地方政府治理能力的现代化：从治理能力到全景治理能力

邵 娜

(扬州大学 政府治理与公共政策研究中心，江苏 扬州 225127)

麦克卢汉认为“媒介即人的外化和延伸”，即技术从人的感官、肢体等不同方面拓展了人的能力，从而提高人的认知水平和行动能力，并有可能从根本上改变人的思维方式与行动方式。大数据之于政府治理能力的建构也遵循同样的逻辑。大数据嵌入政府治理要求重新建构政府的治理能力，并为政府治理能力的建构提供支持性条件。党的十九大报告明确提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化，而随着大数据技术的发展及其理念的普及，大数据嵌入政府治理成为推动政府治理能力现代化的重要途径。本文拟从治理资源、治理工具、治理理念三个层面，对“大数据”嵌入与地方政府治理能力重塑进行分析，回应理论研究与政府治理实践中的具体问题，尝试为大数据驱动的政府治理能力现代化提供基本的理论框架。

一、地方政府全景治理能力的提出

大数据时代的基本特征表现为信息共享与信息价值挖掘能力的极大提升，而信息共享意味着社会信息结构的根本性变革。信息技术、大数据的发展不仅改变信息的数量，同时也改变社会中原本所存在的信息不对称状态，每个人都成为信息生产与传播中的节点，网络化的信息结构与交往结构正在形成。“在信息丰富的政体中，‘控制’的概念发生改变。很多人被知识武装起来……意识到去‘制定政策’的权力与义务。”[1]信息共享实现对个人与社会的赋权，导致多元化社会治理力量的出现与权力的扩散，从总体上提高社会的自组织性与行动能力，进而要求实现社会治理的开放性，重塑政府与社会的互动关系，进而为合作治理的实现奠定基础。同时，大数据时代以强大的信息价值挖掘能力为标志。“庞大的数据正在改变着人类发现问题、解决问题的基本方式，采用最简单的统计分析算法，将大量数据不经过模型和假设直接交给高性能计算机处理，就可以发现某些传统科学方法难以得到的规律和结论。”[2]信息是开展治理行动的前提和依据，社会治理的制度安排与行动开展都受到信息收集和信息分析能力的限制，大数据技术的发展则在一定程度上降低了信息收集、信息分析的成本，实现对“全样本”数据的处理与分析，并能够通过与人工智能技术的结合，进一步厘清社会事实及其内部联系，从而提供全新的认知理念和行动方案，重塑政府治理的理念与行动方式。

(一)大数据视野下地方政府治理能力面临的困境

长期以来，政府在社会治理的过程中追求两个基本目标：一是社会控制与社会秩序[3]，即不断去获取关于社会现实的相关信息，并以减少不确定性、实现对社会的控制为目标，对信息进行结构化和对象化处理，形成政府对社会现实的总体认知，在此基础上通过社会控制等方式获得社会秩序；二是社会治理效率，即用具有同一性的秩序、规则和行动去解决社会治理中具有一定普遍性的社会问题，满足社会及其公众发展的基本需求。在这个过程中，通过意见过滤、需求过滤等方式排斥差异化和多样化治理诉求与问题，进而满足基本、普遍性的治理诉求，实现治理效率的最大化。20世纪后期以来，随着社会复杂性和不确定性日益增长，控制导向的治理方式不断遭遇挑战，表现为社会危机事件的频繁发生与经常性的“控制失灵”，同时，多样化与差异化的治理诉求不断涌现，对政府治理的精准化与有效性提出更高的要求。控制导向的治理方式导致政府对社会发展自主性空间的挤压，无法适应多元治理行动者的出现与权力分散化的治理转型，使得政府的治理能力面临新的挑战。“在今天，政府强势集权下的秩序大都失去了发生的前提和存在的基础，因而，政府能力的概念也有了新的内涵。其中，最为主要的就是，政府能否为社会的发展指明方向，能否为社会生活提供基本的原则，能否为多元化的社会确立起一个制度框架。”[4]246也就是说，在当前社会治理情境中，重塑政府治理能力的目标在于提升政府为多元治理行动者的合作提供规则与制度基础的能力。

