检察公益诉讼制度问题研究

高祥兵

摘要：近年来，我国经济进入转型的关键时期，经济发展的不平衡导致许多问题接踵而至。民事领域较为显著的是环境污染、食品药品不合格等，对于这些侵害公共利益的行为，我国构建检察机关提起公益诉讼的制度。在实施过程中仍存在许多问题，如公共利益在司法实务中难以界定、检察建议的履行缺乏监督、判决和裁定的执行监督缺位等。检察公益诉讼制度不仅与国家及公共利益相关，同时也关乎着每个公民的利益。本文通过分析检察公益诉讼制度在实践中存在的问题，对完善我国检察公益诉讼制度提出建议。

关键词：公益诉讼;检察机关;公共利益

1检察公益诉讼制度概述

1.1检察公益诉讼的价值

公益诉讼，就是为了保护国家利益和社会公共利益而提起的诉讼。我国检察机关是宪法所规定的具有监督职能的机关，守卫着司法的最后一道防线。与其他诉讼主体相比，由其提起公益诉讼更具有优势，检察机关参与公益诉讼制度已经被越来越多国家所采纳，对于我国完善检察公益诉讼制度具有很好的借鉴作用。

1.2我国检察公益诉讼制度的历史演进

1949年新中国成立后，首次确立了最高人民检察署对与人民利益相关的民事案件和行政诉讼可以参与。1954年颁布的《检察院组织法》中检察机关的职能发生了改变，不能参与行政诉讼，可以参与民事诉讼。1979年《人民检察院组织法》中检察机关只能提起刑事诉讼，在民事、行政诉讼中享有监督权。2012年修订的《民事诉讼法》规定“法律规定的机关和有关组织”可以提起公益诉讼，但是对于原告并未具体说明。2015年新的《环境保护法》对于哪些机关具有提起环境公益诉讼的资格，仍未明确规定。直至2017年，全国人大常务委员会决定修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》授权检察机关具有提起检察公益诉讼的资格，我国的检察公益诉讼制度正式确立。

2目前我国检察公益诉讼制度存在的问题分析

2.1公共利益在司法实践中的界定难题

所谓公共利益，是指牵扯到不特定多数人的利益，其界限十分模糊。解决公共利益的涵义是建立检察公益诉讼建立的根本问题之一，它牵扯到公权与私权的限度，在很大程度上影响着检察机关提起诉讼的受案范围和监督职能的行使。

2017年修改的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对由检察机关提起的公益诉讼类型进行了不完全列举，但是都没有对公共利益进行界定。此时会使得检察机关对于此种案件类型具有大范围的自由裁量权，容易造成权利被滥用，使得公共利益的不到保护。

在国家监察体制改革的大环境下，检察机关的反贪职能转移到了监察委员会，使得检察机关在实践中发现案件出现了困难，，因此检察公益诉讼的案件线索来源不足的问题将在监察体制改革的大背景下进一步凸显。

2.2诉前程序不完善

《行政诉讼法》规定，检察机关“在履行职责中”发现相关线索，先提出检察建议，行政机关在法定期限内不履责，继而启动诉讼。由于法律对诉前程序的规定较为模糊，使得在实践中存在一些问题，有以下几点：一、《行政诉讼法》并未对调查权作出相关规定，也没有规定行政机关拒绝配合调查的法律责任。二、对于诉前程序与诉讼程序的期限，两高出台的司法解释要求行政机关在收到建议书后的两个月内依法履责，并书面回复检察机关。由于公益诉讼大多较为复杂，行政机关在两个月内纠正其违法行为略为不合理。三、《行政诉讼法》没有对行政公益诉讼的举证责任作出特别的要求，在实践中大多都由检察机关承担大部分的举证责任，只有明确举证责任才能彻底解决举证混乱的现象。

2.3判决与裁定的执行监督缺位

相比于传统的诉讼来说，受到损害的公共利益得到恢复才是公益訴讼的目的，在此过程中由谁来监督判决的执行，何时才算是执行完毕没有明确的规定。如果不解决这些问题，有可能会损害法院的公信力。

3完善检察机关提起行政公益诉讼制度

我国检察公益诉讼制度起步不久，出现诸多问题在所难免，关键是要对症下药，探索出可行的办法进行完善。

3.1扩大受案范围

我国检察公益诉讼制度刚建立不久，许多方面不完善，对于这些不完善的方面适当扩张范围也无不当。对于范围来说，可以先将那些在实践中比较突出的问题进行扩张。如房屋拆迁、土地征收、古建筑保护等等，借此更好地回应民众的利益诉求，使检察公益诉讼制度更好地发挥作用。

3.2提高办案人员维护公益的思想意识

想要提高办案人员维护公益的思想意识要让其认识到，公共利益波及不特定的多数人，是关于国家、社会、普通民众生存和发展的最根本的利益。同时公共利益也具备鲜明的时代特征，社会价值观也会随着时代改变而变动，要紧跟时代的步伐。

3.3建立多方位的检察人员绩效考核机制

办理公益诉讼案件时，首先从指标上看，应合理配置各辖区办案人员的案件数量，实现从办理案件数量到评判案件质量的转变;其次从考核内容上看，在考察检察人员双向指标同步达成时，还要考察检察官的职业道德。公益诉讼案件具有特殊性，可结合定量考核与定性考核进行科学的评价。

3.4优化诉前程序

行政执法过程中需要消耗大量的人力物力，行政执法活动的目的在于认定事实，以便更好适用法律。检察机关在取证过程中，有些材料证据行政机关已经存留，为了节约时间，减少诉讼成本，检察机关不用再行调查取证，直接向行政机关调取相应的证据既可，故要在立法中明确检察机关在行政公益诉讼中的自行调查权。

3.5明确举证责任

在行政诉讼中，由于一方为行政机关，另一方相对于行政机关而言处于相对弱势的一方，所以行政诉讼中确立被告负举证责任。检察机关作为提起行政公益诉讼，其举证责任受到传统行政诉讼举证责任分配以及国家机关作为原告的特殊性的双重制约，需要就原被告适格、前置程序到位、公益受损承担证明责任。同时证明责任的承担，并不免除被告相对应的证明责任。

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