社会组织参与社区治理的实践困境及优化路径

◎于海利 李全利

城乡社区是社会治理的基本单位。长期以来，我国在社区治理中存在着社区自治和服务功能不强、社区治理参与机制不健全、社区居民参与缺乏组织化渠道等问题。为了正视并解决这些问题，2017年6月12日《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（简称《意见》）发布，这是新中国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件，为新形势下的基层社区治理提供了根本依据。《意见》提出引入基层党组织、社区居委会之外的社区社会组织参与社区治理，承担相应的动员参与、服务提供等职能，这为建立“有能力回应广泛的成员需要，解决他们日常生活中遇到的问题和困难”[1]的社区共同体成为可能，同时能够积极完善社区治理结构，丰富社区治理体系。但是基层社会力量的成长需要过程，基层社区社会组织活力的激发尚在起步阶段。无论是在制度政策层面还是具体实践领域，社会组织参与社区治理仍旧存在着诸多现实困境，需要进行系统厘清，提供针对性的优化路径。

生发逻辑

区别于一般的社会组织，社区社会组织是指以社区为活动范围、以社区居民为成员或服务对象、以满足社区居民的不同需求为目的而成立的各种社会组织[2]。它是随着社区功能的逐渐完善而发展起来的新型群众组织形式，介于社区主体组织（社区党组织和社区居委会）和居民个体之间。作为参与和推动社区建设的主要力量之一，同时也是社区居民参与社区建设的组织化渠道，社区社会组织参与社区治理有其自身的生发逻辑和可能性。

1.社区社会组织参与社区治理的主体优势

（1）鲜明的在地性。社区社会组织有别于外来的社会组织，它长期深耕于社区，以更细致绵密的方式切入社区居民的日常生活之中，对于居民有着情感性和易接近性的功能和意义，有能力吸纳社区居民有效参与社区事务，高效回应社区居民琐碎而日常化的需求，为社区居民提供个性化服务。

（2）数量庞大且呈现多元化的增长趋势。社区社会组织主要包含社区服务机构社区服务中心（站）和社区社团两类。截至2017年底，全国共有各类社区服务机构和设施40.7万个，其中城市社区服务中心（站）覆盖率78.6%，农村社区服务中心（站）覆盖率15.3%[3]；社区社团由于存在登记注册、街道备案和社区备案等多种成立方式，因此难以进行数据统计，但从实际状况不难看出，社区中活跃着大量的社团类社区组织，为满足社区居民多元化的需求提供了可能。

（3）中介性的枢纽型组织。基于“枢纽型”属性，社区社会组织为社区居民参与社区事务提供了组织化的渠道，同时协助政府部门建立起居民的诉求反馈机制，为基层政府与社区居民良性互动搭建了中介性平台，成为实现社区成员有序参与、推动社区居民自治的中坚力量。

2.社区治理多元共治的内在要求

（1）从基层政府层次看，政府部门经过多次变革和职能转变，对于社区治理不再大包大揽，更多地是为各类社区组织与个人搭建参与治理的平台，引入社区社会组织承接部分政府职能。通过政府购买服务的方式将相应的建设资源配置于社区，促使社区治理得以深耕与持续。其中，社区社会组织扮演着党和政府在社区治理中的辅助者、社区服务的共同提供者等角色[4]，为政府职能转变助力。

（2）从社区层次看，一是社区居委会作为基层自治组织，承担着基层政府向社区延伸的相关工作职能。社区社会组织可以承接社区居委会的一些社会服务性事务，促使社区居委会回归自治组织功能，形成基层党组织、社区居委会和社区社会组织共同进行基层治理的格局。二是社区社会组织拥有良好的互动脉络与广泛的居民信赖，有助于社区治理的途径更加务实，形成基层社区自治氛围，建立居民生活共同体。三是社区社会组织既是社区治理的参与主体之一，也为社区居民参与社区治理提供平台和渠道。从福利国家的社区社会治理机制来看，自由自治的社区社会组织对于增加社区治理手段的灵活性和单位自我治理效率的提升方面作用较大[5]。

（3）从政府-社区互动层次看，社区治理的现实问题是如何促使政府与社区有效衔接。作为社区居民沟通、交流的场所和平台，社区社会组织需要以组织化的形式表达社区居民的利益诉求。同时，社区社会组织可以作为中介将政府的福利资源以服务提供的方式回馈给社区居民，增强政社互动。