在由中央政府—地方政府构成的治理体系中，地方政府是政策执行的主体，但是，由于地方政府的自主性与自利性并存，以及属地管理原则的限制，导致地方政府可能缺乏全局观念，在社会治理中常常出现“上有政策、下有对策”的博弈现象。地方政府与中央政府之间的权力博弈与利益博弈大大削弱了政策执行效果，导致政府治理的碎片化。同时，地方政府作为地方治理的基本主体，是地方治理中政策供给的主体，也是直接与社会组织、公众等多元治理行动者开展合作行动的主体。“与传统公共行政单一、集中的管理模式相比，地方治理模式从一开始就注定与分权化、地方民主治理、多中心治理、NGO等话语直接联系在一起，它依靠的是在解决问题过程中地方政府、公民及其组织、第三部门、企业组织治理网络的构建，以及这些组织广泛的、战略性合作与参与。”[5]但是，从地方治理的现实来看，由于地方政府缺少全局观念与整合地方治理中多元治理行动者的能力，导致地方治理中合作网络的“脆弱性”；同时，地方政府仍然存在着治理工具、方法和手段难以适应治理网络化这一治理趋势的问题。地方政府迫切需要明确自身在地方治理中的角色与功能，并在治理行动者多元化的基础上进行治理工具、治理方式的创新，建构地方政府的全局观念与引导多元治理行动者开展合作行动的治理能力。

从大数据嵌入地方治理的现状来看，由于大数据嵌入不足、嵌入错位以及技术逻辑与制度逻辑、治理逻辑之间的差异，导致大数据嵌入并没有从根本上解决地方治理中存在的问题，反而加剧地方治理的碎片化问题。

首先，大数据嵌入地方治理缺乏系统性规划，可能导致地方政府内部的碎片化加剧。在中央政府的推动下，地方政府充分认识到大数据发展与应用的重要价值，并积极进行大数据建设，推进大数据在地方治理中的嵌入。大数据建设是一项系统工程，涉及不同层级的政府以及多个政府部门，需要实现各部门之间的联合行动。但是，囿于原有治理理念与制度结构，地方政府运用大数据的实践反而在一定程度上导致大数据碎片化地分散在各级政府和各部门，有可能形成新的数据垄断和数据壁垒，进一步造成府际合作与部门联合行动的障碍，“每个职能部门都开发一套本业务系统的数据平台，可能让不同部门之间难以共享共用数据，对于大数据治理而言无法实现有效的统筹协调”[6]，反而有可能造成地方政府治理能力的削弱。

其次，大数据的社会赋权性与地方政府改革的滞后，可能导致治理主体合作关系的碎片化加剧。大数据发展的理想状态在于实现社会中不同主体之间的数据共享，从而最大程度地挖掘大数据的价值，这种开放共享的理念与趋势要求打破数据垄断，建构网络化的社会信息结构。从政府与社会的关系来看，大数据的发展和应用首先是从社会领域中兴起的，企业等社会主体则在大数据的赋权下获得新的发展动力，在知识生产的基础上形成自己对社会发展需求与态势的判断，社会自身发展的目的性和自觉性不断增强，进而对地方政府引领社会发展的能力提出更高的要求。但是，政府治理领域对大数据的应用则相对滞后，并且涉及更为庞大和复杂的数据，面临着数据安全等更为广泛的技术问题和伦理问题。由于“新的治理主体、治理机制、手段、技术等因素很难纳入以法律制度主义或政治系统论为基础的传统政府分析框架中”[7]，地方政府在适应大数据引发的变革方面的难度相对较大，这就有可能在大数据赋权的浪潮下表现出地方政府的社会控制力下降，同时又无法将新兴的治理主体及其资源纳入现有的社会治理体系与行动之中的问题，进而造成治理主体间合作关系的碎片化加剧。

