江苏城市群重构与区域协调发展研究

摘要：当前，江苏处于城市群重构与区域协调发展的新阶段。江苏城市群重构面临的主要挑战有：城市群覆盖范围有限;城市群结构不合理;城市群水平层次不齐;城市群格局先天缺陷。江苏城市群重构的客观基础在于：城市化水平较高、基础较好，处于全国前列;旧格局趋于解体，新格局加速形成;区域中心城市首位度偏低，但是相对优势明显;基础设施建设滞后，但是正进入加速补短板阶段。重构城市群推动江苏区域协调高质量发展的对策建议有：一是继续优化区域协调高质量发展的城市群空间格局与结构，打造苏锡常通城市群、宁镇扬城市群、徐连淮海城市群和江淮城市群新格局;二是发挥省铁集体体制机制优势，高水平高质量夯实城市群互联互通区域协调发展的基础;三是因群制宜，实施针对性的区域协调城市群高质量发展新战略;四是构建立体化多层次的区域协调高质量发展的城市群体系;五是坚持以区域协调高质量发展为方向，以生态环境保护为底线。

关键词：城市群重构;区域协调发展;江苏

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.05.007

当前中国城市经济地理正处于“数千年未有之大变局”中，城市间的区位关系、空间关系、经济关系、交通关系、分工关系等正在进行急剧重组与再定型化。[1]近年来，包括“沿海开发”、南京国家中心城市、国家枢纽城市、“1+3”功能区、长三角一体化、大运河文化带（江苏段）等在内的一系列国家层面或省委省政府层面的重大战略举措，同样也在深刻改写着江苏的城市面貌与区域格局。以城市群为抓手，推动江苏城市化与城市现代化迈上新台阶，面临着“千年未有之机遇”。

一、江苏城市群重构面临的主要挑战

为什么要以城市群而不是其他方式作为推动江苏城市化与城市现代化的抓手呢？从根本上讲，这是区域经济社会发展到特定阶段的必然要求。城市群意味着区域经济社会进化，从孤岛发展、单体发展、独立发展进入到联动发展、集群发展、协同发展的新阶段，需要有相近的人文地理、成熟的共同市场、合理的产业分工、现代化的交通体系、雄厚的经济基础作为支撑。作为城市发展到最高阶段的空间组织形式，城市群实质上是对特定区域经济社会空间格局的一次高水平的大规模重构。统计显示，2017年江苏地区生产总值达到8.59万亿元，继广东之后成为第二个经济规模超过8万亿的省份。按照去年平均汇率，折算美元为12 722亿，位于2016年IMF成员国GDP排行榜的第12位，与俄罗斯相当，超过了发达国家西班牙。从人均看，去年全省人均GDP为10.7万元，折合约15 800美元。按照世行标准，已经跨入了人均12 000美元的高收入国家行列。其中，苏州、无锡、南京等城市人均GDP超过2万美元，和世界上著名的产油国沙特阿拉伯2.19万美元的人均GDP相当。[2]全国范围内率先现代化积累下来的成果，为江苏迈向城市发展最高阶段空间组织形式——城市群，提供了基础与可能。

从定义上看，城市群指的是在特定的区域范围内聚集相当数量的不同规模、性质、类型和等级的城市，一般以一个或两个（少数城市群为多核心）特大城市（小型城市群为大城市）为中心，依托一定的自然环境和交通条件，随着城市之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的城市“集合体”。[3]就其空间形态而言，受自然地理、发展水平、内部网络等因素影响，有带状城市群、环状城市群、密集连绵区城市群。2015年国务院批准的《江苏省城镇体系规划（2015-2030年）》（以下简称《规划》），在结合历史与现实的基础上，提出了江苏未来十五年内“三圈一极”的省域城市群布局设想：（1）南京都市圈。在定位上为“提升核心、带动圈层、推进一体化、辐射中西部”;在空间形态上，表现为圈层化的环状结构;在城市群结构上，以南京为核心，向四周扩散，包括扬州、镇江、马鞍山、滁州等周边城市，也是所谓的“南京一小时都市圈”城市群覆盖区域。（2）徐州都市圈。在定位上为“强化核心，轴向集聚，城港互动，辐射中西部”;在空间形态上，表现为带状城市群，其中，“城港互动”表明城市群以徐州和连云港为双核。（3）苏锡常都市圈。在定位上为“产业转型升级，交通一体构建，设施共建共享，旅游资源整合，生态环境共保”;在空间形态上有其特殊性，并没有明确的中心城市，而是类似于城市连绵区。虽然苏州的经济规模要远高于无锡和常州，但是，无锡和常州在发展上，有自己的特色。在某种程度上，三市之间是并行结构，共同构筑起江苏城市群的经济高地。（4）淮安增长极。在定位上为“提升功能、建设枢纽、培育特色”;在空间形态上，淮安与江苏的地理中心邻近，承南启北、横贯东西，具备整合苏中与苏北邻近城市协同发展的区位优势。“三圈一极”城市群规划，反映了在当时情况下，江苏城市群的主要方向与工作重心，但这一格局存在致命缺陷，主要有：

