哥伦比亚禁毒政策评估——以《哥伦比亚计划》为例

李德鹏

（中国社会科学院大学拉丁美洲研究系 北京 102488）

从20世纪60年代开始，哥伦比亚毒品问题逐渐严重，并渐渐成为阻碍哥伦比亚和平与发展的难题。贩毒者因毒品带来的高经济回报率而趋之若鹜，不断为毒品的巨额利润铤而走险。而游击队、革命武装力量等势力的逐渐介入，使毒品成为了与哥伦比亚政府对抗的工具，也使毒品问题成为了哥伦比亚和平谈判过程中的重要议题。哥伦比亚是世界三大毒品生产来源地之一，其政治、经济以及国际关系等方面都受到了毒品问题的影响，哥伦比亚必须认真对待。

一、《哥伦比亚计划》的提出

20世纪60年代开始，哥伦比亚的毒品问题逐渐严重，带来了不小的政治、经济、社会和外交问题，哥伦比亚政府为此采取了诸多措施。到20世纪末，哥伦比亚的禁毒政策逐渐成型，《哥伦比亚计划》得以出台。

安德列斯·帕斯特拉纳总统于1998年6月上台，提出了禁毒与和平谈判的政策方针——《哥伦比亚计划》。1999年，哥伦比亚总统帕斯特拉纳出访美国，力求美国的援助。2000年，美国总统克林顿同意了哥伦比亚的请求，宣布未来两年将会向哥伦比亚提供16亿美元的援助。最初的《哥伦比亚计划》主要包括两方面内容，即促进和平谈判和打击毒品犯罪。[1]此后哥伦比亚历届政府都在《哥伦比亚计划》的框架下采取行动。《哥伦比亚计划》的目的在于促进和平、加强民主、打击毒品贩运、改善人权状况和恢复经济。该政策的核心是促进和平谈判的成功，以加强法治和打击全国毒品犯罪。根据《哥伦比亚计划》的目标和内容，其政策大致可以划分为三个方面：降低毒品作物种植、打击毒品犯罪和推进和平谈判。具体而言，降低毒品作物种植措施包括化学药物喷洒和强制根除；打击毒品犯罪包括法律制裁和“引渡”政策；和平谈判则主要是与哥伦比亚革命武装力量进行的和平对话。

（一）乌里韦政府时期：加大毒品打击力度

2002年，右翼总统阿尔瓦罗·乌里韦·贝莱斯上台，继续坚持《哥伦比亚计划》，利用药物喷洒降低古柯等毒品作物种植面积，并争取在美国的援助下对游击队展开反击。美国这一时期通过《哥伦比亚计划》进行的活动主要包括资金援助、人员培训、情报提供、武器更新等支持。[2]

通过实行这些政策，哥伦比亚大大减少了种植古柯的土地，但是禁毒形势并未从此一劳永逸。2000年至2004年间，哥伦比亚非法作物种植面积减少了50%。哥伦比亚在2005年的根除、封锁和引渡方面也创下纪录。其中，乌里韦政府实行的强有力的禁毒政策功不可没。然而，哥伦比亚仍是世界上可卡因最多的国家，占世界总数的32%，并且仍然是世界上毒品供应的主要来源。[3]不仅如此，毒品活动仍然是哥伦比亚和平武装力量获得资金来源的有利工具。哥伦比亚为减少非法毒品供应所作的多方面努力遭到非法武装组织的反击，国内恐怖事件频繁发生，这导致哥伦比亚的国内环境不断面临威胁。因此，采取更有效和长久的办法降低毒品危害、促进国内和平是这一阶段的重要议题。

（二）桑托斯政府时期：推动和平谈判

胡安·曼努埃尔·桑托斯上台以来进一步推进禁毒进程。首先，大力推动降低古柯的种植面积。哥伦比亚的种植面积已从2000年的16万公顷下降到2013年的48000公顷。但是，其后古柯的种植面积有所反弹。2017年，联合国毒品和犯罪问题办事处统计显示，哥伦比亚的古柯种植面积从2014的96，000公顷增加到2015年的146，000公顷，增加了52%。不仅如此，古柯的种植作物已经扩展到了哥伦比亚太平洋地区，这些种植区域的蔓延给哥伦比亚带来了新的难题。[4]其次，桑托斯政府在对贩毒的军事打击也取得了成绩。最重要的一项成果为哥伦比亚政府在麦德林西北部的农场缉获13.4吨可卡因的行动，这些毒品总计超过3亿美元，被称为哥伦比亚有史以来最大的毒品破案。[5]