(二)地方政府治理能力建构的基本思路及现有研究存在的问题

从政府治理能力建构的基本思路来看，“大数据”为政府治理能力的重塑提供新的治理资源、治理工具与治理理念。信息是政府进行社会治理的依据，社会治理的过程是通过信息收集、分析，进而形成政府对作为治理对象的社会的认知，并在此基础上拟定社会治理方案，开展社会治理行动的过程。从信息在政府治理中的作用来看，政府治理是“以公共权力为中介，对社会事实加以测算和再组织，使社会事实更为清晰和简单，从而有利于国家自上而下地干预和控制”[8]。大数据之于政府治理能力首先是一种新的治理资源，即关于治理对象与政府自身的海量数据。同时，大数据也是一种信息分析与信息价值挖掘的能力，可以直接提升政府对社会的认知水平。而认知决定行动，随着认知水平的提升，社会事实将会被进一步厘清，催生新的治理规律与问题解决方式，从而有可能在社会治理中实现治理方式与治理工具的创新。“政府能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以运用新的工具和技术来控制和指引，而政府的能力和责任均在于此”[9]，政府治理能力本身就包括对新的治理工具和治理技术的运用，大数据嵌入政府治理也是以大数据为基础的技术手段、决策模式、公共服务供给模式等新的工具在政府治理中的嵌入，而新的治理资源与治理工具的嵌入又将从总体上重塑政府的治理理念，要求政府从根本上理顺制度逻辑与技术逻辑，用新的技术工具打破治理创新中的制度障碍与观念阻滞，实现政府治理能力的现代化。

“资源—工具—理念”的框架揭示大数据视野下地方政府治理能力重塑的实现逻辑，也说明大数据嵌入与地方政府治理能力现代化是一项系统工程，是需要在明确地方政府的角色与功能的基础上，实现技术、行动与制度三个层面的协同变革。现有关于大数据与地方政府治理能力的研究集中探讨了大数据背景下提升地方政府治理能力的必要性与可能性、大数据视野下地方政府治理能力的关键构成要素、大数据驱动的政府决策模式、管理机制等治理方式与治理工具方面的变革等问题。但是，现有研究缺乏整体性与系统性，无法回应“大数据时代应当建构一种怎样的地方政府治理能力”这一基本问题，存在的具体问题包括：第一，没有从总体上厘清大数据与地方政府治理能力的关联性，专注于地方政府治理能力的具体构成与提升，忽略地方政府治理能力的整体性特征，缺乏对大数据视野下地方政府治理能力重塑的总体规划；第二，实现多元主体合作治理已经成为理论与实践的发展趋势与要求，现有研究认为大数据在地方治理中的嵌入对合作治理的实现提出了更高的要求，也提供新的支持性条件。但是，现有研究没有准确定位地方政府在多元治理行动者中的角色与功能；第三，大数据嵌入与地方政府治理能力的重塑从根本上来说是通过制度变革、技术嵌入，以及实现技术赋能向政府治理能力的转化过程来实现的，因此，大数据嵌入所要求实现的是包括治理理念、制度结构、治理工具等内容的全面变革，而现有研究主要集中于基础理论与具体对策两个层面，缺乏对技术嵌入与能力建构的过程与一般路径的研究，导致现有研究缺乏理论解释力，无法指导大数据时代地方政府治理能力建构的实践。

地方政府全景治理能力是对大数据背景下地方政府治理能力的总体描述与界定，实现大数据的技术特性、社会特性与地方政府治理能力的准确关联，从地方政府的角色与功能、治理过程、治理工具的创新等方面阐释大数据背景下地方政府治理能力的构成与建构路径，回应实践发展与现有研究中存在的问题与不足。

