国外推动新能源汽车产业发展的做法及启示

赫荣亮 周禛

随着我国新能源汽车财政补助政策“退坡”效应日益显现，以及消费者对新能源汽车接受程度日益提高，我国新能源汽车产业发展已进入由“政策推动”向“市场拉动”转变的关键时期。总结、比较分析美国、日本和德国等促进新能源汽车产业发展的政策和做法，有针对性地完善国内相关政策，尤其在2020年我国新能源汽车补助政策完全退出之前，加快完善相关措施，精准施策，对于强化我国新能源汽车产业优势地位，实现从汽车大国向汽车强国转变，具有重要意义。

国外促进新能源汽车产业发展政策梳理

1.从扶持方式看，以税收抵免政策为主，部分国家和地区已开始出台限制燃油车政策

（1）采用“税收抵免”的财税政策较为普遍。早在2008年，美国联邦政府就出台新能源汽车消费税抵免政策，消费者最高可抵免税收7500美元，同时设计了抵免政策自动退出机制，如某一车企所销售的纯电动车型达到20万辆后，补贴额度降低50%，然后每6个月减少税收抵免50%，且在达到门槛的18个月后，最终取消该车企的税收抵免资格。目前，特斯拉已成为美国市场首个销量达到20万辆限值的企业，今年1月税收抵免额降至3750美元，2020年1月将终止税收抵免；与此类似，通用汽车用户将在2020年10月终止税收抵免。此外，德国对2011年5月至2020年12月期间购买的电动汽车免缴5年或10年的车辆保有税。

（2）部分国家和地区开始出台环保汽车积分政策和限制燃油车政策。环保汽车积分政策有效推动了燃油车企开发节油车型，支持新能源汽车企业发展。从2008年开始，美国加州等10个州政府先后实施了零排放汽车（ZEV）法案，要求汽车企业销售一定比例的环保汽车，根据车型制定“积分”系数，建立积分交易市场机制，并建立惩罚措施。如美国加州的汽车生产企业如果环保汽车生产比例不达标，需向加州空气资源委员会（CARB）缴纳5000美元/辆的罚款，或向市场购买ZEV积分。新能源汽车企业从中获利颇丰，如特斯拉从2009年起就开始获得ZEV积分收入，仅2016年就达2.15亿美元，占当年该公司汽车业务毛利润总额的13%，特斯拉通过生产和销售电动汽车，获得大量的富余积分收入，有效支持其纯电动汽车的整车集成。此外，受“加州模式”限制燃油车的政策理念启示，荷兰、挪威和德国等均发出了禁售燃油车和力推环保汽车的明确信号，其中，荷兰和挪威计划在2025年开始全面禁售燃油车，德国计划在2030年禁售燃油车（见表1）。

2.从扶持对象看，以扶持企业攻克产业核心技术为主，重点支持龙头企业关键产业化项目

（1）重点支持企业攻克产业核心技术。在德国，早在2008年政府就拨出1500万欧元的项目资金，资助大众汽车、能源公司联合开发混合动力汽车，主要研发再生能源电池和先进动力电池；2018年11月德国政府又投资16亿欧元资助德国电池联盟，该联盟由吉森大学（JLU）牵头，协同电池企业瓦尔塔和大众、宝马等车企，研究下一代固态电池理论知识和产业化应用，德国政府计划资助德国电池联盟投建两家电池工厂。在日本，2014年中央政府发布《氢能与燃料电池战略路线图》，提供财政补贴支持氢能和燃料电池的研发和示范，2015年东京市政府支持氢能预算总额412亿日元，重点支持加氢站建设及运营等。2018年5月日本政府还支持企业攻关固态电池技术，出资16亿日元，资助由材料厂商旭化成、东丽等组成的“锂电池材料评价研究中心”，开发高效率全固体电池技术，目前已有丰田、日产等车企，以及电池企业松下公司加入，计划2025年之前将电动汽车的续航里程提高至550公里，2030年之前提高至800公里（见表2）。

（2）重点支持领军企业建设关键产业化项目。美国有针对性地扶持领军企业，对产业化关键项目给予资金和土地支持。如2009年美国能源部给予特斯拉4.65亿美元低息贷款，帮助特斯拉渡过资金短缺难关，对Model S系列汽车开发及量产起到决定作用；2015年，内华达州政府向特斯拉提供980公顷的土地免费使用权和13亿美元的税收减免（销售税、房产税），以及5亿美元的道路建设资金用于特斯拉超级电池工厂建设，支持特斯拉成长为全球电动汽车领军企业。德国联邦经济和能源部在2018年11月安排10亿欧元政府预算，资助锂离子电池生产企业，截至今年3月，已有宝马、大众等30多家企业申请补贴（见表2）。

