山东构建“大救助”工作机制的思考

◎张泽胜

社会救助是社会保障体系的重要组成部分，是保障基本民生的托底性、基础性制度安排，在脱贫攻坚中发挥着重要的兜底保障作用。改革开放以来，特别是2014年《社会救助暂行办法》颁布实施以来，山东省基本建立了覆盖城乡居民基本生活救助加医疗、教育、住房和就业等专项救助相互衔接的社会救助体系，在保障困难群众的基本生活、促进社会公平以及维护社会和谐稳定方面发挥了积极作用。但现阶段社会救助事业发展不充分、不平衡、不统筹和不协调的问题日益凸显，越来越难以满足城乡困难群众多样化、多层次的保障需求。为统筹社会救助资源，避免政出多门、各自为战，防止重复救助和救助缺失，近年来山东省部分县（市、区）探索建立“大救助”工作机制，着力更加有效保障困难群众的基本生活，为下一步全省构建新时代“大救助”工作机制提供了有益经验。

地方实践

近年来，青岛、淄博、济宁、泰安和德州等市部分县（市、区）积极探索建立“大救助”工作机制，较好地解决了重复救助、遗漏救助以及救助效益不高等问题，实现了救助政策有效衔接、救助资源有效整合和救助信息互通共享。

1.主要做法

（1）成立工作协调机构，统揽救助资源。县级成立全县（市、区）困难群众救助中心，整合分散在民政、工会、妇联、共青团、残联、教育、房管以及人社等部门的救助职能，由县（市、区）主要负责同志任救助中心主任，民政局局长任救助中心办公室主任，30家具有救助职能和救助协调职能的部门及乡镇（街道）主要负责人任成员。救助中心统一救助规划、数据信息以及工作流程，各成员单位“分散式办公、紧密型联系”，形成“政府主导、民政牵头、统筹协调、部门联动、覆盖城乡、高效服务”的工作格局。

（2）搭建救助平台，实现动态救助。县级民政部门统一开发“大救助”信息平台，建立包括救助对象、救助资源以及救助数据等内容在内的救助信息数据库，具备信息采集、数据更新、动态排名、信息查询、救助操作、办理提醒和事项转办7项功能，按照总人口的6%-10%的比例由乡镇（街道）定期采集更新困难家庭信息，通过政府专网实现纵横互联互通。系统根据致贫原因自动生成每个家庭贫困指数，及时记录救助结果，自动调整贫困指数，始终让最需要获得救助的家庭排在最前面。各成员单位开展救助时，可根据自身职责从系统数据中选取救助对象；对已救助过的对象，系统会自动提醒，避免重复救助；真正做到了救前查询、救后录入、定时反馈、信息共享。

（3）开通救助热线，强化救助时效。让困难群众“求助有门”是确保社会救助时效的关键所在。为此，各地在县级救助中心设立24小时救助热线，随时提供政策咨询和受理救助诉求，情况紧急的立即启动社会救助绿色通道，实现了热线受理与窗口受理同步进行，极大地提高了救助时效，方便了困难群众。

（4）加强宣传，实施阳光救助。“什么条件符合救助”“怎么申请救助”和“谁在享受救助”等社会救助核心话题一直是困难群众最为关心、社会最为关注的议题。为此，各县救助中心广泛采取印发救助政策明白纸、深入基层宣讲、开辟社区公开栏、网上及电子显示屏集中公示等形式，加强救助政策宣传和救助信息公开力度，有效保障群众的知情权、监督权，为公平公正实施社会救助提供了良好的社会氛围。

2.主要成效

（1）实现救助政策的无缝对接。以县级救助中心为核心，搭建“县、部门、乡镇、社区”四层救助网络，实现社会救助全覆盖。救助中心对接到的救助事项“一口受理”、专人登记，按照“归口负责、属地管理”原则，通过社会救助管理信息平台转交相关职能部门办理，并跟踪督办、及时反馈结果。对于特殊困难群众，由救助中心牵头，召集部门、乡镇（街道）按照“一户一策”共商救助办法，发挥综合救助政策合力。

（2）有效防止“关系保”“人情保”等违规行为。充分发挥贫困人群基本信息数据库的作用，明确规定所有涉及到社会救助的受益人群必须由系统自动抽取，杜绝了在救助对象认定上的人为主观判断，压缩了工作人员的弹性空间，有效杜绝了“人情保”“关系保”的产生，确保了救助政策的客观、公正实施。

（3）拓宽社会力量参与救助的渠道。县级救助中心充分发挥掌握社会救助需求信息的优势，及时在报纸、电视、广播和网络等媒体发布困难群众救助信息，在爱心企业、志愿者等社会力量与求助者之间牵线搭桥，为有序引导社会力量参与救助工作拓宽了渠道，实现了社会力量、求助者和政府“三方共赢”的良好局面。

存在的问题

2014年以来，为贯彻落实《社会救助暂行办法》，山东省以省政府令的形式颁布了《山东省社会救助办法》，从制度上构建了相对完整的救助体系框架。然而现行各项社会救助政策既有相似性又有特异性，救助对象范围错综交叉，主管部门、资金来源和工作程序各有不同，影响了救助资源的配置效率，难以形成社会救助制度的合力。突出表现在三个方面：