二、地方政府全景治理能力的构成

大数据嵌入地方治理要求实现地方政府治理能力的重塑，建构地方政府全景治理能力，回应地方治理中存在的碎片化等问题，推动大数据时代的政府治理创新。由全景绘制能力、全景分析能力和全景决策能力构成的地方政府全景治理能力在大数据嵌入的基础上，获取与重组治理资源，实现对治理过程的重新梳理与地方政府作为元治理者的功能的发挥。

(一)“全景”的治理意涵

“全景”的治理意涵最初来自福柯对边沁“环形监狱”的进一步阐释，即“全景敞视主义”的权力规训模式。福柯运用“全景”这一概念解释权力的作用方式，以及控制的无处不在及其隐蔽性的实现过程。从信息结构的角度来看，“全景敞视主义”是建立在信息不对称的基础上的，被控制者被镶嵌在固定的空间之中，彼此之间缺乏信息沟通，是原子化的存在状态，而作为权力主体的政府及其制定的规则是确定存在。政府(权力主体)通过系统的、全面的信息收集与结构化活动获得被治理者的相关信息，同时其自身则具有封闭性、不透明性，从而形成被治理者与治理者之间的信息不对称，并利用这种信息不对称使被治理者无法确知政府及其权力运作的状况，从而形成一种心理上的威慑作用，使被治理者认为自己时刻处于被监视和控制的状态，从而产生规训社会的结果，提高社会治理的效率。“全景敞视主义”指向的是一种控制导向的治理模式，“全景”治理意涵在此处可理解为治理者对被治理者的全面监控。

信息传播技术革命重塑社会信息结构，使信息分布不再从属于层级性的权力结构，而开始获得一种对称分布的特性。一方面，信息的传播与生产成为每个人都可以参与的活动，多样化的信息来源、大规模的信息收集和更为强大的信息处理能力，以及虚拟空间中的交往使广泛的个体获得信息控制能力，并倒逼政府进行信息公开、建设“透明政府”。政府对信息的垄断局面被打破，政府及其治理活动时刻暴露在公众的视野之中，并随时通过在线的讨论与行动影响政府的治理行动；另一方面，大数据使公众的情绪、观点、需求等内容变得高度可见，社会发展的态势也被数字化地记录与呈现。社会的高度可见性为实现社会治理的前瞻性、精准化和有效性提供条件。但是，我们无法否认的是虽然社会信息分布日益对称，但是政府在信息获取等方面仍然占有优势。因此，很多学者认为大数据时代的到来将强化政府对社会的全面控制，造就一个“超级全景监狱”。事实上，“人们不再一如既往地凝神聆听管理者和传媒的声音，人们在‘交头接耳’中沟通着彼此的信息，设置着社会的公共议程，质询，甚至嘲笑着处于公共视野之中的领导者或者媒体”[10]，政府及其社会治理行动的开展是在社会围观与多元治理行动者分享治理权力的情境中进行的，这使得政府所具有的信息优势无法再服务于控制导向的社会治理模式。而从当前社会治理的发展态势来看，政府所具有的信息优势使政府可以在多元治理行动者中扮演协调者与服务者的角色，可以通过制度供给与合作平台的搭建等方式，推进合作治理的发展。概括来说，大数据时代“全景”治理的意涵不再是信息不对称基础上政府对社会的全面控制，而应当是在信息对称与权力分散化基础上，在政府对多元治理行动者的组织与引导过程中政府与社会关系、社会治理模式的变革。

