三维向度框架下城市规划建设管理的思考

陈圆圆 詹运洲

摘要：城市规划向空间管理拓展是发展的必然要求，对城市规划建设管理融合路径的探索对于高质量发展高品质生活很有必要。从价值导向、制度设计和行动策略三维向度上分析了城市规划建设管理的发展趋势和行动逻辑，认为应建立以基于共同价值目标的行动任务为载体、形成针对性的制度设计、细分事权分配的行动任务管理和全周期的过程监控，并且定期考核任务执行情况和及时公开反馈机制。以上海市嘉定区为例，针对现阶段的主要问题和发展短板，在城乡统筹、功能提升、魅力营造、安全维护和治理创新五个方面提出了一些发展策略和近期重点任务，在行动任务的目标制定、任务导引和工程项目中践行包容性、公平性的价值导向，体现精细化、智慧化、品质化的制度设计，落实细节性、平台化、多方参与的行动策略。

关键词：规划建设;空间管理;制度设计

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.05.015

改革开放四十年来的快速城镇化，我们的城市规划主要关注的是产业规划、居住区规划、交通规划等城市功能区划，对这些用地背后使用的人、功能业态、边界空间如何协调等问题考虑较少。城市建设往往也是依照我们的规划，满足一些容积率、贴线率、绿地率等较为机械的考核指标。事实上，城市中的很多问题都是因为忽视了规划中的空间管理而产生的，比如说因为停车管理、临时摊贩、街道行人等带来的对空间使用权的争夺而造成的城市管理等问题。在城市规划向空间规划转型的时期，我们认为城市规划向物质空间政策和公共管理扩展是发展的必然要求。

在进入高质量发展、高品质生活的要求下，城市的规划建设管理也要求从“补缺”走向“提质”，城市品质的追求越来越强调“开放、包容、共享”。事实上，包容性已成为全球城市的共同追求。如果把城市包容性发展分为个性包容、多龄包容和群体包容三个阶段，那么我国大部分城市当前正普遍面临着多龄包容和群体包容的规划建设和管理需求的压力。应对这些压力，我们认为城市品质的提升来自对细节的重视程度。这些城市细节，包括对不同人群的需求关注，尤其是对弱势群体的需求关注;也包括对城市建设管理细节上的用心程度，如一些户外开敞空间的利用、灰色空间的利用、城市管理的可感知等。城市规划在关注空间布局的同时，需要考虑场所设计对人为活动的影响，考虑管理服务对城市生活体验感的影响;当然也应该包括对城市安全和可持续发展的细节投入，表现在城市建设对自然环境、野生动物、城市生命线的重视程度等。

在这样的趋势和要求下，我们认为城市规划建设管理的融合发展，必须是基于共同目标的价值导向，有能发挥协同效应的制度设计，另外更具有挑战的是真正重视细节实效的行动策略。因此，本研究关注的是究竟如何才能从价值导向、制度设计、行动策略三维向度上使城市规划兼顾空间政策和公共管理。本文以上海市嘉定区为例，分析嘉定的城市建设管理当前的问题短板，并从城乡统筹、功能提升、魅力营造、安全维护、机制创新五个方面提出一些具体策略和行动任务，藉此为城市规划建设管理的融合发展提供参考。

一、三维向度的分析逻辑

（一）从“工程设计”到“制度设计”

在城市转型发展的要求下，政府从开发公司到物业公司，城市规划建设也需要从工程设计到制度设计转变。[1]基于制度设计的视角，城市规划建设管理应该是融物质空间形态和社会生活空间行为状态于一体的综合考虑。在目前这个阶段，城市规划需要对空间设计、空间活动管理等方面的缺项和弱项做重点突破，在城市规划环节对空间活动属性、空间范围、空间准入等进行引导;在现状摸底阶段，规划部门协同一些建设管理部门，对地区周边人群、空间特征、条线管理要求等多方需求进行评估，考虑未来发展需求和可能，并指导空间规划阶段的空间方案制定和功能准入，针对重点地区提出更细节性的空间设计要求;在建设开发和审批验收阶段，不仅需要对用地、建筑等审查，还需要对空间准入的情况进行审查;在管理维护阶段，及时制定空间使用和管理规定，清退空间不良使用行为（图1）。

（二）从“刚性约束”到“精准施策”

传统城市管理手段主要依靠行政手段，通过颁布法令等规章实现标准化的管理，灵活性和操作性有所欠缺。在实际工作中，我们越来越需要一些融合规划、工程设计、运营管理的全过程指导。以空间管制为例，一般在控制性详细规划技术准则中我们会对一些重点地区或特定地区通过附加图则的形式形成一些空间设计的要求，但这些要求其实都是比较宽泛的。我们需要针对一些重点地区、重要路段和街道，形成一些因地制宜的特定地区的融合规划、工程设计、城市管理的设计导则，从刚性约束到精准施策，实现规划向关注对象、关注细节转变，从而提供精准设计、精准管理。