第三，桑托斯总统有效促进了和平谈判进程，由此推进了禁毒工作。从2012年开始，桑托斯总统开始与哥伦比亚革命武装力量进行对话交流。和平谈判得到了美国的支持，《哥伦比亚计划》更名为《哥伦比亚和平》，进一步为促成和平谈判服务。[6]在具体的和谈方面，非法贩毒问题是一个重要的内容。在达成的和平协议中，哥伦比亚政府与哥伦比亚革命武装力量达成一致，将携手推动清除非法作物，帮助农民选择其他替代作物，并希望通过这两种途径分别减少5万公顷的毒品种植。最后，政府将继续加大毒品打击力度，降低毒品问题带来的社会治安和经济问题，推动国家朝着和平稳定健康的方向发展。[7]

（三）伊万·杜克政府时期：禁毒行动需要时间考验

哥伦比亚总统伊万·杜克于2018年5月上任后，仍继续执行《哥伦比亚计划》。但是，杜克总统于2018年10月签署了一项法令，禁止在公共场所出现大麻和可卡因，允许当局没收毒品并处以罚款。政府希望这项措施能够显著减少微型贩卖的存在，特别是打击经常以公园、学校和低收入社区为目标的街道零售商。[8]新上任的杜克总统签署的此项法令体现了其禁毒的决心，但是也引发了有关人权和合法性的争议。[9]杜克总统的具体禁毒政策走向尚未明朗且实际效果需要时间的检验。

总之，《哥伦比亚计划》的禁毒成效与挑战并存。政府与哥伦比亚革命武装力量和平谈判的前进，推动了哥伦比亚和平的发展。尽管这一和平谈判遭到了全民公投的否定，但是桑托斯与哥伦比亚革命武装力量之间达成的协议为促进国内和平提供了希望。同时，古柯种植面积重新增加，古柯等毒品作物不断向其他地区蔓延，加剧了毒品问题的复杂程度。从中可以看出，虽然哥伦比亚政府为打击毒品犯罪制定了一系列的政策方针，但是实际的效果却不尽如人意，这也体现了《哥伦比亚计划》影响因素的复杂程度。

二、影响《哥伦比亚计划》政策的因素

哥伦比亚的毒品久禁不绝，成为影响哥伦比亚和平与稳定的绊脚石。哥伦比亚毒品一直泛滥的关键原因在于，因受到多方因素的影响，哥伦比亚制定的《哥伦比亚计划》没有完全对“症”下“药”。在这样的条件下，哥伦比亚并没有针对性地解决其毒品不断泛滥的症结。对影响《哥伦比亚计划》因素的具体分析如下。

（一）毒品经济难以打压

毒品种植、走私活动在哥伦比亚迅速蔓延，甚至成为哥伦比亚经济收入的重要来源之一。在这其中，农民是种植毒品作物的主体，很多农民之所以选择种植毒品作物，很大程度上是为了获得高额利润，加之毒品作物适应环境的能力更强，普通作物与此相比远不能及。毒品经济带来的丰厚利润让贫困农民看到了希望，因此大量走投无路的农民为生存而铤而走险。解决农民贫困问题的目的之一，是通过加大替代农作物的补贴力度，提升农民的生活水平，从而使其自然地放弃毒品作物的种植。

解决农民的贫困问题是实现禁毒的重要途径。从趋势上看，哥伦比亚贫困率经历了一个逐渐下降的过程。按农村贫困线衡量，2002年哥伦比亚贫困率高达61.7%，到2015年降到40.3%。[10]贫困率近年来有所下降，但仍然较高，哥伦比亚的贫困规模长期处于较高水平。另外，哥伦比亚长期存在收入分配不平等、失业率高的现象。从20世纪90年代到21世纪初，哥伦比亚的失业率都在10%以上。[11]尽管哥伦比亚一直致力于改善农民的生活条件，提高农民收入，但是现实情况表明哥伦比亚的贫困问题依然显著存在，并成为阻碍哥伦比亚解决毒品问题的关键。