大数据在地方治理中的嵌入赋予地方政府治理能力以“全景”的特质，分别从空间、时间、社会治理的深度等六个维度建构地方政府全景治理能力(见表1)。

表1 地方政府治理能力与地方政府全景治理能力的比较

从空间上来看，大数据扩大地方政府的认知范围，形成覆盖自然情境、社会情境、政治生态的全景认知，进而促进地方政府深入理解中央政府对社会治理的整体规划，以及社会事实的现实质态，提升地方政府的政策执行能力和治理行动的有效性；从时间上来看，大数据嵌入使风险预测与前瞻性治理得以实现，通过环境监测与预警功能的发挥，助力地方政府克服地方治理中的短视主义和被动回应的社会治理方式；从社会治理的深度来看，全景认知与强大的信息分析能力，实现对治理对象及其构成要素之间复杂性相关关系的挖掘，精准定位社会问题、公众需求，提高社会治理的精确性和有效性，回应多元化和差异化的治理诉求；从地方政府与其他治理力量的关系结构来看，大数据嵌入使地方政府能够俯瞰地方治理中的资源分布，以及多元治理行动者之间的关系结构，从根本上提升地方政府促进多元治理行动者开展合作行动的能力，实现地方治理的系统性、整体性；从社会治理方式来看，大数据嵌入明确地方政府的元治理者角色，并为地方政府提供了新的治理工具，推动地方政府的治理方式从控制导向转变为服务和引导；从地方政府组织结构来看，大数据嵌入实现包括数据收集、分析与价值挖掘等数据处理过程在政府治理中的嵌入，推动地方政府内部组织结构的变革，提升部门联合行动能力。

(二)大数据对地方政府治理能力的重塑

1.地方政府全景治理能力的构成：绘制、分析与决策能力。首先，全样本数据助力地方政府形成全景绘制能力。数据和信息是地方政府展开治理行动的依据，囿于原有的信息收集和信息分析能力，传统地方政府治理是以抽样的方式获得社会治理所需的信息。虽然抽样降低信息获取与分析的成本，提高社会治理的效率，但是，抽样也存在信息过滤、信息失真等问题，有可能导致地方政府治理的“失灵”与偏差。大数据则以全样本数据取代抽样，尽可能地减少信息过滤，保证数据与信息的全面性与多样性，描绘治理对象与治理情境的全貌，实现地方政府决策依据的全样本性和全面、精确的政府认知。具体来说，利用遍布各处的传感器所获得的大量数据经过统计建模或可视化分析等处理，不仅能够对人的行为模式进行描述，还能够通过语义理解、情感分析等方式实现更为全面的社会理解与社会感知，从而建构社会的“立体肖像”，形成地方政府绘制治理对象“全景图”的能力。

其次，复杂性相关关系的呈现助力地方政府形成全景分析能力。全样本数据保证治理依据的全面性，而大数据对复杂性相关关系的呈现则进一步揭示治理对象内部的复杂关联与有机性，拓展社会治理的深度。20世纪80年代以来，复杂性科学逐渐兴起，“复杂社会”成为政府治理与社会科学研究的基本出发点之一。社会的复杂性既表现为社会系统运转速度的加快，也体现为社会内部的多元化联系。在地方政府治理中，跨域性的治理问题不断增多危机事件的频繁发生，对地方政府治理能力提出新的要求。云计算以强大的数据分析能力，通过数据挖掘、数据可视化等方式展现治理对象内部各构成要素之间的复杂性关联及其发展变化，实现对“复杂社会”的数据化和具象化，建构地方政府的全景分析能力，以应对社会复杂性日益增长提出的挑战。

最后，规律与趋势预测，以及新的决策模式与工具助力地方政府形成全景决策能力。20世纪90年代以来，随着“顾客导向”理念的践行，“回应性”成为衡量政府治理行动的一项重要标准。从治理过程来看，传统的政府治理是一种“问题—回应”式的治理，即政府对公共问题以及公众的治理诉求做出及时、有效的回应，以解决公共问题，满足“顾客”需求，获得政府治理的合法性。“问题—回应”的治理方式导致政府治理着重于具体问题的解决，对社会治理缺乏全局观念与长远规划，习惯于被动性回应。在人类社会进入“风险社会”之后，政府回应性治理的滞后性日益凸显，应对风险的能力明显不足。“全样本”数据与复杂性相关关系的提供使“大数据”揭示治理对象与治理情境的发展规律与趋势，使风险的预测成为可能，为重塑地方政府“问题—回应”式的治理方式提供技术支持，在数据分析与整合的基础上形成地方政府的“风险—预测”的治理方式，实现前瞻性治理。