一是城市群的覆盖范围有限。南京都市圈的省内成员共有3个，包括南京、镇江和扬州;苏锡常都市圈的省内成员，也有3个，分别为苏州、无锡和常州;徐州都市圈的成员只有2个，分别为徐州和连云港;淮安增长极，作为重点培育对象，是个光杆司令。也就是说，按照《规划》，在江苏13个地市中，还有4个城市未能纳入到城市群体系中去，依然是孤立发展的单体城市，包括苏中的南通和泰州、苏北的盐城和宿迁。

二是城市群的结构不合理。从“三圈一极”的地理区位看，主要集中在江苏的南侧与西侧两大轴线上。南侧轴线是城市群的重点区域，苏南五市全部入围，外加苏中的扬州。西侧轴线分布着徐州都市圈和淮安增长极。作为江苏腹地的长江以北、沿海一带，成为城市群的空白。特别是，作为沿海省份的江苏，居然没有一个沿海城市群，不仅不符合全省沿海省份的形象，而且也不利于沿海地区经济社会发展潜力的释放。

三是城市群的水平层次不齐。在“三圈一极”中，苏锡常都市圈的经济社会发展水平较高，圈内城市间的联动与一体化发展也较为紧密，但是，其他“两圈一极”不容乐观。南京都市圈在一体化上，主要体现为宁镇一体化，而宁扬一体化受制于自然地理、交通设施等因素，总体效果不是尽如人意。徐州都市圈规划的定位是徐连“轴向”发展，但是在实際运行中，基本是是徐州在唱独角戏。淮安增长极，也是勉为其难。作为苏北中心城市，淮安在经济体量上，几乎未能拉开与连云港、宿迁的差距，相反，还要落后于盐城一大截。

四是城市群格局存在先天缺陷。至少表现在三个方面：（1）苏南、苏中、苏北的传统经济地理格局并没有得到有效的打破。按照现有格局，处于率先发展阶段的苏南，依然无法有效带动苏中和苏北发展。（2）扬子江成为苏中和苏南融合发展的障碍。处于江南的苏锡常镇宁，与江北城市扬州、泰州和南通，隔江相望却无法携手发展。（3）城市群分布在江苏的东南（苏锡常都市圈）、西南（南京都市圈）和西北（徐州都市圈）。不少省份的都市圈都处于本省的地理中心，如武汉都市圈、长沙都市圈、郑州都市圈等，而江苏三大都市圈，都位于省际交汇处。南京都市圈位于江苏和安徽交汇处，苏锡常都市圈位于江苏、上海和浙江交汇处，徐州都市圈位于江苏、安徽、河南和山东四省交汇处。单一的都市圈地理空间格局，不仅制约了城市群对省内城市的带动作用，而且也制约了城市群向外扩散、辐射作用的发挥。

二、江苏城市群重构的客观基础

2017年12月中旬，习总书记在江苏考察时提出了要“繼续为全国探路”，推动高质量发展“走在全国前列”的明确要求。率先发展、高质量发展，既是新时代江苏必须要肩负起来的新使命，也是要坚决开启的新征程，更是江苏城市群未来发展的方向与路径。从历史与现实看，提高城市群水平，推动区域协调高质量发展走在全国前列，江苏有自身的基础与优势：

一是城市化水平较高、基础较好，处于全国前列。从城镇化率看，2017年末，江苏城镇化率达68.8%，超过全国城镇化水平10个百分点以上。除了上海、北京和天津三大直辖市外，仅次于广东的69.5%。分地市看，城镇化率超过70%的城市有5个，分别为南京、无锡、苏州、常州和镇江。其中，南京城镇化率为82.29%，基本上已经与天津直辖市水平相当。从经济总量上看，继苏州和南京后，无锡也跻身亿万俱乐部行列。截至2018年底，全国共有14座城市经济总量过万亿，其中江苏就有3座城市入围。从区域看，扬子江城市群对全省经济增长的贡献率达77.7%，沿海经济带对全省经济增长的贡献率达17.1%。[4]