启示及建议

1.在政策调整层面，持续加大税收减免政策力度，进一步完善“双积分”政策

（1）采用以税收优惠为主的普适性财税政策。在财税政策方面，德国、日本及美国等虽提供一定的资金补助，但仍以税收优惠政策为主推动产业发展。当前，我国财政补助方式存在着资金使用效率不高、财政资金发放、监管等方面问题。有关方面测算，2009年-2017年，我国发放的新能源汽车财政补贴约1000亿元左右，在发放对象甄选和补助发放监管等方面，因工作监管手段缺乏，补助审核和发放环节可能存在“不到位”和“错位”的现象。鉴于此，我国需进一步完善相关财税扶持政策，降低财政补助力度，加大企业税收优惠力度，缓解企业因财政补助“退坡”带来的阶段性压力。如除了目前国内已对新能源汽车实施免除车辆购置税、车船税、消费税等税收优惠政策之外，还可考虑新增税收奖励政策。比如，允许地方政府根据企业所交的增值税地方财政所得部分，给予该车企和项目一定比例的税收奖励。

（2）强化“双积分”政策的产业引导作用。2016年美国加州政府调整“零排放车辆法案”，提出更严格的新规定，将环保汽车定义范围只限定为纯电动汽车和燃料电池汽车，将混合动力汽车排除在外，将环保汽车的生产占比从2016年的2.5%提升至2018年的4.5%；受约束企业由原有仅为6家大型企业扩展至所有中型以上企业。2017年9月，工信部、财政部、商务部、海关总署、质检总局联合发布《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》（即“双积分”政策）。当前，我国新能源汽车“双积分”政策有序推进，并取得一定成果，建议参照美国做法，应继续完善“双积分”政策，根据市场的实际情况动态调整细化政策，通过车型分类、系数设定、交易制度设定及惩罚措施等，引导市场动态调整积分交易，建立正向引导机制，给予拥有先进技术的企业或项目额外奖励积分。

2.在企业扶持层面，资助企业攻克关键技术，扶持龙头企业关键产业化项目

（1）资助企业攻克关键技术。美日德等国主要通过集中资助企业攻克关键技术，如美国资助特斯拉攻关纯电动汽车、日本支持丰田开发燃料电池汽车、德国引导电池企业瓦尔塔研发固态电池等，取得了较好的产业成果。近年来，我国在推动新能源汽车技术攻关方面，不断加大投入，也取得了一定突破，但新能源汽车技术科研项目分散和资金利用集中程度不高，龙头企业带头作用未能有效发挥，科研成果产业化缓慢。因此，突出企业在行业重大技术攻关中的主体作用尤为重要，加大企业对新能源汽车行业关键性技术突破的建议政府科技奖励力度，进一步提高资助资金的使用效果和导向性，要求各类国家科研平台吸引龙头企业参与关键共性技术科研攻关计划，加快技术成果转化。

（2）扶持龙头企业关键产业化项目。新能源汽车产业发展成熟后，会呈现出寡头垄断的市场特征，市场将由数家企业主导，如盲目扩大企业扶持面，既浪费财政资源，又贻误发展时机。因此，美国直接扶持龙头企业产业化项目，2009年美国能源部给予特斯拉低息贷款支持Model S工程开发及产业化；2015年内华达州政府在土地使用、税收优惠等方面支持特斯拉Model3（21700型）高能量密度电池项目产业化，新能源汽车市场集中度逐渐提高，2018年特斯拉1家企业的市场占有率达52.4%。反观我国，2018年新能源汽车产量前五名企业累计生产59.2万辆，市场占有率仅为46.6%，目前，我国拥有新能源汽车生产资质企业多达百家，地方政府存在跟风上马新能源汽车整车项目的现象，导致新能源汽车行业存在一定的低水平产能重复建设和低档次产品低质竞争的发展趋势。鉴于此，在顶层设计上，需做好新能源汽车的全国产业规划和生产力布局，资助企业尤其要“好钢用到刀刃上”，采用信贷、生产用地等资源支持龙头企业。实现乘用车整车企业全国不超过5家，商用车整车不超过3家的总体布局。另外，还需有序引导地方政府的产业和项目建设，限制汽车产业基础薄弱和产业发展水平欠佳的地区新建整车项目，引导地方的资金和项目围绕新能源汽车产业链的上下游，发展配套产业项目，和整车企业形成产业协同，培育具有特色的区域零部件产业集群及细分领域单项冠军企业。