总之，解决毒品问题需要加强对农民贫困问题的重视。减贫是一个系统的工程，全面提高农民生活水平是重中之重，也是实现真正意义上让农民自愿放弃种植毒品的前提。因此，哥伦比亚政府的禁毒更应偏重解决哥伦比亚农民普遍贫困的问题，哥伦比亚政府需要进一步降低贫困率，缩小城乡和区域差距，并加强对禁毒行动的监管，增强政府权威。否则，农民的贫困问题得不到实质性的解决，采取其他禁毒政策与措施都只是扬汤止沸。

（二）长期存在的内战

哥伦比亚内战由来已久，给哥伦比亚人民带来深重灾难。由于内战长期存在，哥伦比亚的和平稳定局势面临较大的威胁，政府需要和不同的武装力量进行镇压与谈判，这分散了哥伦比亚政府整治毒品问题的精力。长期的内战局面不仅令禁毒行动步履维艰，到20世纪80年代，反政府武装力量、右翼民兵及后期的民族解放军逐渐参与毒品活动，毒品成为其日常活动的主要资金来源，这进一步加剧了禁毒的难度。

进入21世纪，哥伦比亚革命武装力量超过40%的资金来自贩毒集团，准军事力量（AUC）大约70%的资金来自非法作物的生产和贩运。[12]实际上，长期存在的内战对禁毒政策的影响远不止如此。各武装力量不仅从非法毒品活动获得资金，还控制着哥伦比亚南部数十万的古柯种植者，甚至可以招募新兵并征收税收，这使该叛乱组织比该国任何传统毒品集团影响力更大。[13]

总之，内战的长期存在不利于哥伦比亚政府禁毒目标的达成。到2016年，桑托斯政府与哥伦比亚革命武装力量达成和解，签订的和谈内容中双方充分表达了对解决毒品问题的关切，并声明愿意共同努力，采取切实手段，共同推动禁毒行动的进行。然而，在对此和谈协议的公投中，49.8%的公民支持，50.2%的公民反对这一和谈协议的结果表明，哥伦比亚的和平进程远未成功。[14]不仅如此，伊万·杜克总统在2018年上任之初便宣称将会修改2016年签订的和平协议，不承认哥伦比亚革命武装力量的政治参与地位。哥伦比亚国内政治局势仍然不甚明朗，以《哥伦比亚计划》为主的禁毒政策也面临挑战。

（三）哥伦比亚司法与禁毒机制缺陷

解决毒品问题需要强有力的政府和完善的司法体系，然而，哥伦比亚在这些方面能力欠缺。首先，在很长一段时间内，哥伦比亚政府相关当局对毒品犯罪的惩治力度不够、效率低下。相较于美国惩治犯罪的力度，哥伦比亚对疑犯进行的惩罚力度不及其1/10。按照“惩罚力度与犯罪数量呈反比”的关系前提，哥伦比亚惩治罪犯力度较低是其犯罪活动猖獗的原因之一。[15]]在这种情况下，哥伦比亚不得不求助于美国，实施所谓的“引渡政策”，但是这一政策的实施会带来更多的社会问题，并非解决毒品问题的长久之计。

其次，哥伦比亚政府缺乏打击腐败问题的能力。哥伦比亚的腐败现象无处不在，美国缉毒署（DEA）报告称，几乎所有的哥伦比亚政府部门都涉嫌参与了与毒品有关的腐败。[16]哥伦比亚军方也大量参与贩毒活动，甚至美国军队也被吸引进来。由于缺乏必要的外部监督，加之腐败现象十分隐蔽，腐败问题成为司空见惯且长期存在的现象。尽管政府采取了立法、加大制裁力度等手段，但是在高额收入的驱使下，司法、行政人员反而助纣为虐。腐败问题严重降低了哥伦比亚打击毒品的效果，成为横亘在解决毒品道路上的巨大障碍。

