新中国扶贫70年：扶贫方式的阶段性转变

陈 煦

(西北大学 经济管理学院，西安 710127)

新中国成立70年来，党和国家在逐步建立社会主义市场经济体制的同时，不断提升与完善贫困治理能力与治理体系，走出一条具有中国特色的社会主义贫困治理道路。这期间，我国贫困治理的主要方式也随之发生了多次重大转变。实际上以何种方式开展扶贫对于实现贫困有效治理具有极其重大的影响。扶贫方式转变根本上体现了反贫困工作重心在不同历史阶段下的调整。系统回顾中国共产党领导下我国扶贫方式的阶段性转变对深入开展新时代中国特色社会主义扶贫工作具有极其重要的借鉴意义。基于此，我们依据扶贫方式转变这一主线，将新中国70年我国扶贫方式的阶段演进概括为计划经济下的实物救济式扶贫、市场经济下的项目开发式扶贫和多元并举的精准扶贫三个阶段。

一、计划经济体制下的实物救济式扶贫(1949—1977)

1949年新中国成立之初，由于刚刚经过长期的战乱，我国还处于经济发展长期停滞、各项事业百废待兴、多数人民普遍贫困的状态。如何在短时间内恢复国民经济生产秩序，缓解人民普遍贫困的现状成为新生的社会主义政权必须面临的首要难题。为此，党中央结合现实情况开展了以下工作:

第一，大力改善农业生产条件，通过发展农业生产力减贫。新中国成立初期，我国加快建立社会主义计划经济体制，利用土地制度改革、人民公社运动等改革契机将分散的小农户集体化，组织农户集体开展农田水利交通等基础设施建设，改善农村生产生活条件，从而提升整体农业生产力以及农户抵御自然灾害与市场风险的能力，达到减缓贫困的目的。截至1976年，全国农村有效灌溉面积比例由18.5%上升到45.2%；水库总容量由1949年的200亿平方米提升到1976年的4200亿平方米[1]；粮食总产量也达到5726.1亿市斤，是新中国成立初期的两倍。农业产量与农户抗自然灾害风险能力的显著提高为解决农村贫困创造了基础性条件。

第二，着力构建农村基本保障制度，通过政府兜底缓解贫困。为了解决极端贫困群体问题，我国初步构建以“五保”供养制度、农村最低生活保障制度与特困人口救济制度为代表的基本社会保障制度体系。针对无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、扶养义务人的极端贫困群体，政府以农村集体社区为基础单元，通过发放救济金、救济棉、救济被等实物救济方式改善极端贫困人口生活条件，保障其吃、穿、住、行等方面的基本生活需要。此外，还同步建立起农村基础教育与基础医疗卫生保障制度。经过30多年发展，我国农村卫生医疗状况明显改善，青壮年文盲率得以大幅下降，人均预期寿命也由新中国成立初期的36岁提高到1978年的66.9岁。[2]

上述工作都体现出这一阶段扶贫工作具有社会救助、社会救济的属性，其核心是依靠政府组织力量帮助贫困人群暂时脱贫。这与当时我国处于建立社会主义计划经济体制时期相适应。发展计划经济体制根本上决定了这一阶段的反贫困工作就是以社会救济为核心、以实物发放为基本方式的救济性扶贫。尽管这一阶段内农村农业生产生活条件得到初步改善，暂时缓解了部分地区极端贫困的状态，但是受限于国家整体贫困治理能力的缺乏，贫困治理方式整体上仍呈现单一、粗糙的特点，缺乏对不同成因致贫群体之间的针对性识别。更为重要的是，以物资输送、实物发放为主的救济性扶贫方式，只能在短期内解决极端贫困问题，缺乏对贫困农户长期发展的规划与考量。农村贫困问题长期来看依旧严峻。

二、市场经济体制下的项目开发式扶贫(1978—2012)

开发式扶贫有别于以往的救济性扶贫，是指以扶贫项目为依托，利用自然资源禀赋，发展地方特色产业、开展土地综合开发，提升地区经济实力与贫困户自生发展能力的扶贫方式。开发扶贫方式伴随我国建设社会主义市场经济的步伐演进形成。1978年，党的十一届三中全会掀起了中国改革开放的历史浪潮，以家庭联产承包责任制为代表的农村体制改革在释放出巨大的改革红利的同时，也为党与政府实施大规模的减贫战略奠定了资金与物质基础。于是，中央政府自1986年开始有计划、有组织地实施农村扶贫开发政策，并于同年设立国务院贫困地区经济开发领导小组(1993年后改为国务院扶贫开发领导小组)统筹全国扶贫资源，统一领导和组织全国扶贫工作的开展，由此将扶贫工作规范化与制度化。各省市也同步设立贫困地区领导小组, 在干部选拔、人才输送、资金筹措等方面向贫困地区倾斜，出台各类专项扶贫措施，推进扶贫工作系统化开展。我国扶贫工作方式全面转向开发式扶贫。