3.政府部门及政策环境的客观激励

社区社会组织自身的发展和相关活动的有序推进都难以离开政府的引导和支持。一是政府部门在活动场地提供、经费支持等方面扮演着重要角色。二是政府部门及其派出机构（街道办事处）的支持和协助促使社区社会组织呈现组织化发展，并逐步被纳入政府部门管理服务的有效视阈。三是政府通过政策制度为社区社会组织参与社区治理护航。作为政府深化改革的制度创新项目之一，全国各地纷纷提倡将为社会发展和人民生活提供服务的事项委托给社区社会组织，并以政府购买服务的形式为社区社会组织的持续性发展创造条件。四是当前的政策环境和社会环境已渐趋包容，逐步发展和完善了合理的注册备案制度用以规范社区社会组织发展，并依据具体情况尽可能放宽对社区社会组织的管理政策，这极大地推动了社区社会组织的创办和发展，有计划分步骤地培育和引导其规范化地参与到社区治理中来，并在多个领域向社区社会组织开放“准入”，为社区社会组织参与社区治理提供多元化、可行性的渠道和途径。

现实困境

不可否认，社区社会组织参与社区治理具有必要性和可行性，而且也是多元社区治理格局形成的路径选择。但是基层社会力量的成长需要过程，我国基层社区社会组织活力的激发尚在起步阶段，社区社会组织参与社区治理，无论在政策层面还是具体实践领域仍面临一些现实困境。

1.社区治理的政策要求和社区社会组织的参与机制错位

在我国，社区社会组织参与社区治理既是自身发展的必然选择，也是社区治理相关政策的内在要求。现有相关政策文件的阐释多以“发挥社会力量的协同作用”“发挥社会组织作用”对社区社会组织提出治理要求，但并没有就具体的参与方式、参与程度等加以细致说明，对于具体的治理实践缺乏切实的指导，效用的发挥不甚理想。社区社会组织作为社区居民的沟通平台和社区治理实践及绩效发挥的行动主体之一，在基层政府和社区居委会的带领下，在公益慈善、纠纷调解和居民融入等方面积极开展社区活动，呈现百花齐放的状态。但是细究下来，目前的社区治理实践中，社区社会组织的参与方式依旧被动，并未真正以治理主体的身份参与到社区治理，参与程度不深，并未涉及到一些社区发展决策、民主协商等实质性治理内容，这造成了社区社会组织的参与效能不高。有限的可参与形式、参与程度，与社区治理的政策要求出现错位，使得社区社会组织的参与热情和自治力量无法充分发挥，不利于政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

2.社区社会组织的行政依赖和自主诉求间的困境

面对多元化的社区治理结构，社区社会组织的生存和发展在资金、政策和合法性等方面依赖相关政府部门。政府部门的宏观鼓励和微观约束的政策，使得社区社会组织自身主动或被动地通过一系列的行动策略积极向政府靠拢，寻求自身的“合法化”和持续性发展。也就是说，社区社会组织对政府部门有着天然的依赖，这种依赖性特征不仅赋予了社区社会组织参与社区治理的“认可性”身份，更有这一“认可性身份”所带来的获取资源的有利性、活动执行的便利性等“优惠条件”。正因为社区社会组织在资源和行动上对政府部门的行政性依赖，使得其难以获得独立自主的身份地位。但作为组织主体，尤其是发展相对成熟的社区社会组织天生就有寻求自立自主的诉求，因此，各个社区社会组织通过发挥组织专长、优化服务质量等方式努力实现自我“造血”，但是当前社区社会组织在资源获取上依然主要来自于政府部门直接提供和服务购买项目，即使是社区社会组织主动申请政府购买服务的项目方式，依旧需要政府的审核和供给。作为社区治理的重要参与力量，社区治理格局中的社区社会组织本应与其他治理主体呈现“主体-主体”的平等协同关系，却在实践中被异化为“主体-客体”的依附关系，行政依赖过度与自主诉求受挫成为社区社会组织参与社区治理的重要现实困境之一。

3.社区社会组织的高社会合法性和低行政合法性的矛盾

社区社会组织的合法性不仅包括政府有关部门的认可，还需要获取在地社区及社区居民的支持。在社区治理格局中，社区社会组织囿于其自下而上的成立方式、体现对下权益的服务特性等原因，使得其呈现社会合法性较高，而行政合法性较低的特征[6]。因此，在社区治理格局中，社区社会组织只有获得来自政府的官方认可，才可以在获取资源和活动执行等方面获得便利，从而更好地在推进社区建设、增强社区凝聚力、提高居民自治能力等层面发挥作用。然而由于现有的工作管理体制不顺畅、政府部门的扶持引导有限、基层行政部门对社区社会组织认识不到位等多方面原因，致使社区社会组织的社会合法性和行政合法性不匹配，严重影响了其充分发挥治理功能。