2.地方政府治理过程的重组：从技术赋能到政府治理能力。随着社会的复杂性、不确定性日益增长，社会治理所面临的问题往往是具有跨域性与多元交叉性的特征，需要不同治理力量之间和不同政府部门之间的联合行动，进而提供具有复合性和创造性的解决问题的方案。在社会分化的过程中，政府成为专门从事社会治理的组织，形成具有一定封闭性的社会治理体系和中心—边缘的治理结构。同时，政府内部的组织结构也按照专业分工的原则进行设计，形成政府内部的层级结构和分工—协作体系。中心—边缘的社会治理结构使政府垄断社会治理权力，并形成控制导向的社会治理方式，而分工—协作的内部组织结构则造成政府内部的部门主义和部门之间各自为政的问题，这都使政府运行及其治理活动缺乏协同性。“大数据推进政府治理能力现代化的应用框架，是以各类数据源为源泉，以数据汇集为基础，以数据分析为手段，以能力提升为着力点，以推动政府社会管理和公共服务能力现代化、社会自治能力现代化开发利用为目标，以全面提升政府治理能力现代化水平为宗旨。”[11]大数据在地方政府治理中的嵌入实现数据收集与整合、数据分析、数据价值开发与应用的基本环节与地方政府治理过程的耦合，构成了感知—分析—行动的完整过程，为推进地方政府组织结构与治理流程重组，解决部门割据、实现多元治理行动者的整合与合作行动提供契机。

大数据的嵌入与地方政府全景治理能力的建构为实现从问题识别、诊断到决策的一体化过程提供可能性。地方政府全景绘制能力在数据收集与整合的基础上实现对治理对象的全景认知，并形成社会治理图谱，为地方治理的展开提供依据。在实现全景绘制的基础上，在云计算技术的支持下，形成地方政府全景分析能力，准确识别复杂性问题、风险的影响因素及其相互关系，明确问题和风险的发生机制，抓住社会治理的痛点。同时，在实践中“通过实施身份证关联算法模型、异动数据分析模式和关联网络数据分析模式这种关联分析方法，深入分析数据的变动曲线和流向对比”[12]，实现对公共管理者或公众行为与情绪的细致分析，准确识别公共管理者的行为规律，厘清公众的个性化、差异化的治理诉求。地方政府全景决策能力则是在识别问题、风险与多元化治理诉求，并进行问题诊断与分析，全面整合多元治理行动者的资源、共同经验、价值理念的基础上选择合适的治理方式与工具，建构合作平台，推进合作行动的能力。地方政府全景治理能力事实上通过全景认知推动治理体系的开放性，使多样化的治理诉求被吸纳，而全景决策则实现对多元治理行动者的组织与吸纳，从而使地方政府的治理“超越个别子系统，强调复合性和整合性的多元社会主体共同参与公共事务治理过程的民主化决策，达到协同治理的目标”[13]。而从传统地方政府内部的组织结构及其运行过程来看，信息收集、分析及形成决策的不同环节是分散于不同的部门，由于专业性与职责上的差别，部门之间缺乏必要的联系与沟通，信息流动与沟通的路径主要是垂直的、直线式的。大数据在政府治理中的嵌入则将地方政府内部的信息沟通转变为共享性和平行的信息沟通，不同部门被纳入共同的信息网络。部门间的信息共享使部门主义失去存在的基础，为功能整合基础上的部门联合行动创造条件，进而推进地方政府内部的组织结构调整与一体化的实现。

