新中国70年城乡差距变化的三个阶段

宋 丽 婷

(西北大学 经济管理学院，西安 710127)

城乡差距变化是每个国家在发展过程中必须重视的命题之一，也是新中国经济社会发展和改革的关注点之一。我国的城乡差距是新中国成立以前随着国外工业文明和市场经济的冲击形成的。[1]新中国成立到改革开放以前，在城市化和重工业优先发展战略下，我国的城乡差距在新中国成立前的基础上得以固化；改革开放后到2003年科学发展观提出以前，也就是前改革时代(1)白永秀将1978年改革开放开始至2003年“科学发展观”提出以前的改革阶段称为“前改革时代”，因为这一阶段的根本问题是体制问题,即对现有生产关系进行调整，亦即进行“革命”或“改革”的问题。[2]，由于实施城市偏向的发展战略，采取了一系列的城镇市场化改革政策，城乡差距加剧扩大；2003年及以后即后改革时代(2)白永秀将2003年“科学发展观”提出之后的改革时代称为“后改革时代”，因为2003年之后改革的主题、性质、任务与途径不同了。，在科学发展观的思想指导下，随着新农村建设、新型城镇化建设以及乡村振兴战略等的提出与实施，城乡差距逐渐缩小。

一、计划经济体制下城乡差距固化阶段(1949—1978)

1949年以前，近代中国各种战争的爆发以及国外市场经济和工业文明的冲击，打破了中国城乡差距比较小的局面，中国城乡二元结构逐渐形成。新中国成立后，中国实行计划经济体制，产品、资源、要素由国家统一划拨，城乡产品和要素市场被割裂，城乡生产与分配出现较大错位。

在改革开放以前，中国为了实现经济快速发展，由落后的农业国家向工业国家过渡，实施城市化和重工业优先发展战略，通过集中农业剩余，服务工业和城市发展。为此，国家采取了以下政策制度：

第一，对农产品实行统购统销，即农产品计划收购与计划供应，充分发挥计划经济体制的优势，短期稳定了粮食物价，解决了城市粮食供应问题，但后期严重阻碍了农业经济的发展。统购统销严格限制了农产品的自由买卖，并以低于农产品价值的价格从农民手中收购农产品，同时，又以高于工业品价值的价格将工业品卖给农户，实行工农业产品价格剪刀差。有数据显示，改革前农业为工业建设贡献的原始积累高达6000亿—8000亿人民币[3]。

第二，实行人民公社制度。该制度规定，公社拥有对一切生产资料和财产的所有权和分配权，通过人民公社“以农养工”，利用农民力量，建设农田水利基础设施，基本上为工业化奠定了基础，但不利于激发农民生产的积极性。

第三，实行户籍制度。1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》，通过设置农业户口和非农户口，严格限制了城乡人口流动，并建立起城乡分割的福利制度，形成城乡二元社会结构。

通过以上措施，在经济层面上，工农业发展差距固化，非农产业与农业产值比在1952—1978年间基本保持在1.0～2.0之间，波动不太大(个别年份除外)(见图1)；城乡二元对比系数在这26年间基本稳定在0.14～0.17之间(个别年份除外)(见图1)，城乡差距得到固化；同时城乡要素配置失衡，1953—1979 年期间，农村信用社在农村地区累计吸收存款达 1941 亿元，对农村的贷款仅为 530 亿元，高达 73%的资金由农村流向城市；[4]社会层面城乡人口流动受限，城乡居民福利制度分割，城乡二元经济结构与城乡二元社会结构相互渗透，相互作用，城乡差距得以固化。

图11952—1978中国非农产业与农业产值比和城乡二元对比系数变化

二、前改革时代城乡差距加剧扩大阶段(1978—2003)

虽然1978—1984年通过农村改革释放了一定的农村发展活力，城乡收入差距有短暂的缩小阶段，城乡居民人均收入比由2.57下降至1.84，但1984年之后，改革的重心由农村转向城市，实施城市偏向的发展战略，城乡差距急剧扩大。