二是旧格局趋于解体，新格局加速形成。近年来，全省区域城市经济地理格局正处于巨变前的关口：在既有格局的负面效应不断显现的同时，推动区域经济地理高质量协调发展的动力不断增强。近年来，南通积极对接上海，成为改写苏锡常都市圈格局的新势力，有望取代常州，构建出围绕上海发展的苏锡通都市圈新格局。既无法对接上海，又无法融入苏锡常都市圈，也难以进入南京都市圈的泰州，积极求变，同样希望能够进入城市群组团发展的新潮流中去。此外，大规模跨江通道建设，让原本推动江南、江北联动发展的障碍效应不断减弱。2017年5月，江苏打破传统的苏南、苏中和苏北三分法的经济地理格局，代之以“1+3”功能区。[5]其中，“1”，指的是扬子江城市群，包括沿江八市在内，作为全省经济发展的主要发动机。“3”分别是：江淮生态经济区，包括淮安、宿迁2个设区市和里下河地区的5个县（市）;沿海经济带，包括连云港、盐城和南通，作为全省潜在增长极;以徐州为中心城市的淮海经济区。从城市群的角度看，这一新的经济地理战略部署与布局，构筑起来的城市群为：沿江横向轴线的扬子江城市群、沿海纵向轴线的沿海城市群、虎踞西北的徐州城市群、沿大运河的纵贯南北的江淮城市群。仅从覆盖范围上看，新的城市群不仅对全省各市形成了全覆盖，而且也彻底打破了长江、苏南苏中苏北三分法的地理障碍，形成了全省联动发展的新格局。

三是区域中心城市首位度偏低，但是相对优势明显。在苏锡常都市圈中，首位城市苏州经济总量位居全省第一，但是群内成员城市无锡经济总量也已经过万亿，与之毗邻的南通、常州表现同样强劲，苏州呈现出有深度但缺乏高度的特征。在南京都市圈中，相对于周边城市，南京无论在体量上，还是在结构上，都具有显著优势。特别是，随着近年来南京强化国家中心城市建设，致力于提高城市首位度，优势呈现不断放大趋势。在淮海经济区中，徐州虽然受制于多省交汇处的省际阻碍，但是其在体量上同样优势明显，具备成为区域中心城市与经济增长极的潜质。

四是基础设施建设滞后，但正进入加速补短板阶段。从区域上看，苏南、苏中与苏北基础设施差距巨大：1996年宁沪高速建成，20年后，宁连高速才完工通车;2010年宁沪城际高铁通车后，贯通苏北、苏中与苏南的高铁才刚刚开始动工。从总量上看，全省铁路总里程2 791千米，列全国第22位;高铁里程846千米，列全国第11位;每万平方公里铁路里程260千米，列全国第12位;每百万人口平均拥有铁路营业里程35千米，列全国第30位。从结构上看，苏南“有路无网”，虽有沪宁城际、京沪高铁等铁路干线，但均呈东西向带状分布;苏北苏中“无路无网”，除徐州外，其余七市尚未通高铁;铁路过江通道严重不足，目前仅有南京长江大桥和大胜关大桥两处铁路过江通道。近年来，省委省政府开始针对性地启动大规模的城际高铁建设。据统计，目前在建铁路项目10项，里程达1 433千米，包括连盐、沪通一期、青连（江苏段）、连淮扬镇、徐宿淮盐、宁启二期、连徐、盐通铁路等项目。其中，2018年的目标为，全年完成铁路建设投资420亿元，建成连盐铁路、青连铁路、连云至连云港东增二线，完成宁启铁路二期和符夹铁路扩能改造项目主体工程;全面开工建设盐通铁路，开工建设苏南沿江铁路，力争开工建设沪苏湖铁路、通苏嘉铁路、沪通铁路二期;全力加快北沿江高铁、宁淮铁路、盐泰锡常宜铁路前期工作。铁路建设上的加速补短板，不仅极大地提升了全省现代化路网体系的密度，而且也正在深刻改写着城市区域经济地理：连淮扬镇城际高铁，将构筑起贯穿江苏南北的西线大动脉;盐通铁路，将构筑起贯穿江苏南北的东线大动脉;徐宿淮盐城际铁路，将构筑起横贯江苏东西的北线大动脉;盐泰扬宁城际高铁，将构筑起贯穿江苏东北-西南线大动脉;北沿江高铁将与宁沪高铁，构筑起横贯江苏东西的南线二通道大动脉。除此之外，苏南硕放机场做大做强、徐州观音国际机场T2航站楼将正式启用。[6]基础设施上的大手笔、大动作，必将助力江苏城市由单体时代进入到组团化的集体时代，成为推动城市群高水平高质量发展的新引擎。