事实上，哥伦比亚一直在尝试进行改革，但效果并不显著。哥伦比亚的司法系统和禁毒机制存在着较大的提升空间。其中出现的能力不足与效率低下的问题，表明哥伦比亚需要不断优化行政与司法体系，提高自身公信力，加强自身能力建设。腐败问题的出现及长期存在则要求哥伦比亚政府建立必要的监督机制，减少禁毒行动中出现的腐败现象。如果哥伦比亚的司法与禁毒机制继续羸弱，那么其禁毒政策往往只能治标不治本。

（四）美国因素

美国是影响哥伦比亚禁毒政策的一个重要因素。美国作为世界上最大的毒品消费市场，一直致力于解决毒品问题。据统计，美国近80%的毒品来自哥伦比亚，巨大的毒品需求是哥伦比亚毒品市场经久不衰的直接原因，毒品问题成为美、哥关系的重点。实际上，美国对哥伦比亚的禁毒政策的影响是全面性的，哥伦比亚的禁毒行动往往被视为美国禁毒战争的一部分。[17]

首先，美国逐渐成为哥伦比亚制定禁毒政策的重要影响因素。美国与哥伦比亚签订《哥伦比亚计划》，援助哥伦比亚降低毒源、实行作物替代计划、阻断毒品运输等具体行动。通过美国的资金和物力、人力支持，哥伦比亚推动了多项禁毒行动的实施。在哥伦比亚反对游击队活动方面，美国通过《哥伦比亚计划》向哥伦比亚提供装备等支持，推动了哥伦比亚和平进程。美国的参与大大提高了哥伦比亚禁毒的效率和成效。

另外，美国是哥伦比亚禁毒的重要合作伙伴，但也给哥伦比亚禁毒带来压力。禁毒合作过程中也出现了诸如主权、人权等问题的摩擦，这是美哥禁毒合作中不可避免的现象。比如，美国在哥伦比亚毒犯的引渡问题上十分强势，哥伦比亚曾经在此问题上进退两难，对引渡政策的立场常常动摇。综合以上可见，美国对哥伦比亚禁毒的影响是巨大的，它不仅体现在哥伦比亚禁毒政策的制定上，也对哥伦比亚的具体禁毒活动产生了巨大的影响。

通过以上分析可以得出，影响哥伦比亚的禁毒政策的因素有很多，哥伦比亚的毒品问题不是一朝一夕能够解决的，需要分析其深层原因。实际上，影响哥伦比亚禁毒政策的因素并不是孤立存在的，彼此之间处于相互影响和相互牵制的关系，而这种因素的交织破坏了哥伦比亚禁毒政策的有效针对性。

哥伦比亚禁毒政策的影响因素之间的关系如图1所示。哥伦比亚贫困现象严重，高利润的毒品成为他们摆脱贫困的不二选择。加上美国毒品消费增加，哥伦比亚的毒品活动愈加活跃。在这期间随着反政府武装力量的加入，加剧了毒品问题的复杂性。受到美国的援助，哥伦比亚政府在实际的禁毒过程中，采取了破坏种植以降低毒品产量的政策，以及司法审判和惩罚措施以打击毒品的贩运和销售活动。然而实际政策有效性不足，甚至导致贫困问题加剧，走投无路的农民反而更多地投身于毒品活动，令毒品问题持续存在。毒品问题迟迟得不到解决，使得美国加大对哥伦比亚禁毒政策的影响，哥伦比亚的禁毒行动受到牵制，因此禁毒政策难以对“症”下“药”，禁毒效果不够明显。由此可见，在各种因素的影响下，哥伦比亚禁毒政策的针对性不足是导致毒品问题长久存在的主要原因。

图1 哥伦比亚的毒品问题与禁毒政策关系

三、《哥伦比亚计划》的特点与评价

哥伦比亚的毒品问题已经存在了近半个世纪，《哥伦比亚计划》也实行了近20年，毒品久禁不绝的现状一方面体现出毒品问题的复杂性；另一方面说明其禁毒政策并没有真正对“症”下“药”，仍有很大的改进空间。