3.地方政府“元治理者”的角色：技术支撑及“元治理者”功能的实现。20世纪后期以来，社会复杂性不断增长导致不可治理性问题的日益增多，同时，随着社会自治力量的成长，多元社会治理力量兴起并要求参与社会治理。在这种背景下，治理理论得以兴起。尽管对“治理”的意涵仍存在很多争议，但是，大多数学者认为“治理”涉及两个方面的基本变革：一是政府、社会、市场关系的调整，政府不再是社会治理的垄断者，而是与多元社会力量共同开展治理行动的社会治理力量之一，市场、社会组织等力量被强调，政府在社会治理中的中心地位被一种多元治理行动者的合作关系所取代；二是社会治理工具的多样化，即通过市场手段、志愿行动与政府治理等多种治理主体的联合行动与组合形式来实现社会治理的目标。虽然治理理论在一定程度上实现对政府主导的、传统的层级节制的公共行政模式的反思与超越，但是在如何实现多元治理行动者之间的组织与合作问题上并没有给出明确的答案。多元治理行动者的组织问题以及可能出现的治理失灵是治理理论面临的困境与主要问题。

作为对市场失灵与政府失灵的应对，治理本身也可能失灵，“由于愈演愈烈的结构复杂性和社会生活的不透明，加之广泛的时空界域中的多重目的——无论采用何种方式的协调机制，对于治理的尝试都可能以失灵告终。”[14]治理是建立在多元治理行动者的自主性与行动的协调性基础上，治理的具体实现形式要根据不同的治理目标和治理情境进行选择，信息、制度与规则是治理行动得以展开的前提，并且多元治理行动者之间的协调，以及公共治理目标的达成都是实现治理行动必须解决的问题，需要由相应的组织来解决。为了解决治理失灵的问题，“元治理”理论认为政府应当发挥“元治理”的作用，即一方面提供基本的制度和规则，成为社会治理规则的提供者，从而使多元治理行动者构成的自组织网络得以运行；另一方面提供充分的信息，了解和协调具有不同立场、利益诉求的治理力量之间的关系，通过对话、协商等方式就社会治理目标达成一致，发挥引导性的功能，为合作行动的形成和发展提供条件。

“元治理”理论要求明确政府在治理中的地位，但是“端坐在‘元治理’者位置上的政府照旧不能克服信息不完备和扭曲、难以预期私人部门或者非政府组织的反应等固有的困境。作为唯一治理者时曾经失败的政府，在对治理机制开启、关闭、调整和另行建制时，其固有局限并不会因为它成为元治理者而消失”[15]。也就是说，作为元治理者的政府需要克服信息不对称等问题，能够在变化的社会情境中协调多元治理行动者之间的关系，灵活选择治理工具和治理方式。大数据在地方治理中的嵌入，以及地方政府全景治理能力的建构使地方政府作为元治理者的功能得以实现。利用大数据所建构的“治理全景图”在描绘治理问题的同时，也实现了对中央政府、企业、社会组织、个人等不同治理力量所拥有的治理资源的标记，并在信息共享的基础上建构开放的“资源池塘”，地方政府的信息优势转化为全景治理能力，使地方政府可以准确识别不同治理主体在解决某一治理问题上所具有的优势和劣势，明确不同治理主体之间的耦合关系，进而选择合适的治理工具与治理方式，实现不同治理主体间的价值共享与优势互补，并通过制度和政策供给以及信息供给服务等方式引导多元治理行动者的合作行动，使合作治理行动成为根据治理情境变化而不断调整的、常规性和可持续性的治理行动，最终形成本土化的治理模式。总之，大数据在地方政府治理中的嵌入为地方政府“元治理者”功能的发挥提供技术支持，通过服务与引导两种方式促进地方治理中合作行动的实现。

