接论说。由于“环评限批本质上是限批”(9)蒋莉、白林：“‘限批’的合法性探析”，载《云南行政学院学报》2010年第6期，第144～148页。，是暂停办理行政许可的典型。因此，借鉴学界对于环评限批属性的讨论，或可窥见暂停办理行政许可的一般法律属性。环评限批属性主要有行政裁量说、行政处罚说、行政强制说、抽象行政行为说、未型式化行政行为说五种。

行政处罚说认为，申请环评的地区或企业种下了破坏环境的“恶因”，因而该地区或该行业需要承担被限批的“恶果”。(10)参见曹树青：“区域限批制度的法律解读”，载《西部法学评论》2009年第2期，第7～12页。环评限批符合行政处罚制裁性的根本特征，是一种行为罚，与《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)规定的责令停产停业最为相似。(11)参见吴卫军、唐娅西：“区域限批：合法性问题及其法律规制”，载《国家行政学院学报》2008年第1期，第68～71页。行政裁量说认为，环评限批是环保部门行使行政自由裁量权，细化环评审批条件的行政行为，且其所细化的不是环评限批的肯定性条件，而是其否定性条件，即在特定时期，对特定区域、流域或企业集团的特定建设项目的环评一概不予审批。(12)参见王社坤：“环评限批的行政法解读”，载《环境保护》2010年第21期，第28～30页。行政强制说则从环评限批的目的视角进行解读，认为区域限批是为了强制地方政府、企业集团执行环境法律法规，属于行政强制执行。(13)参见吕成：“论区域限批的性质界定”，载《河南社会科学》2012年第3期，第65～69页。抽象行政行为说认为，环评限批是通过一个政府部门向下级政府部门作出抽象行政命令的方式实施的环境行政管理措施，属于抽象行政行为。(14)参见竺效：“论新《环境保护法》中的环评区域限批制度”，载《法学》2014年第6期，第17～31页。未型式化行政行为说认为，环评限批既包括外部行为也包括内部行为，既包括作为行为也包括不作为行为，既指向具体的对象也指向不具体的对象，并且环评限批不符合任何一种成熟的行政行为模式，属于未型式化的行政行为。(15)参见吕成：“论区域限批的性质界定”，载《河南社会科学》2012年第3期，第65～69页。

以上学者的关于环评限批属性的争论，对于深入探讨暂停办理行政许可大有裨益。然而，只要对照笔者所举之例，就不难得出这样一个结论：五种论说，有得有失，未能准确揭示环评限批的法律属性。学者们将“环评限批”、“区域限批”“企业限批”“流域限批”混淆使用。从概念的范畴来说，环评限批涵括区域限批、企业限批、流域限批，流域限批实际上是区域限批的一种特殊形式。因此，在很大程度上，他们的争论并不在同一纬度，难免陷入“公说公有理，婆说婆有理”的境地之中，退而认定暂停办理行政许可是一种未型式化的行政行为。因此，须在类型化的基础上探析暂停办理行政许可的法律属性。

(二)暂停办理不特定相对人行政许可的法律属性

暂停办理不特定相对人行政许可，应当属于抽象行政行为。所谓抽象行政行为，系指行政主体针对不特定的相对人作出的可以反复适用的规则。(16)参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2018年版，第206页。暂停办理不特定相对人行政许可，不论出于何种理由，均是以行政规范性文件的形式做出的(一般为通知)，且能够在暂停办理期间反复使用，显然符合抽象行政行为的定义。由于行政强制、行政处罚、行政强制均属于具体行政行为，针对特定相对人而为之。因此，暂停办理不特定相对人的行政许可，不属于其中任何一种。暂停办理不特定相对人行政许可，通常表现为对行政许可实施条件和时间的裁量。例如四川省公安厅交警总队在春节期间为保障运输安全，暂停办理剧毒化学品运输许可，可以视为四川省公安厅交警总队对剧毒化学品运输许可的条件：运输安全状况的裁量。由于春节期间，车流量大，人员密度高，属于运输高峰期，如果在此情况下运输剧毒化学品，造成社会危害的可能性和严重性都会大大增加，因此，认定春节期间不适宜办理剧毒化学品运输许可。此种裁量，既属必要，且又可行。胡建淼教授认为，抽象行政行为包含行政法规、行政规章和行政规定。(17)参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2018年版，第206页。理论上，暂停办理不特定相对人行政许可既可以为行政法规、行政规章，也可以为行政规定，但就笔者所掌握的资料来看，绝大多数为行政规定。