（一）《哥伦比亚计划》施行效果不佳

哥伦比亚禁毒政策最明显的特点是禁毒政策施行效果不佳。尽管实行了长期的禁毒政策，但是由于哥伦比亚的禁毒政策的针对性不足，实际的禁毒效果往往不尽如人意。

首先，化学药物喷洒政策本身成效不足。这项政策主要是为了打击毒品生产和减少可卡因的供应，具体措施是在古柯等毒品作物上空喷洒除草剂。在《哥伦比亚计划》指导下，在2005年-2015年期间，每年被喷洒除草剂的作物面积为12.8万公顷。实际上，根据相关的研究结果，这种策略往往事倍功半，对减少哥伦比亚古柯种植的影响非常小。[18]最近几年，哥伦比亚的古柯作物面积迅速扩大，2016年的古柯占地面积为146，000公顷，比2015年古柯占地面积增加了52%。[19]部分原因是化学药物喷洒政策于2015年被中止，但是也体现了哥伦比亚在中止此项政策之后的几年并没有找到更有效的禁毒政策，结果导致了古柯等作物的种植面积不断扩大。

其次，哥伦比亚实行的毒品替代种植计划效果不明显。作物替代方案的目的也是降低毒品作物的产量，但实际上它已被证明是无效的，往往令古柯等毒品作物延伸到更加遥远和偏僻的地区。而且，有广泛的证据表明，根除对生产者及其社区造成了巨大伤害，增加了边远地区的贫困，加剧了政治不稳定和社会冲突，并经常使武装团体在其中受益。强迫根除意味着破坏贫穷小生产者的主要收入来源，在没有提供其他可以有效改善其生活水平措施的前提下，这会进一步恶化其生活条件。因此这项政策过犹不及，甚至可能会令部分种植者更加依赖非法毒品作物。

总之，哥伦比亚的禁毒政策的效果大打折扣，带来了种种问题。实际上，评价哥伦比亚的禁毒政策既要看到其政策制定和实施过程中的问题，也要考虑到毒品问题的复杂性以及影响禁毒政策各种因素的牵制。《哥伦比亚计划》是多种因素共同作用的结果，这导致其禁毒政策往往偏离了最具有针对性禁毒政策的方向。尽管具有局限性，但是也体现了政府解决毒品问题的态度和决心。哥伦比亚政府需要进一步制定出更有效的禁毒政策。

（二）《哥伦比亚计划》对人权的保护考虑不周

长期以来，哥伦比亚不遗余力地采取各种手段来解决毒品问题，在一味追求禁毒成果的同时忽视了对人权的保护。哥伦比亚深知毒品带来的巨大负面影响，因此打击毒品的态度十分坚决。但是某些禁毒政策缺乏考虑，给人民带来的伤害是巨大且持久的。其中的制裁手段被认为违反了美洲人权公约（American Convention on Human Rights）关于制裁的合理性、必要性和相称性的原则。[20]

首先，哥伦比亚长期实行的化学药物喷洒方案危害人民身体健康。使用化学药剂喷洒以降低毒品作物，短期内可能效果显著，但是其带来的副作用危害往往不可逆转。根据相关研究表明，空中喷洒除草剂的方式对接触这种除草剂的人群的健康有负面影响，主要引起的健康问题包括皮肤和呼吸疾病以及流产。[21]哥伦比亚的药物喷洒措施从1994年开始实行，《哥伦比亚计划》延用了这一政策，一直到2015年桑托斯政府最后才终止了此项政策。[22]这些政策措施严重忽视了人民的健康，使遭受健康问题的人们怨声载道。

其次，哥伦比亚对毒贩的制裁与对其他罪犯的制裁力度不相称。尽管哥伦比亚整体打击与制裁毒品行动的能力不足，但是相较于对其他犯罪活动的制裁，其惩罚毒贩的力度要高得多。例如，对毒品相关犯罪的惩罚措施比对强奸的惩罚措施更为严厉。而且，大多数因毒品犯罪而被监禁的人往往是收入低、受教育程度低的年轻人和移民等弱势群体。他们是毒品生产、销售和贩运链中最不重要的环节。[23]哥伦比亚的这些政策实际上并未“斩草除根”，反而引起了人民的不满与愤怒，抗议和暴动事件层出不穷。由此可见，哥伦比亚禁毒政策对人权的保护并不到位，甚至成为社会秩序混乱的诱因。