开发式扶贫以市场经济为导向，以扶贫开发项目为载体，通过政府力量的引导建立起符合地方特色与市场经济发展需要的产业，逐步使贫困群体形成内生发展能力。扶贫开发项目的类型包括产业发展培养、基础设施建设、社会技能培训等。这些开发项目通过引入市场机制，有效弥补了救济性扶贫中出现的扶贫效率偏低、不具备可持续性的缺陷。更为重要的是，伴随开发式扶贫工作的不断深入，其具体内容与特征也随之发生转变。归纳起来，这些变化主要体现出以下三个方面：

第一，贫困标准不断提高，贫困识别维度逐步多元。从1978年到2012年，我国分别于1984年、2000年及2010年先后三次提升国家最低贫困标准，由按1984年不变价标准的农村人均纯收入200元提高到2010年标准的人均纯收入2300元(1)1986年国务院贫困地区经济开发领导小组提出以1984年价格为基期，按照农民人均纯收入200元划分贫困户。2000年将贫困标准提升到每人每年865元(基于2000年不变价)；2010年又提升到农民年人均纯收入2300元(基于2010年不变价)。。同时，贫困识别维度也逐步从单一走向多元。由于以往仅从收入维度来衡量个体是否陷入贫困的方式难以系统衡量出贫困群体因学、因病致贫的风险，因此，为了保证从多维度有效识别贫困群体，开发式扶贫还逐步衍生出教育扶贫、医疗扶贫等具体新项目、新模式。

第二，开发式扶贫的基本单位与对象不断聚焦。自1982年“三西农业建设计划”开始，我国扶贫工作的基本单元逐步实现由“区域—县—村”不断下沉。“八七扶贫攻坚计划”明确将国家级贫困县作为扶贫活动开展的基本单元，建立起县域扶贫动态瞄准机制。进入21世纪，《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》进一步将扶贫瞄准聚焦到村一级，全面划定14.8万个贫困村，提出以村为单位“整村推进”的扶贫开发。

第三，开发式扶贫的参与主体不断多元。党和政府一方面动员与组织政府相应部门和国有企业建立对口扶贫、东西协作等机制，调动政府与国企资源参与扶贫；[3]另一方面，鼓励与倡导民营企业、社会组织通过“希望工程”“光彩事业”等形式合力扶贫。有关数据显示，仅在“八七扶贫攻坚计划”和“十五计划”(2001—2005)期间, 我国社会扶贫动员的资金总额就已达1137亿元, 占到总扶贫资金投入投资的28%，[4]初步建立起由政府、市场、社会以及贫困户自身共同参与的扶贫开发协作机制。总的来看，由救助式扶贫向开发式扶贫的方式转变实现了我国扶贫工作机制由“输血”向“造血”的转化。[5]我国农村贫困人口总数从2.5亿减少到1479万，贫困发生率显著降低(见图1)。

图1开发式扶贫阶段我国农村贫困及贫困发生率情况

三、多元并举的精准扶贫阶段(2013年至今)

精准扶贫是现阶段中国特色贫困治理历程中的重大探索与创新，是一种将扶贫工作的贫困救济属性与其经济开发属性相结合的扶贫方式。经过三十多年的开发式扶贫发展, 我国贫困人口分布与类型均发生了巨大的变化，以往“大水漫灌”的扶贫开发模式既难以适应新阶段贫困人口“大分散、小集中”的分布格局，也难以满足新时代贫困治理对于扶贫工作专业化、扶贫流程细致化、扶贫管理精细化的现实需要。[6]2013年，习近平总书记创新性地提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的扶贫工作思路。2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确建立 “六个精准、五个一批”的精准扶贫工作机制，在贯彻“六个精准”、建档立卡的基础上，通过“扶持生产和就业发展一批、易地搬迁安置一批、生态保护脱贫一批、教育扶贫脱贫一批、保政策兜底一批”五个一批，因户施策，动员各方资源力量，全面形成全党、全民族、全社会共同推进的“大扶贫”格局。

图22000年以来我国农村贫困人口及贫困发生率状况

不难发现，精准扶贫的具体政策举措中既体现出开发式扶贫中产业先导、市场带动、综合开发的扶贫工作方针，还针对无法依靠产业、就业扶持的极端贫困户采用兜底保障、农村最低生活保障等途径开展救济性扶贫，将扶贫开发政策与最低生活保障制度有效衔接，本质上是将救济式扶贫方式与开发式扶贫方式结合起来，做到两者并重，融合互补，系统提升新时期扶贫工作的成效。精准扶贫实施5年以来，我国贫困人口规模由2013年的8249万下降到2018年的1660万，年均减贫1370万人，贫困发生率由8.5%下降到1.7%(见图2)，在贫困识别、贫困组织等方面取得突破性进展，逐步形成中国特色贫困治理体系，扶贫方式走向多元并举的新阶段。