(三) 暂停办理特定相对人行政许可的法律属性

暂停办理特定相对人行政许可，应当属于行政处罚。通说认为行政处罚是指特定的行政主体对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人所给予的行政制裁，具有制裁性、处分性、不利性和法定性四个法律特征。(18)参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2018年版，第223页。暂停办理特定相对人的行政许可，通常因其自身存在违法行为，继而由行政许可监督检查机关要求责令整改，并决定对其暂停办理行政许可，使相对人因此受到一定的利益损失。暂停办理特定性相对人许可是作为相对人违法的一种惩罚，符合制裁性的特征；行政机关暂停办理特定相对人的许可实际上是处分了行政相对人获得行政许可的权利，增加了其义务，符合处分性特征；暂停办理特定相对人行政许可使相对人丧失原本可期待的利益，蒙受不利结果，符合不利性特征；暂停办理特定相对人行政许可尚无明确的法律依据，但其一般附属于其他法定的行政处罚决定，具有一定的法定性；因此，暂停办理特定性相对人行政许可基本符合行政处罚的基本特征，属于行政处罚。按照通说，行政处罚可分为人身罚、财产罚、行为罚、申诫罚四种，其中，行为罚是限制或剥夺违法相对人某种行为能力或资格的处罚。(19)参见姜明安：《行政法》，北京大学出版社2017年版，第347～359页。暂停办理特定相对人行政许可剥夺了相对人办理行政许可的资格，因此，可以进一步认定其为行为罚。

(四) 暂停办理特定区域行政许可的法律属性

认定暂停办理特定区域行政许可的法律属性，较为困难，需要结合实例，详细分析。2018年4月24日，原江苏省环境保护厅函告响水县人民政府：“近期，我厅在对新闻媒体曝光你县化工园区非法排污问题的现场检查中发现，你县存在化工园区非法排污、环境信访问题突出、“减化”工作不力、环保基础设施建设滞后等问题。根据《建设项目环境影响评价区域限批管理办法(试行)》(环发〔2015〕169号)，决定对你县实施区域限批。”(20)江苏省生态环境厅：“关于对响水县实施区域限批的函”，http://hbt.jiangsu.gov.cn/art/2018/4/24/art_1571_7597737.html，最后访问时间：2019年7月16日。该函中明确规定限批区域、限批情形、限批内容、限批期限、整改要求、监督检查要求等内容。根据《党政机关公文处分条例》，所谓“函”是公文的一种，“适用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。”因此，暂停办理行政许可的直接作用对象是响水县政府(应理解包括其所属部门)，而非响水县的公民、法人和其他组织。原国家环境总局在最初适用区域限批时，多以向限批地区的环保部门下放通知的形式作出，例如《关于暂停甘肃省白银市、兰州高新技术产业开发区建设项目环境影响评价审批的通知》(环办〔2007〕75号)(21)生态环境部：“关于暂停甘肃省白银市、兰州高新技术产业开发区建设项目环境影响评价审批的通知”，http://www.mee.gov.cn/gkml/zj/bgt/200910/t20091022_174022.htm，最后访问时间：2019年7月16日。。但是原环境保护部实施或解除区域限批时，均改用函告的方式，例如《关于解除广东省河源市建设项目环境影响评价限批的通知》(环办函〔2011〕1105号)。该文件虽然名为通知，其实是函。综上，暂停办理特定区域的行政许可本质上是一种内部行政行为。此时，若相对人向行政许可机关申请许可，将被告知“因行政许可已被暂停办理，不予受理”，而已经进入审查阶段的许可，在暂停期间，也不会获得其本可获得的许可。由此，暂停办理行政许可通过外部行政行为表现出来，对相对人利益产生巨大影响。学理上称这种情形为内部行政行为的外化。(22)参见胡建淼：《行政法学》，法律出版社2018年版，第176～177页。