4.社区社会组织自治意识与治理能力的低位匹配

一是从规范性来讲，社区社会组织的规模相对偏小、结构相对松散。目前其发展远未形成规模，基本处在“自在自为”的发展阶段，社区社会组织对自身的规范性建设和发展战略等长远问题思考不足，自身内部管理具有明显的主观性特征。二是社区社会组织的登记注册制度不统一，使得社区社会组织难以被认可。三是从提供服务的能力来讲，社区社会组织已有的服务体系不完备、服务手段相对滞后，服务能力远不能满足社区居民对服务常态化、持续性的要求，尤其是在开展社区协商、居民融入等方面的能力和影响力还很薄弱，一定程度上制约了其向纵深发展自治能力[7]，因此获得政府和社区居民认可的能力有些不足。在现有的社区治理格局中，相较于社区社会组织的自治意识，其治理能力更为不足，治理意识和治理能力的低位匹配，导致无法有效吸纳社区居民、社区社会组织的参与热情和动机，影响社区融入和谐社会的构建。

优化路径

1.完善社区社会组织参与社区治理的有效渠道

一是从参与渠道和形式来看，需要在制度和政策层面完善社区社会组织的参与机制。在探索和构建多元、平等、开放与和谐的社区参与机制的同时，明确社区社会组织参与社区治理的渠道和形式，促进参与的制度化和规范化，为社区社会组织参与社区治理提供切实的保障和便利，以提升社区社会组织的参与实效。二是从参与程度来看，需要扩大社区社会组织的治理内容和领域，尤其加强社区社会组织在社区发展决策、民主协商等方面的主体治理作用，识别“百花齐放”背后的参与实质，避免流于形式的被动参与。三是在具体的实践领域，政府需要依据社区需求做好规划引导，通过购买服务等方式进行扶植，以合同制代替行政嵌入，确保社区社会组织健康、有序地参与治理。在项目执行和行动参与过程中，社区社会组织与社区居委会、街道办事处等主体进行互动时，需要明晰各自参与治理的地位，建构在社区层面上平等互动的政社合作关系[8]，以提升社区社会组织参与社区治理的效能感。

2.促进社区社会组织的内生性发展

政府权力下放和公共权力的重新配置的举措，为社区社会组织的内生性发展和自主创新提供了宽松的政策环境和社会环境。社区社会组织的内生性发展意味着要充分利用社区内外的多元力量和资源，积极促进以知识和内部动力为基础的自身内生发展。一是除了政府购买服务的资金之外，社区社会组织的投入也需要统筹，鼓励由居民自己成立、运作和筹集资金的社区组织发展。二是通过福利服务收费的方式获取资金，或者自己创办相关产业获取相应的服务费用，支持自身发展。三是注重内生性发展的同时，也不能排斥外部力量和外来资源的注入，可以借助链接性的外来资源服务于自身的内生性发展。

3.平衡社区社会组织的行政合法性和社会合法性

在制度和政府层面致力于搭建一个以促进主体间合作为机制的平台式结构，而且不能是简单层级式的，除了引导各自治理主体间的地位平等，还要保持相互支持、协助而不过于强力干预的管理方式，为社区社会组织获得行政合法性提供保障。一是在具体治理实践中，基层政府和社区居委会在“行政松绑”的同时，要客观合理认识社区社会组织的地位和力量，引导多方支持并配合社区社会组织项目申请和行动参与。二是社区社会组织也需要熟稔政策和政府部门的工作导向，并将其内化为自身项目方向，从自身层面获取政府及相关部门的认可和信任，以提高行政合法性。三是社区社会组织提高行政合法性的同时，要避免过度行政化，注重平衡行政合法性和社会合法性，在获取政府认可的同时保持一定程度的自主性。

4.提升社区社会组织的治理能力

一是提升社区社会组织自身的能力。完善社区社会组织的内部管理制度，采取柔性管理、人性化管理方式的同时加强自身规范性建设，引进热心公益的专业性人才，或者借助多种方式对组织内人员进行培育，提升其发现居民需求、项目方案设计、资源链接以及服务提供方面的能力。二是提升社区社会组织与利益相关方的互动能力，保证多渠道的资源筹措，与基层政府、社区居委会、外来社会组织以及专业社会工作团队合作基础上构建合理分工的工作机制。三是通过宣传引导、活动吸引和典型带动等多种方式，有意识地提升自身形象建设，同时提高社区社会组织行政合法性和社会合法性。