三、地方政府全景治理能力建设的实现路径

地方政府全景治理能力既明确了大数据视野下地方政府治理能力重塑的目标，也为大数据嵌入地方治理提供基本的应用框架。从根本上来说，地方政府全景治理能力的建构需要实现大数据所蕴含的技术逻辑与地方治理中的制度逻辑的耦合，为技术赋能向治理能力的转化提供空间。在数据价值共同开发与应用的基础上，一方面在信息共享与资源开放的条件下，推动地方治理组织方式的变革，重塑地方政府与社会之间的互动关系，以政府与社会之间的信息流动与共享为依托，消解政府与社会之间的边界，搭建地方政府与社会之间的协同行动网络；另一方面实现跨层级和跨部门的信息共享，并在此基础上推进跨层级和跨部门的业务流程与功能整合，建设整体性政府，推进各部门之间的联合行动。目前，大数据在地方治理中的嵌入正处于深化发展阶段，需要从资源整合、机制创新、人才培养等方面进行实现路径的设计，解决大数据嵌入不足、嵌入错位等问题，建构地方政府全景治理能力。

第一，整合信息资源，汇集治理大数据。对于地方政府来说，实现政府内部以及政府与社会、市场之间的信息流动与共享是推进大数据在地方治理中的嵌入、建构地方政府全景治理能力的基础。地方政府应当通过制定原数据标准、数据库建设标准与数据服务标准等方式，解决不同部门、不同治理主体之间数据无法兼容的问题；鼓励通过数据交换等方式解决数据垄断的问题，坚持“谁使用谁负责”的原则解决数据共享可能造成的责任模糊的问题，实现数据资源的合理配置与利用；建构公共数据平台，提供数据供给服务，并及时反馈社会群体与公众对公共数据开发与使用的成果，实现公共数据的及时更新。

第二，推动治理机制创新，发展自适应的智能决策能力。依托数据共享平台，联合政府各部门与社会力量，建构治理诉求识别机制、治理行动仿真机制，推进大数据在治理过程不同环节中的嵌入，实现地方政府决策的智能化。治理诉求识别机制在于运用大数据技术实现治理信息的实时汇总与更新，并通过对结构化与非结构化数据的持续分析，精准识别社会治理对象的发展现状与公众的治理诉求，为地方政府决策提供科学依据；在决策方案的制定与选择环节，云计算与计算机仿真技术的结合，通过建构治理行动仿真机制，实现对决策方案及其效果的模拟与预测，为地方政府的科学决策提供依据；在治理诉求识别机制与治理行动仿真机制的支持下，地方政府实现数据驱动式决策与经验决策的结合，自动实现对治理过程、治理工具的自适应调整和选择，在人机交互的基础上实现智能决策。

第三，重塑公共管理者的能力结构。从地方政府自身能力建构的角度来看，地方政府治理能力一方面是政府的制度结构及治理体系赋予的，另一方面则是由公共管理者的思维模式与行动能力决定的。大数据视野下地方政府治理能力的建构必然要以公共管理者的思维模式与行动能力为载体。大数据技术的发展与大数据在政府治理中的嵌入需要实现公共管理者在思维模式上的变革，通过知识传播、行为示范、人才培养体系与绩效评估体系的变革等方式改变公共管理者对大数据技术及其治理效应的认知，提升公共管理者运用大数据技术优化治理行动的能力。

结语

技术嵌入是推动治理创新的关键动力，是打通制度阻滞的工具，也是治理工具更新与治理理念创新的重要载体。但是，大数据嵌入政府治理也可能导致新的治理风险的产生。数据决策可能造成政府治理对数据的过分依赖，影响政府治理对公共价值的关注与回应，并有可能因为数据的获取与应用而引发新的伦理问题。并且，数据治理严重依赖于数据的质量和数据分析工具，而目前大数据技术的发展无法保证数据的真实性与时新性。而大数据技术在应用过程中，仍然存在“针对数据融合效率、信息展现效果、知识阐释能力、工具和对话机制影响的探讨仍旧不足，这使得辅助决策质量难以得到保障”[16]等具体问题。选择不同的数据分析模型与算法也有可能得出完全不同的数据分析结果，数据的真实性与算法、模型的科学性、合理性等问题又是无法通过经验验证的，这就有可能导致政府治理对数据分析技术的过分依赖等问题。因此，大数据如何嵌入政府治理，如何处理数据决策与经验决策的关系等问题是下一步研究要回答的问题。