体制变革时期援外财会制度修订工作回顾

杨文彬

1983年8月，我从陕西财经学院会计系毕业分配到北京，入职原对外经济贸易部对外援助局，又称中国成套设备出口公司（简称“成套公司”），从事国家对外援助项目管理。1985年4月，在国家深化经济体制改革的大背景下，对外援助局与成套公司拆分，成套公司变成了事业单位，负责组织国家对外援助成套项目实施工作。我职业生涯的前10年一直在成套公司财务处从事援外财务工作，在上世纪90年代初亲历援外财会制度修订工作，至今印象深刻，历历在目。

在上世纪90年代后期主管部门为了与国际接轨而推出会计准则、指导各行各业会计核算之前，我国会计核算领域自新中国成立后学习借鉴苏联的模式，实行用行业会计制度规范各行各业的会计核算行为，工业、商业、交通等主要行业都有差异性会计制度，指导各自领域的会计核算、统一会计报表的编制。援外业务是比较特殊的核算领域，就全国范围而言，援外会计主体量不大、面较窄，但是在改革开放前计划经济的大环境里，援外业务队伍中从事财会工作的前辈们，也研究制定出了援外项目财务会计制度。我1983年参加工作时，领到两本小册子，一本是《援外项目财务规范》，另一本是《援外项目成本项目规范》，这两本册子就是预决算制援外项目的财务会计制度。1983年底，原外经贸部下发文件，开始在援外项目管理中全面推行承包责任制，原来预决算制援外项目财务会计制度显然已经不能适应新管理制度下财会业务的需要了，成套公司财务处主要负责新财会制度的制定工作。1985年，正式颁发了《对外经援项目承包责任制财务会计制度》，规范了实行承包责任制后援外成套项目的财务会计行为。

在上世纪80年代我国经济体制改革不断深化、经济环境不断出现新情况的条件下，援外承包责任制财会制度在执行过程中，不断出现新情况、新问题，其中一个最突出的问题是人民币汇率的大幅度变化，对承包责任制援外项目合同价款的执行带来了冲击。改革开放后我国深化改革的措施不断出台，其中汇率政策也趋向灵活，逐渐迈出市场化的步伐，人民币对美元的汇率再也不可能像计划经济时代多年一成不变了。1985年后，美元一路走高，人民币在保持自身币值稳定的前提下，对美元的汇率必然下调，1985年人民币对美元汇率从稳定了多年的2.8：1调整到了3.2：1，至1986年又调整到了3.7：1，此后的几年里，美元汇率也是逐渐走高，这个变化影响到了援外成套项目的顺利实施，主要是干扰了承包责任制援外项目合同价款的顺利执行。

多年来，援外项目的内部核算、统计等环节都是以人民币为计价单位，1983年底开始推行承包责任制后，签订的承包合同也是以人民币作为合同价款，但是援外项目的实施肯定需要外汇支出，所以实行承包责任制后签订的项目合同除了人民币总价外，还有一个辅助价款，就是美元额度，美元额度的数额代表了援外项目需要用外汇开支的部分，但是在早期的承包责任制援外项目合同里，没有明确人民币对美元的汇率是多少，从而也不可能有保值条款，在人民币与美元汇率相对稳定的情况下，执行这样的合同是没有问题的，从1985年开始，人民币与美元汇率出现较大幅度波动后，人民币的承包合同总价就执行不下去了，因为用合同人民币价款买不到签订合同时能买到的那么多美元了。这种局面出现后，承包单位纷纷叫苦，反映问题，希望成套公司能补偿因汇率变化造成的损失。为了保证援外项目顺利实施，经请示相关主管部门同意，成套公司于1985年下半年发布了《关于对承包责任制经援项目进行汇价补贴的通知》，具体补贴办法是以人民币汇率大幅度调整前的汇率作为基数，对承包单位实际购汇时的汇率与基礎汇率之间的差额给予补贴，通知要求承包单位填制一张汇率补贴申请表，列明每次购汇的详细情况，同时要附上每次购汇的银行手续资料复印件，我们成套公司财务处收到汇价补贴申请后，对每一笔汇款资料进行仔细审核，确认数据无误后把汇价补贴汇付给承包单位，手续十分繁杂，这项工作持续了很长时间。