将暂停办理特定区域行政许可界定为内部行政行为尚不足够，需进一步界定暂停特定区域的行政法属性。笔者认为，暂停办理特定区域行政许可属于行政职权处分的一种。长期以来，学界基于职责统一以及依法行政原理否定行政主体的职权处分权，但是这一观点正在为行政和解等新的行政法实践突破，并得到了一些学者的认可。(23)参见关保英：“论行政主体的职权处分权”，载《东方法学》2008年第1期，第122～132页。所谓行政职权处分是指“行政主体在不改变行政职权性质和功能的前提下，对行政职权所进行的行使、转让、放弃或设定其他权利的法律行为。”(24)解志勇、刘娜：“行政职权之处分研究”，载《中共浙江省委党校学报》2014年第2期，第122～128页。暂停办理特定区域行政许可实际上变更了行政许可权的行使主体，也就将行政主体的行政许可权暂时“冻结”，或者将其转授给另一个行政主体代替行使。因此，我们可以将暂停办理特定区域行政许可认定为内部行政行为中的行政职权处分行为。

四、暂停办理行政许可的体系化法律规制构想

目前，除环评限批有《中华人民共和国环境保护法》作为法律依据以外，暂停办理行政许可大多“无法可依”，与现行行政法秩序存在诸多牴牾。为使暂停办理行政许可发挥维护公共利益的正当功能，避免侵害相对人权益，有必要在暂停办理行政许可的法律属性基础上，探析其面临的法律冲突及化解之道，实现对暂停办理行政许可的法律规制。

(一)暂停办理不特定相对人行政许可的法律规制

1. 暂停办理不特定相对人行政许可与行政许可法的冲突

暂停办理不特定相对人的行政许可，属于抽象行政行为，兼具对行政许可实施条件和时机的裁量性质，通常表现为通知类的行政规范性文件。暂停办理不特定相对人行政许可与《行政许可法》及其他行政许可法律规范中的行政许可的设定、行政许可的实施程序、行政许可的期限等规定存在较大冲突。

首先，暂停办理不特定相对人的行政许可违反行政许可设定的基本规定。《行政许可法》规定，法律、法规、规章可以设定不同类型的行政许可，法规、规章有权在上位法设定的行政许可事项范围内规定行政许可，并且明确指出：“其他规范性文件一律不得设定行政许可。”暂停办理不特定相对人行政许可兼具对行政许可实施条件和时机的裁量，实质上是在越轨行使法规、规章才有的行政许可的规定权。因此，暂停办理不特定相对人的行政许可属于违法设定行政许可。

其次，暂停办理不特定相对人的行政许可违反行政许可实施程序的基本规定。暂停办理不特定相对人的行政许可意味着两重意思：第一，尚未申请许可的不再受理，但不属于《行政许可法》规定的不予受理的两种情形，且一般情况下行政许可机关也不会给予书面说明，这与“行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证”规定也存在冲突；第二，已经申请行政许可的，中止审查，这与“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查”的规定相冲突。

最后，暂停办理不特定相对人行政许可还将导致行政许可审查时间超过法定期限。按照《行政许可法》的规定，行政许可的期限最长不超过四十五日，特殊情况下可以再延长十五日。即便行政许可的其他法律规范可能有例外规定，但总体来讲，不会超过两个月的时限。简言之，两个月内，无论行政许可准予与否，行政许可机关都必须作出相应的决定，否则即为超过法定期限。由于部分暂停办理不特定相对人行政许可的时间过长，甚至超过半年，则已进入审查程序的行政许可显然将超过法定期限。虽然行政许可的法定期限有中止的情形，但“暂停办理”并非其中一种。

2. 化解暂停办理不特定相对人行政许可法律冲突的路径

想要解决以上法律冲突，单凭解释法律已显不足，有必要对《行政许可法》的部分规定加以修改。解决违法设定行政许可和与现有行政许可程序冲突的问题，可以将《行政许可法》第8条可修改如下：