三、江苏重构城市群推动区域协调发展的对策建议

提高城市群发展水平，既是作为城市发展最高阶段空间组织形式的城市群的内在要求，也是江苏从城市化进入到城市现代化、从速度规模型发展进入到高质量发展、从单体城市进入组团城市发展的现实需要。为此，建议有：

一是继续优化区域协调高质量发展的城市群空间格局与结构。近年来，江苏城市群正在经历从旧格局到新形态的巨变。在认识到旧格局不合理因素的同时，也应该认识到其中的合理性内核;在观察到新形态优势的同时，也应注意到其潜在问题。实事求是地看，在“三圈一极”的旧格局中，作为“一极”的淮安，确实难以单独肩负起承南启北、通东达西的区域中心城市之重任。但是，其对“三圈”中心城市的定位还是准确的：在南京都市圈中，确立南京的核心地位;在徐州都市圈中，确立徐州的核心地位;在苏锡常都市圈中，采用的是无核心的多极化模式。同样，在“1+3”功能区中，作为“1”的扬子江城市群在打破江南江北分割的同時，存在过于泛化问题，即没有注意到内部结构的合理性与变动性。一方面，以南京为核心包括扬州和镇江的城市群已经基本成形，在扬子江城市群中具有相对独立性与自主性。另一方面，扬子江城市群中的其他五个城市，表面是被捏合在一起，但内部关系并没有理顺。如：快速崛起的南通，正在与苏州、无锡共同构成大上海的北翼城市群，而常州则有被苏锡通边缘化的态势，既无法融入新的苏锡通城市群，又无法融入南京城市群。泰州的问题则更加严重。在扬子江城市群中，泰州的定位极为尴尬：无论是向东、向西还是向南，似乎都无法与其他城市形成组团联动发展。作为“3”大功能区之一的沿海经济带，空有南北纵深，但是缺乏城市间的有效联系。尽管京沪高铁二通道有可能沿此轴线建设，但是，从连云港经盐城再到南通的通道，无论是城市间的交互影响力，还是实际经济合作，都难有大作为的空间。作为“3”大功能区之一的淮海经济带，问题似乎比较简单，即建立以徐州为中心，涵盖连云港的城市群。作为“3”大功能区之一的江淮经济带，叠加大运河文化带（江苏段）建设，可以在城市群上大有作为。核心就是要增加这一城市群的涵纳性，除了淮安、扬州外，可以考虑把宿迁、盐城、泰州都纳入进来。这样，大致来说，进一步优化后的江苏城市群格局为：东南侧的苏锡常通城市群，主要成员为苏州、无锡、常州和南通;西南侧的南京城市群，成员有南京、扬州和镇江;北侧的淮海城市群，成员有徐州和连云港;中部的江淮城市群，成员有宿迁、淮安、盐城、扬州和泰州。这一新的城市群格局，既保证了对省内城市的全覆盖，又在吸纳“1+3”功能区与“三圈一极”合理因素的基础上进行了优化，使得各个城市都能在相应城市群中作出自身的科学定位。

二是发挥省铁集团体制机制优势，高水平高质量夯实城市群互联互通区域协调发展的基础。江苏省铁路集团的组建，为全省交通现代化迎来了前所未有的契机。省铁集团要充分发挥自主经营、独立运作的体制机制优势，针对当前江苏铁路建设中的短板与空白，采取针对性措施。核心任务有两个：一是全面提高全省交通现代化水平。要提前预研预判经济与技术发展趋势，选择符合全省经济社会实际、满足人民群众高质量发展需要的铁路建设方案。二是要把精力集中在补短板、优化路线上。当前，苏北、苏中的铁路建设是短板也是难点，应该成为省铁集团关注的重点。除此之外，省铁集团在自主权限范围内，可以对部分线路进行优化，如：连淮扬镇城际高铁就存在问题，对于江苏北部人民来说，更为迫切的希望是能够形成与南京、上海的直连直通，而不是绕道抵达。