1.职能分散化影响社会救助资源的综合效益

与全国其他地方一样，山东省的低保、特困人员救助供养、临时救助三项职能及资金主要由民政部门负责，受灾人员救助由应急部门负责、医疗救助由医保部门负责、医疗救助中的疾病应急救助职能及资金由卫计部门负责，教育救助职能及资金由教育部门负责，就业救助职能及资金由人社部门负责，住房救助职能及资金由住建部门负责。同时，部分党委工作部门和群团组织还有针对困难党员、困难职工以及困难妇女等的救助项目。各部门都有各自明确的资金使用管理办法，救助的对象、标准、程序和目标等诸多方面难以有效衔接。由于部门统筹难以实现，导致社会救助工作难以统一协调、管理机制难以有效建立。虽然在省、市、县三级建立了困难群众基本生活保障协调机制，但作用发挥不明显，并未在实质上形成各部门社会救助资源共享、供需对接的“一体化”工作机制，导致综合救助能力减弱，使得救助政策效果打了折扣，造成了社会救助资源的浪费。

2.信息难以统筹阻碍社会救助统筹体系建设进程

一是在开展救助业务时，大部分救助职能部门建立了相应的社会救助信息库，但各类救助系统信息标准不统一，影响信息共享。二是虽然全省核对机制建设取得一定成效，但与掌握居民家庭经济状况的部门信息共享不全面，特别是与掌握居民金融资产的金融部门共享信息难度较大，使得现有救助信息无法与第三方信息进行全面有效比对，在一定程度上影响了救助准确性。三是随着户籍制度改革不断深化，社会救助信息统筹受到社会救助职能属地管理和人员流动性之间内在矛盾的影响，救助对象的流动性与当前基本依托行政区划实施救助管理的矛盾日益突出，对信息统筹提出了新挑战。

3.政策统筹力度不足导致救助效果与政策不匹配

现有救助制度存在明显的碎片化，造成了救助待遇的叠加，医疗救助、教育救助、住房救助和就业救助等专项救助政策都直接与低保、特困资格进行捆绑，地方性救助福利政策以及燃气、取暖、有线电视、交通和文化设施使用等费用减免的优惠政策也将低保、特困对象作为主要受惠人群，严重破坏了社会救助制度的公平性，在实施过程中形成“悬崖效应”，导致部分群体保障水平不足，而另一部分群体保障过高形成“福利依赖”，妨碍社会公平和劳动力就业。

政策建议

从社会治理角度看，构建部门职能相互协调、激励相容的统筹体系，是构建“大救助”工作机制的重要前提，也是解决当前社会救助统筹力度不够的必由之路。

1.构建全省“大救助”工作机制

按照强化统筹协调、兜住底线、信息共享和精准救助的原则，加快构建政府主导、民政牵头、有关部门参与的“1+18”大救助工作机制，省、市、县三级成立由政府主要负责人任组长的“大救助”工作领导小组，统筹各项救助资源，研究制定救助政策和规划，协调解决“大救助”政策实施中的问题，县级领导小组要及时对特殊“急难”事项制定实施综合救助方案，充分发挥好各项救助资源整体效益。省、市、县出台“大救助”政策、开展救助项目，需经同级“大救助”工作领导小组会议研究审批，避免“重复”“遗漏”救助，强化社会救助管理职能。省“大救助”工作领导小组下设办公室，具体承担“1+18”大救助体系建设组织协调工作，研究拟定“大救助”工作的政策、规划并组织实施，办理日常工作，着力解决救助政策多头管理、交叉重复以及碎片化问题，确保“大救助”工作机制高效运转。

2.建设“大救助”综合信息平台

根据《山东省政务信息整合共享实施方案》精神，加快实现救助信息共建共享，整合民政、人社、财政、卫计、教育、住建以及扶贫办等部门救助业务和信息数据，建设全省“大救助”综合信息平台，由省级统一部署，省、市、县、乡四级使用，实现业务办理、业务查询、信息预测、综合统计和决策分析等功能。在坚持部门职责不变、资金渠道不变以及审批流程不变的基础上，由相关部门或单位按原定程序救助，救助对象统一从“大救助”综合信息平台选取，将救助信息也统一纳入该平台。依托大数据手段，建立贫困状况评价指标体系，为精准认定救助对象、制定决策提供科学依据。

3.增强“大救助”核对能力建设

加强省、市、县三级社会救助家庭经济状况核对能力建设，在省级独立设立社会救助家庭居民经济状况核对机构。加快完善“部省市县”四级贯通核对网络，进一步加大与财政、人社、住建、公安、编办、扶贫办、银行、保险和证券等部门和单位的信息共享力度，为“大救助”政策的精准实施提供支撑。

4.加快推动社会救助政策统筹发展

一要进一步提高临时救助时效性和保障水平，建立完善审核审批“绿色通道”，及时帮助困难群众顺利渡过眼前难关。二要对功能相近、对象重合度高的救助政策进行归并，统一按困难类型进行分类救助，不断完善阶梯式救助体系，使专项救助制度和基本生活救助制度真正实现脱钩，对专项救助项目制定差异化的救助标准和救助范围，不再简单叠加在低保资格之上，使现有制度由“悬崖式”变为“斜坡式”，不断扩大救助服务的覆盖群体，由过去主要救助极端贫困人群向更大规模的低收入群体扩展，逐步将专项救助的服务对象从特困人群延伸至低收入群体及支出型贫困群体，推动建立生活救助兜底线、专项救助解民困的多元化、梯度化和体系化的新时期社会救助格局。

5.加强政策宣传和信息公开公示

建立健全省、市、县、乡、村五级公示体系，自觉接受社会监督。关注舆情动态，及时回应社会救助重大舆情，不断提升社会救助公信力。发挥新闻媒体导向作用，加大“大救助”政策和典型救助案例宣传力度，增强工作透明度和知晓度，提高公众认同度和参与度，努力营造全社会关心支持“大救助”工作的浓厚氛围。