公民、法人或者其他组织依法取得行政许可的权利受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以决定暂停办理行政许可或者依法变更、撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。

解决超越法定期限的问题，可以将《行政许可法》第45条修改如下：

行政机关暂停办理行政许可，或作出行政许可决定依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。

此外，各类设定行政许可的法律规范应当针对许可的特性，对暂停办理行政许可的主体、条件、程序、期限加以具体、详细规定，保证暂停办理不特定相对人行政许可有法可依，合理运行。

(二)暂停办理特定相对人行政许可的法律规制

1. 暂停办理特定相对人行政许可与行政处罚法的冲突

暂停办理特定相对人行政许可属于行政处罚，通常是行政机关查处违法行政许可活动并作出行政处罚决定时，附带暂停办理违法者所申请或拟申请的行政许可。

第一，暂停办理特定相对人行政许可没有《行政处罚法》及其他行政处罚规范的法律、法规依据。《行政处罚法》一共规定了警告、罚款等六种行政处罚，并将设定六种以外的行政许可的权力赋予法律和行政法规。但是，除了环保领域外，笔者尚未发现有明确将“暂停办理行政许可”作为行政处罚的法律和行政法规。这意味着，暂停办理特定相对人行政许可作为事实上被广泛使用的一种行政处罚，面临违法风险。受到该处罚的相对人，完全可以据此申请复议或提起诉讼。然而也许是相对人已经习惯于将其视作合理的处罚，笔者尚未发现此类案例。

第二，暂停办理特定相对人行政许可的期限模糊。行政机关行使处罚权具有较大的行政裁量权力。对暂停办理行政许可而言，暂停办理的期限长短正是行政裁量的空间。暂停办理特定相对人行政许可的事例中，暂停期限通常有明确的起始时间而恢复办理的时间的表述较为模糊，例如“至整顿完毕”“待检查结束”等等。由于行政许可涉及相对人重大利益，故而暂停办理的期限长短决定了相对人利益损失的大小。

第三，暂停办理特定相对人行政许可适用条件混乱。《行政处罚法》规定的六种行政处罚类型，其惩罚力度基本呈递增的趋势，行政机关可以根据违法情节的轻重，适用合适的行政处罚类型。然而，暂停办理行政许可的惩罚力度处于何种程度？针对何种违法情形才能实施“暂停办理行政许可”？就现状而言，有的是存在一定程度的违法情形即可实施暂停办理行政许可，有的则必须违法情形与被暂停的行政许可之间有一定的联系方能实施，适用条件十分混乱。

2. 化解暂停特定相对人行政许可法律冲突的路径

2018年9月10日，十三届全国人大常委会立法规划将《行政处罚法》修改纳入其中。借此良机，规制暂停办理特定相对人许可的步伐应当加快，着重解决其面临的几个问题：如何为其提供法律依据、如何合理分配该类行政处罚的设定权、如何界定其适用条件、如何确定其暂停期限等。

为解决上述问题，第一，可以在《行政处罚法》中明确将“暂停办理行政许可”作为一种新的行政处罚类型；第二，应视暂停办理特定相对人行政许可的惩罚力度大约等同于暂扣许可证、暂扣执照，因此其设定权在法律、法规、规章之间的分配也可与其大致相似，即法律法规可以设定暂停办理行政许可，而规章不得设定。第三，行政处罚适用范围之广、差异之大，决定其适用条件及暂停期限应当由各类行政处罚规范单独规定。第四，设定其为一种新的行政处罚后其实施程序应当遵循行政处罚的一般程序。上述构想，只需将《行政处罚法》第8条作些许修改即可：

行政处罚的种类：

(一)警告；

(二)罚款；

(三)没收违法所得、没收非法财物；

(四)责令停产停业；

(五)暂停办理行政许可、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；

(六)行政拘留；

(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。

(三) 暂停办理特定区域行政许可的法律规制

1. 暂停办理特定区域行政许可与行政组织法的冲突

暂停办理特定区域行政许可的是内部行政行为，是行政职权处分的一种基本形态。然而，以暂停办理的方式处分特定区域行政机关的行政许可权，除环评区域限批外，尚未完全得到宪法和行政组织法的认可。