在改革开放到2003年科学发展观提出以前，即前改革时代，中国市场经济制度还不完善，中国实施了一系列城镇市场化改革措施，包括城镇居民收入分配体制改革、国有企业改革、非公有制企业改革、资本市场改革、土地管理制度改革与财政体制改革等。[4]在这段时期，国家鼓励一部分人或地区先富起来。城市通过市场化改革先富起来，加剧了中国的城乡二元结构。这时城乡关系具有以下几个特征：第一，城乡居民收入差距持续扩大(见图2)，城乡居民人均收入比从1983年的1.82增长至2003年的3.12，城市居民家庭人均可支配收入的增长速度大大高于农村居民家庭人均纯收入；而在20世纪70年代到90年代，美国非农业人口可支配收入与农业人口可支配收入比一直在1.28至1.33之间波动，到21世纪初，该比值降到0.85，农业户口的可支配收入超过非农业人口，可见当时中国的城乡收入差距过大。第二，农民负担加重，除了农业税之外，还有“三提五统”即村一级收取的“公积金、公益金、管理费”和乡一级收取的“教育附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费”；2000年农民负担率已经高达35.33%。[5]第三，农民工问题显现。由于资源和权力分配不公，农民在向城市转移过程中，在身份地位、子女教育机会、就业机会、劳动待遇和社会保障等方面都与城市居民差距巨大。

图21978—2003年中国城乡居民人均收入情况

三、后改革时代城乡差距逐渐缩小阶段(2003年至今)

2003年科学发展观提出，中国进入后改革时代，党的十六大明确提出要统筹城乡经济社会发展，解决好“三农”问题，通过“以工促农，以城带乡”来调整城乡关系。从2003年开始，中国采取了一系列统筹城乡发展的政策制度：第一，中央把建设社会主义新农村作为解决“三农”问题的载体，改善乡村治理，改变农村贫穷落后的村容村貌，同时为促进农业发展，于2006年取消了农业税，并加大农业财政支出，注重提高农业现代化水平；第二，推进新型城镇化建设，城镇化率平均每年增长一个百分点，[6]以新型城镇化建设为契机，加强城乡互动，转移农村剩余劳动力；第三，实施了乡村振兴发展战略，以补齐农村发展短板，并坚持农业农村优先发展，推进农业供给侧结构性改革，城乡发展理念得到转变；第四，实施户籍制度改革，《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》出台，农民工的社会地位、教育机会等得到基本保障。

自2003年以来，城乡二元结构的矛盾得以缓和，城乡差距逐渐缩小，具体来说：第一，城乡收入差距开始收窄(见图3)，城乡居民人均收入比由2003年的3.12开始降至2005年的3.08，随后该比值在2006年和2007年略微提高，但从2008年开始，该比值持续下降，一直降到2018年的2.69，农民居民家庭人均纯收入增长速度较快，这得益于国家的精准扶贫与精准脱贫；第二，城乡要素双向流动得以加强，在不断完善市场经济体制过程中，越来越大地发挥市场的作用，使得人力资源、商品、要素等自由流动；第三，全国产业结构得到改善，第一产业增加值比例逐渐降低，第三产业增加值比例逐渐增加(见图4)。如此，新中国70年中国城乡差距变化的三个阶段可概括为图5。

图32003—2018年城乡居民收入差距情况

图42003—2018年全国三次产业结构变化情况

图5新中国70年中国城乡差距变化的三个阶段

历史是我们总结经验的有力工具，经验是我们前进发展的必要支撑。从新中国70年城乡差距的演变历程来看，做到以下几点十分重要：一是贯彻“五位一体”的发展理念；二是改革城乡对立的户籍制度，建立城乡互动的空间网络；三是坚持城乡产业协调发展路径，坚持农村工业化和新型城镇化相结合；四是城乡公共服务均等化；五是坚持城乡文明共荣共生；最后是注重城乡生态环境可持续发展。

城乡差距缩小要通过城乡融合发展实现。城乡融合发展是在深刻总结我国城乡发展的基本特征和国外发展经验基础上提出的具有较高定位、政策指向鲜明的战略部署，是我国需要长期坚持的一项顶层设计。在现代市场经济条件下，城乡融合发展要强调城市与农村的有机结合，注重要素资源和机会在城乡之间的均衡配置，坚持城乡各自的发展特色，以实现城乡关联互补，形成城乡一体、协调发展、共荣共生的城乡发展新格局。