（三）从“各自为政”到“系统整合”

同一个空间内的城市设施分散在城管、交通、环保、建设、国土、水务、消防等诸多部门，管理机构重叠，条块分割且评价标准不一，这种分割管理体制严重制约城市功能发挥，也严重影响了空间规划效果和人们的体验感。因此，我们亟需转变管理模式，形成基于共同行动目标的工作导向，将目标任务细分到责任部门，形成基于事权分配的行动任务管理。由牵头部门负责，形成全过程的过程监控，并且定期考核任务执行情况和及时公开反馈机制。除了对各责任部门提出任务要求和监管之外，在多部门协同基础上，针对一些关键问题，制定与该地域空间相适宜的政策和制度。这样就形成了以行动任务或项目为载体的系统整合，也使得城市管理能在统一平台上整合建、管、养，实现系统化、专业化、市场化和产业化（图2）。

二、主要问题

嘉定区是上海市沪宁轴线上的西北门户节点城市。九五时期，嘉定以工业疏解基地、高新技術产业生产基地、科研中试基地为定位重点;十五时期，嘉定明确了“汽车嘉定”的功能定位，形成汽车产业“一业特强”的特点;十一五时期，嘉定立足长三角，以建设成为文化特色鲜明、具有综合实力和较强辐射能力的组合型现代化新城;十二五时期，嘉定重点发展嘉定新城，定位为长三角地区综合性枢纽与节点城市;面向十三五，嘉定坚持产业转型发展、城市品质发展，着力打造“科技嘉定、汽车嘉定、教化嘉定、健康嘉定”，并提出产业精准转型、城市精美成长、民生精细服务的“三精”发展要求。可以看到，嘉定逐步在寻求渐进式创新，面向区域开放探索主动转型路径和综合型城市目标。

事实上，嘉定区在渐进式创新和综合型城市发展方面，也的确取得了一些成就。嘉定区的人文积淀深厚，近些年更是对嘉定老城、南翔古镇等重点地区强化了文化亲和力，保护了历史文化街区的空间格局和风貌特征，并重视非物质文化遗产保护传承与城市节庆、旅游、公共空间的结合。生态资源丰富，绿色空间潜力巨大，规划建设5个区域郊野公园、2个绕城森林环带和7条滨水生态廊道，现状人均公园绿地面积8.5平方米/人高于全市平均水平7.6平方米/人（2015年）。在城乡统筹方面，郊野单元规划、新市镇规划、农村绿化工程和美丽乡村建设的推进，城乡公共服务能力得到提升。但是，在这转型发展时期，嘉定区的城市规划建设管理，一方面受到本区长期发展过程中累积的地区特征性问题的制约，另一方面应对客观的城市发展要素和机制的约束，面临着以下三个关键问题：

（一）规划+建设：城乡结构、空间、功能、效益深化转型的困境

在本区“一核两翼、四个片区”的城乡功能组团发展构想下，城乡内涵式发展面临较大的阻力。嘉定区的村镇居住用地占比高于城镇居住用地，规划撤并45%的村庄农居点，预计建设资金高达640亿元。嘉定对汽车产业依赖度高，工业用地总量大、分布散，城市功能对新兴产业发展的支撑作用不强。集中工业园区用地周边集聚了大量中低端就业人口，多数居住在低成本的农村居民点和工业园区内，不仅面临着集建区外工业用地减量化压力，农村宅基地减量也会导致现状大量居住人口的再居住和再就业问题。

此外，本区的综合交通体系与作为长三角综合型节点城市的功能定位不匹配。在服务区域层面，嘉定区独立的对外交通体系尚未建立，本区的高铁车站能级明显不足，远弱于等级类似的松江南站和金山北站。在市域层面，嘉定区往中心城的向心交通趋势明显，与中心城联系通道单一且耗时高，难以支撑嘉定新城与中心城之间的快速联系。在区级层面，常规公交占居民出行比重不到20%，影响了网络整体功能的发挥。

（二）规划+管理：城乡一体化基础设施、安全底线的短板

当前嘉定区常住人口接近160万人，已经达到一般大城市的发展规模。嘉定新市镇、撤制镇和农村地区发展不均衡问题突出，城镇面貌和基础设施滞后。生命线系统、防灾应急系统不断受到城市安全问题突发的考验。近几年来，嘉定区域防涝能力薄弱问题愈加明显，时常出现下立交、小区、道路积水等情况。究其原因，一方面部分区域的污水管网、排水管网尚未做到全覆盖，农村污水管网建设和管理养护扶持力度不足;另一方面各污水厂、管网、泵站相对独立，未形成统一系统，无法实现全区污水收集处理的联合调度。保障城市安全运行的“生命线”——地下空间规划和地下管线规划的编制缺乏有效整合，与城市道路等地面基础设施建设的统筹安排考虑不足。