三是因群制宜，实施针对性的区域协调城市群高质量发展新战略。对于南京城市群和淮海城市群来说，就是要想方设法提高中心城市首位度与辐射力，重点推动南京国家中心城市建设、徐州淮海中心城市建设。对于苏锡通城市群和江淮城市群，则可以采取去中心化的自由竞合模式，让群内城市充分发挥各自的资源禀赋优势。这也是之前苏锡常城市群发展道路的成功经验。特别是对于新兴的江淮城市群，扶持的方向与重心，应该放在城市间基础设施的互联互通、生态环境的协同保护、历史人文的共享共建上。至于发展的方向与道路，则充分交由各地自主探索。

四是构建立体化多层次的区域协调高质量发展的城市群体系。城市群应该是一个生态系统。除了中心城市、首位城市的统合引领之外，还需要一系列多样化的中小城镇，只有如此才能让城市群既有高度又有深度。相对于其他省份，江苏的优势就在于城市体系的丰富性与层次性，涌现了一大批实力雄厚、特色鲜明的中小城镇。以城市群为载体，推动江苏区域协调高质量发展，必须要以体系化思维，将中小城镇的发展纳入到城市群中去。

五是坚持以区域协调高质量发展为方向，以生态环境保护为底线。新时代提升城市群发展水平，是极为重要的。要从过去的贪大求洋、速度规模迷思中走出来，代之以人民本位，以高质量发展为方向，满足人民群众对美好生活的新需要。特别是，在发展的过程中要确立生态底线。习总书记反复强调，绿水青山就是金山银山。在视察长江经济带时再次指出：“要搞大保护，不搞大开发。”这也是全省提高城市群水平的根本遵循，应该深刻理解习总书记关于生态文明建设的新思想新内涵。在经济建设与生态文明中，要突出生态优先。所谓生态优先，就是说在经济与生态的关系中，生态是第一位的，经济建设必须以生态良好为前置条件。只有在做好大保护的前提下，才能推动高质量发展，才能不断提高城市群水平、优化城市群质量。

说明：本文系2019年国家社科基金一般项目“特大城市老旧小区社会治理创新研究”（项目编号为19BSH004）阶段性成果。

参考文献：

[1]何雨.巨变与定型：经济地理格局中的城市能级与层级态势研究[J].城市观察，2017（5） ： 73-79.

[2]何雨.全面建成小康社会决胜期的江苏发展理念与行动要点[J].决策咨询专报（区域现代化研究），2017（17）：12-15.

[3]林先扬，陈忠暖，蔡国田.国内外城市群研究的回顾与展望[J].热带地理，2003（1）：44-49.

[4]江苏省统计局，国家统计局江苏调查总队.2017年江苏省国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].（2018-02-13）[2019-08-19].http：//xh.xhby.net/mp3/pc/c/201802/13/c445010.html.

[5]刘西忠.省域主体功能区格局塑造与空间治理——以江苏“1+3”重点功能区战略为例[J].南京社会科学，2018（5）： 36-41+74.

[6]林小昭.江苏加速补足高铁短板 未来10年铁路投资超4千亿[N].第一财经日报，2018-5-23（A02）.

Abstract：Jiangsu is at a new stage of urban agglomeration reconstruction and regional coordinated development. Main challenges include： limited coverage， unreasonable structures， uneven levels， and congenital defects of urban agglomeration pattern. The objective foundation of urban agglomeration reconstruction lies in： higher urbanization level， better foundation and in the national front row; The old pattern tends to disintegrate and the new pattern accelerates to form; The primacy of regional central cities is low， but its comparative advantages are obvious. Infrastructure development is lagging behind， but it is accelerating to strengthen weak links. The countermeasures and suggestions for urban agglomeration reconstruction and high-quality regional coordinated development are as follows： First， continue to optimize the spatial patterns and structures， build a new pattern of the Suxichangtong， Ningzhenyang， Xulianhuaihai and Jianghuai urban agglomeration; secondly， make full use of the system and mechanism advantages of Jiangsu railway group; The third is to be flexible and to implement the new strategy of regional coordination and high-quality development; The fourth is to build a three-dimensional and multi-level urban agglomeration system; The fifth is to pursue coordinated and high-quality development among different regions and take ecological and environmental protection as the bottom line.

Key words：urban agglomeration reconstruction; coordinated regional development; Jiangsu province

責任编辑：王世燕