宪法和行政组织法规定，国务院是全国最高行政机关，全国各级行政机关均受其领导；上级人民政府领导下级人民政府；各级政府的组成部门接受同级人民政府和上级人民政府主管部门的双重领导或受同级人民政府领导，受政府主管部门的业务指导。所谓上级行政机关领导下级行政机关，这种领导权限范围是否包括处分行政职权呢？笔者认为，答案既肯定又否定。答案的肯定性在于：如果下级行政机关的职权来源于上级行政机关的授权(以行政法规或规章的形式授权)，那么授权机关自然可以收回所授予的行政职权；答案的否定性在于：如果下级行政机关的行政职权直接源于法律、地方性法规的授权，上级行政机关在没有得到法律、地方性法规授权的情况下也不能任意处分该行政职权。因此，暂停办理特定区域行政许可是否违法，取决于行政许可权的来源及上级行政机关是否取得法律、地方性法规的授权。

试举一例说明：2014年4月，辽宁省住房和城乡建设厅认为，朝阳县、新民市等七县市在辽宁省具有施工许可发放权的建设主管部门日常监管情况检查中获评不合格，存在违规发放施工许可的情形，因此在七县市暂停办理施工许可，改由各自市级建设主管部门办理施工许可，直至上述地区全部整改达到要求，再行恢复办理施工许可。辽宁省住房和城乡建设厅实际上处分了朝阳县、新民市等七县市建设主管部门的施工许可权——转移至市级行政主管部门。但是由于七县市建设主管部门的施工许可权直接来源于《中华人民共和国建筑法》，因此在没有法律授权的情况下，辽宁省住房和城乡建设厅对其加以处分，构成违法处分。相反的，环评区域限批作为行政职权处分的一种方式，由于省级以上人民政府环境保护主管部门得到了《中华人民共和国环境保护法》第44条的授权，故而是合法处分。

2. 化解暂停办理特定区域行政许可法律冲突的路径

以往许多学者对暂停办理特定区域行政许可的规制，多从适用情形、决定主体、决定对象等方面对其加以细化规定，但是，作为行政机关内部处分行政职权的一种方式，其面临的根本问题是——对行政许可权的处分——暂时取消或临时转移，缺乏宪法和行政组织法的依据。因此，规制暂停办理行政许可的根本途径是——将宪法和行政组织法赋予上级行政机关的“领导权”作扩大解释，即重新配置法律赋予特定机关的行政职权(包括行政许可权)属于“领导”范围的一部分。这并非空想，地方各级人民政府的“三定方案”在某种程度上正发挥着这样的功能。(25)参见陈天祥：“如何赋予省级政府更多自主权?”，载《探索》2019年第1期，第19～26页。然而，即便如此，仍然难以彻底、全面解决缺乏法律依据的问题，因为处分行政许可权的主体和行使行政许可权的主体之间，并不一定是“领导与被领导关系，还有可能不相隶属。因此，还需要以法律的形式对那些需要、适宜在特定区域暂停办理的行政许可一一加以确认，并且明确暂停办理的主体、条件、程序、期限。

结 语

暂停办理行政许可长期处于“无法可依”的无序状态，不单相对人的利益有受损之虞，更为深远的影响是，它可能严重伤害相对人的法感情。此外，暂停办理行政许可的滥用损害了法治政府的形象，破坏了法的可预测性和稳定性：阻碍着行政法治的进程。长期以来行政法学界对暂停办理行政许可合法性的质疑和忧虑缺乏现实关照。本文通过将暂停办理不特定相对人、特定相对人、特定区域的行政许可分别认定为抽象行政行为(行政规定)、行政处罚、可以外部化的行政职权处分行为，实现了将暂停办理行政许可纳入现行的行政法体系中加以规制的构想。这一构想的实现既能够保障行政机关以暂停办理行政许可的方式维护公共利益，又有助于相对人通过复议或诉讼的救济渠道，保障自身权益。