面对人民币汇率变化对援外财会工作造成的困扰，长期进行汇价补贴毕竟是治标不治本的办法，成套公司财务处的领导和援外财务业务骨干一直在思考怎样解决这个问题，最后形成了从修订财会制度下手来根本解决问题的思路。1989年底，成套公司拟写了一份公函，同时发给主管部门——原外经贸部财务司和财政部外汇外事司，建议对援外项目财会制度进行修订，三个单位领导经过磋商统一了想法，决定从1990年初启动这项工作。制度修订工作由原外经贸部财务司作为牵头单位，为了扎实有序开展工作，三个单位领导研究确定成立一个工作小组，执行、完成修订援外财会制度的具体工作，工作小组从经贸部财务司外经财务处、财政部外汇外事司外经处、成套公司财务处各选派一人组成，笔者有幸代表成套公司参加工作小组。工作班子人员落实后，我们讨论研究了工作方案，1985年出台的援外项目承包责任制财会制度篇幅不长，主要确定了相关的财务关系和核算原则，没有规范会计科目、报表以及项目竣工决算报表，对于即将开始的制度修订，我们的思路是工作要全面、细致，争取出台一部能够规范援外项目财务、资金、核算、报表等各方面财务关系、核算行为的新制度。经过领导批准的工作方案是，新制度分为财务管理办法、会计科目和会计报表、项目竣工决算三部分。

为了把制度修订工作做的更加深入、扎实、细致，领导决定在制度修订过程中要充分听取各援外相关单位财会部门、人员的意见，第一步，由我们工作小组在北京组织了三次座谈会，充分听取了在京各相关援外业务单位财会人员对制度修订工作的意见，我们还到重点援外业务单位财会部门征求意见，力争获得最广泛的支持和帮助。第二步，由领导带队，在全国组织三个征求意见的片会，1990年4月份，由原外经贸部财务司副司长李宗曦同志带队，成员除了我们三人小组外，财政部外汇外事司外经处和原外经贸部援外司综合处也派员参加调研活动，首先在四川成都召开了西南地区各省市、自治区援外单位片会，然后前往无锡，召开了东南、中南地区片会；1990年5月份，在吉林长春市召开了东北、华北地区片会，工作组成员除了前两次片会的全体成员外，财政部外汇外事司司长杨润珍同志也参加了长春的片会，通过座谈会，收获满满，获得了大量对制度修订工作有益的意见。

在6个征求意见的座谈会上，几乎方方面面的问题都谈到了，最集中的还是归集到了汇率变化与承包责任制援外项目合同价款的执行问题。一种意见是按照国际上通行的做法在合同里加保值条款，在讨论过程中还出现了一种新颖的想法，根据援外项目特点，可以把整个合同价款分割开来，以人民币和外币分别确定合同价款，这个意见得到了很多参会人员赞赏，后来正式出台的新制度也是以这个思路规定了承包责任制援外项目合同价款的确定原则。

在北京和外地组织座谈会的间歇时间里，我们工作小组三人开始草拟各自负责的新制度草稿，由于深知责任重大，我们抱着极其认真负责的态度投入了这项工作，我自己研读了大量的援外业务相关制度文件，特别是重点细抠财务会计规章制度，力争使自己草拟出的竣工决算制度草稿既能满足汇编援外项目资料的需要，又能使援外项目实施单位有较强的操作性，工作的重点是以原来预决算制援外项目竣工决算报表为基础，重新制定出一套适应承包责任制援外项目的竣工决算报表。记得我曾数次利用周末时间到首都图书馆去，查阅资料、扩大视野，并利用那里安静的环境草拟新制度的文字和报表格式。

我们确定了新制度分为三个部分，虽然各自独立成章，但是三个部分互相有交叉联系，必须有一致的原则，互相呼应，形成一个有机的整体。三人工作小组除了按照分工各自草拟自己负责的新制度草稿外，我们还会开会沟通交流，讨论问题，攻克难点，统一认识，使新制度草拟工作紧张、有序向前推进。

1990年5月底，新制度草拟工作结束，领导决定从6月初开始，到北京小汤山经贸部干部管理学院进行集中的讨论、修订工作。原经贸部财务司外经财务处为讨论修订新制度做了非常充分的准备工作，参加的人员除了我们三人工作小组成员外，还邀请了三位具有深厚理论功底和丰富援外财会工作实践经验的援外财会业务前辈，一起组成了新制度修订顾问团，以保证能够出台一部高质量的援外项目财会规章制度。从6月上旬至中旬，我们用了半个多月的时间对新制度草稿进行了深入细致地讨论，我们三人小组介绍了草拟新制度的立意想法、说明了改变项目合同价款确定原则的思路，我们每个人就自己负责的部分做了重点说明，几位老同志以他们丰富的理论造诣和实践经验对我们拟好的新制度草稿评头论足，我们逐章、逐段、逐句地议论，有些关键地方连一个字也不放过，反复推敲。在讨论每一部分前，大伙先仔细研读一遍，然后开始认真地讨论修改，上午讨论、下午讨论，有时候还挑灯夜战，我们饱满的工作热情和严谨的治学态度使新制度草稿得到了脱胎换骨，半个多月的修订工作结束后，新制度有了比较成熟的稿子，使整个工作进程迈出了关键的一步，但是按照领导设想的工作步骤，还缺少一个重要的环节，援外项目的主体在国外，执行援外项目财会制度，不能缺少国外使馆经商处和项目技术组的配合，我们还需要到国外做调研工作。经过了充分的准备，1990年8月份，原经贸部财务司组织了两个工作组赴国外进行新制度修订工作调研，一个组由经贸部财务司司长刘山在同志带队，赴南也门、突尼斯、阿尔及利亚做工作调研；另外一个工作组由李宗曦同志带队，赴亚洲的尼泊尔、斯里兰卡、缅甸三个国家进行了工作调研，根据国外调研获得的情况和意见，我们对新制度稿子做了必要的修改和补充。