（三）建设+管理：城乡生态环境、品质化建设的挑战

城乡生活环境与品质化建设目标差距较大，城市景观设计感不足，市容环境品质低。当前嘉定区的全区森林覆盖率12.2%，建成区的绿化覆盖率达到38.5%，均高于全市的平均水平，且位于郊区县前列。“十二五”期间，嘉定区在环境建设方面加大了经费投入，城区以远香湖和紫气东来新城公园为标志建成了一批高品质的公共开敞空间;农村地区河道整治、垃圾分类收集与处理、道路美化等方面均做了一系列的改善。但是居民对品质空间的感知度和获得感依然很低，主要原因就在于城乡建设缺少从人性化需求角度的建设探索。比如城区内一些街头绿地开敞空间，进入感弱，少了一些必要的休憩设施，且维护管理不到位，即使建成了也留不住人，缺乏活力。

市容环卫方面，城市垃圾收集缺乏系统设计，建筑渣土超载运输、车容不洁、污染道路等现象时有发生。全区2 036条河流中，不同等级河道水质情况差异较大，市区25条河道断面水质达标率79.2%，镇级河道断面水质达标率54.3%，村级河道断面达标率仅26.3%。

三、发展策略和近期行动

在嘉定区级层面，我们将当前面临的主要问题归结为五个方面：城乡统筹、功能提升、魅力营造、安全维护、治理创新。针对每个方面的突出问题，我们提出以下发展策略和近期行动：

（一）城乡统筹：适度倾斜发展投入，实现群体共享

城乡发展的差距大是当前地区发展普遍面临的问题，十九大报告提出要健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，今年的中央一号文件更是以“乡村振兴”为主题，为实现乡村振兴战略指明了方向。针对嘉定区城乡发展在公共服务和基础设施建设方面的差距，以及减量化压力下产业区和农村地区的民生保障问题，研究提出构建城乡一体的基础设施、推进资源节约型城乡建设和创新优化城乡住房结构三条统筹思路，并提出增强公共服务的城乡互动、有序推进闲置土地处置计划、建立土地质量修复计划，以及产城融合地区扩展包容性地区规划的任务引导。

近期重点推进“乡·美”行动任务。一是推进村庄的生态化更新。根据村庄的发展现状、所处区位等条件形成保留村、保护村、撤并村发展引导;根据村庄风貌特色，形成环城都市田园风貌和远郊现代农田风貌的特色引导。建议每年创建一批生态示范村，示范村的具体任务包括疏浚断头浜、改建水闸、增设泵站，以及宅前屋后的沟塘改造，并且形成乡村道路与城市绿道的串联互通。此外，在乡村地区加强截污纳管工程投入，减少污染物进入水体、加强农村生活污水等收集、控制和处理。二是推进现代村庄的有机再生。一方面挖掘乡村郊野休闲价值，通过结合村文化广场、公共活動中心、特色旅游等进行景观改造，激发乡村活力的复兴;另一方面以增加农村自身发展动力为出发点，培育养老养生、农村电子商务、文创、运动健身等新兴农村经济业态。

（二）功能提升：协调区域发展，兼顾不同人群需求

为进一步优化提升嘉定区综合性节点城市的功能，提高全区网络整体功能的发挥，在综合交通体系方面提出提高区域枢纽的承载能力、加强区域沟通、农村地区公交服务水平等策略路径。针对建设不同人群出行需求和多龄出行安全环境的营造，要求在无障碍公交设施配套、慢行交通系统规划、静态交通专项规划等方面作出努力。

Abstract：The expansion of urban planning to space management is an inevitable requirement for development. The exploration for the integration path of urban planning and construction management is necessary for high-quality development and high-quality life. This paper analyzes the development trend and action logic of urban planning construction management from the perspective of value orientation， system design and action strategy. It believes that action tasks based on common value objectives should be established as a carrier to form targeted institutional design， segmentation of the distribution of authority for action task management， full-cycle process monitoring and regular assessment of task execution and timely public feedback mechanism. Taking Jiading district of Shanghai as an example， this paper puts forward some development strategies and recent key tasks for the main problems and development shortcomings at the current stage in the five aspects of urban and rural planning， function improvement， charm construction， security maintenance and governance innovation. In the task formulation， task guidance and engineering projects， we should practice the value orientation of inclusiveness and fairness， embody the refined， intelligent and high-quality system design， and implement the detailed， platform-oriented and multi-participation action strategies.

Key words：planning and construction; space management;system design

責任编辑：许  丹