实际上，出现这些问题的原因是哥伦比亚决策机制中的社会参与不足。这些禁毒政策的制定需要广泛的社会参与，它应该包括合法的决策机制，使利益相关方都参与到政策制定的过程中。[24]政策的制定需要全方位考虑人民的福祉，然而，哥伦比亚施行的禁毒政策往往忽视了人权的保护，这不利于哥伦比亚政府合法性的巩固。因此，哥伦比亚政府需要加强保护人权的意识，在政策的制定和实行过程中尽量避免伤害群众的利益。

（三）《哥伦比亚计划》受美国影响较大

哥伦比亚禁毒政策的另一特点是带有明显的“美国烙印”。在美国的帮助下，哥伦比亚的禁毒行动得以迅速推进。但是，美国影响下的哥伦比亚禁毒政策存在着很多问题。

首先，哥伦比亚在与美国的禁毒合作中，往往处于弱势地位。哥伦比亚实行的禁毒政策使其主权受到威胁。在历届政府禁毒行动中，美国的影响无处不在，这一定程度上限制了哥伦比亚制定禁毒政策的思维。应该肯定的是，美国的援助在打击毒品行动中功不可没，在很大程度上推动了哥伦比亚禁毒行动。但是，如果过多受到美国的影响，甚至不得不让渡一部分主权，哥伦比亚的禁毒政策往往缺乏针对性也容易遭到诟病。

其次，美国在和哥伦比亚进行禁毒合作过程中，对降低毒品需求方面的作为相对较少。美国长期认为，解决毒品问题的关键是从源头降低毒品生产，在这样的认知和要求下，美国加大了对哥伦比亚的禁毒援助，但同时也将哥伦比亚置于反毒战的最前线。然而，美国仅单方面指责和要求毒品生产国降低毒品产量，而没有大规模减少本国的毒品消费，这样的行为显然是不公正的，并且会带来哥伦比亚与美国关系的紧张。[25]188实际上，供给和需求是禁毒的两个关键，只有解决毒品问题的供给和需求两个方面，毒品问题才可能真正被有效遏止。

另外，受美国影响，哥伦比亚的多边禁毒合作作为较少。长期以来，哥伦比亚的禁毒活动主要是与美国的双边合作为主，这使哥伦比亚的多边禁毒合作相形见绌。当然，双边禁毒合作能够较为有效地开展一系列有针对性的活动，但是多边合作有其不可替代的作用，比如联合国在扫毒国际事务中发挥着重要的协调作用。不过，美国在国际事务中有着很大的话语权，美国并未把多边合作放在重要的位置，这间接影响了哥伦比亚双边合作的开展。在美国的影响下，联合国的毒品控制项目经费大幅减少，作为多边合作的成员国的哥伦比亚在多边合作的获益自然大幅降低。[25]192

总之，哥伦比亚的禁毒政策深受美国影响，这对哥伦比亚而言有利有弊。当然，这并不意味着哥伦比亚应该减少与美国的禁毒合作，而是表明哥伦比亚应该在与美国合作时，努力制定出弊端较少的禁毒政策，并且寻求多边合作的支持。同样，尽管《哥伦比亚计划》并不完善，但并不能否定它在禁毒事务中发挥的重要作用。

结语

哥伦比亚的毒品问题久禁不绝，影响着哥伦比亚的和平与发展。解决哥伦比亚的毒品问题需要综合考虑多方面因素，并需要根据情况及时调整。禁毒政策的制定应该本着以人为本的思路，尽量避免腐败，减少阻碍打击毒品进程的因素出现。而且，重视降低毒品供应和消费也尤为重要。目前，新一届杜克政府的毒品政策与行动还处于初步阶段，能否有效推进禁毒行动仍需拭目以待。总之，《哥伦比亚计划》施行至今，虽然取得了一定的成效，但由于其针对性不足，禁毒目标还远未达成，哥伦比亚未来的禁毒行动还需砥砺前行。