为了使新制度推出后得到更好地贯彻落实，经贸部财务司外经财务处把颁布新制度之前的工作搞得既扎扎实实又轰轰烈烈，计划召开一个大范围的援外财务工作会议，对新制度稿子做最后审定。经过了充分的准备，“全国援外财务工作会议”于1990年12月在广西桂林召开，参加会议的代表空前地广泛，财政部外汇外事司、原外经贸部财务司的司领导都出席了会议，各省、自治区、直辖市经贸厅主管援外业务的领导和财会人员出席了会议，全国各省、自治区、直辖市及部分省会城市承担（或准备承担）援外项目、从事对外经济技术合作业务的国际公司的领导、财务负责人、部分财会业务骨干出席了会议，参加会议的代表有数百人，大会分组会议的一个重要内容是对即将出台的援外财会新制度进行深入细致地讨论。会议结束后，根据会上各方面对新制度提出的修改意见，我們三人工作小组成员和四位顾问团老同志，到广西防城港又集中工作了一个多星期，最后完成了新制度的修订工作，之后，原外经贸部财务司外经财务处将新制度行文上报领导审批。

1991年5月10日，原外经贸部、财政部联合颁发了“[ 1991]外经贸财发字第90号文”，文件的题目非常长——“关于印发《对外经济技术援助项目财务管理办法》《对外经济技术援助项目会计科目和会计报表》《对外经济技术援助项目竣工<支出>财务总决算编制办法》的通知”（简称90号文），文件题目之所以如此之长，就是因为一个题目包含了三个文件，新的财会制度没有像1985年颁发的制度起名叫“承包责任制财会制度”，是因为截止文件颁发之日，极个别预决算制援外项目还没有完全结束，所以新制度就阐明了“目前实行预决算制的项目，仍执行（80）外经五字第1123号文颁发的《对外经济技术援助财务管理试行办法》的有关规定”，这样就涵盖了所有的援外项目，但是文件的重点是在实行了承包责任制的援外项目，90号文的第一条就明确：“新颁发的财务管理办法规定，项目承包价款划分为人民币、美元、当地币3类（其中当地币价款以美元核定），并分别以人民币、美元、当地币结算。人民币、美元结算仍由中国成套设备出口公司办理，当地币结算由经商处与国外技术组在国外办理。这是经援项目财务管理的一项改革，希望各经商处、承包单位、国外技术组等单位要通力合作，密切配合，共同搞好这项工作”，90号文开宗明义就指出了新制度的亮点所在，把援外项目承包价款划分为人民币、美元、当地币视为一项改革，这项改革解决了因人民币与美元汇率波动大而带来的矛盾和问题，至于受援国当地币与美元也存在的汇率变化的问题，新制度规定了当地币是以美元来核定，实际上是进行了美元保值措施。

我为之献出了全部职业生涯的成套公司是专门为援外项目实施而组建，公司为国家援外事业做出了积极的贡献，公司在援外项目的管理环节中占有重要地位，这一点在90号文中也有体现，90号文的财务管理办法第一章第三条规定：“经援项目资金按签订的内部承包合同（以下简称内包合同）由承包单位包干使用，自负盈亏（包括汇价差异）。其财务关系为 ： 经贸部通过中国成套设备出口公司（以下简称成套公司）对承包单位，承包单位对分包单位，承（分）包单位对国外技术组”。90号文颁发两年以后，成套公司由事业单位转制改企，不再承担为国家管理、组织实施援外项目的职责，但是90号文并没有及时修订。

90号文明确了资金、财务、核算、成本项目、财会报表、竣工决算等一系列援外项目的财务关系和核算原则，该文颁发以后，在相当长的一段时间里，成为执行援外项目重要的财会业务规范，直到2009年前后，主管部门对援外项目财会制度进行了新的规范，90号文在将近20年的时间里，为援外项目实施承包责任制发挥了重要作用，为顺利推进国家援外业务发展做出了积极的贡献。

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