浅析德国行政法院制度的理念及其独立性

闫奕 青岛大学 山东青岛 266071

一、德国行政法院制度的形成

早在15世纪，邦国林立的德意志就出现了若干警察法，有些地方还出现了行政裁判机构。但近代意义上的行政法是从19世纪出现，此后随着政治制度的变迁而变化。【1】19世纪中叶，伴随司法与行政分离的呼声不断高涨，1849年保罗教堂宪法诞生，该法案明确要求将行政置于普通法院的监督之下，然而这一方案并没有取得当时人们的共识。直到1863年，巴登邦最早设立了独立于行政系统的行政法院，其后普鲁士、黑森等各邦国先后建立独立的行政法院制度。1919年新《宪法》正式赋予行政法院制度以宪法依据，但未明确说明行政法院的性质属于行政机关的组成部分，还是司法机关。直到纳粹倒台后，1949年德国颁布《基本法》使这一争议结果尘埃落定，明确行政法院属于司法机构的性质。

二、德国行政法院制度的理念

（一）自然权利和社会契约理念

平等的自由和权利，是人与生俱来、毫无差别的享有得。其先于国家政权存在，源于人的本性及其固有的价值与尊严。但人是社会动物，其生存和发展中必然伴随着交往，进而使得矛盾增多。为谋彼此间舒适、和平的生活，安稳地享受自己的财产并且有更大的保障来防止共同体以外的任何人的侵犯。【2】人们让渡出自己的一部分权利结社成一个共同体，并以宪法的方式与人民订立契约：人们在保留基本权利的前提下让渡部分权利组成政府，这是政府权力正当性的来源，政府的功能和目的是谋求社会福祉，保护个体权利，促进个体全面、自由的发展。

人类历史已经证明：但凡是权力，就会有腐化贪婪的一面。基于人性的弱点，权力内在的“恶”，个人权利较于公权力的不可抗衡性...公权力行使过程中极易超出其设立目的，造成对个人权利的侵害。为将这种侵害的可能性限定在最小范围内 最大限度的的保障个体的权利 使行政权与公民权处于一个相对平衡的状态，必须对政府权力加以限制。但是这种限制并不能完全避免公权力的滥用，构建系统完善的事后救济制度便成为必要。

18世纪大革命时期，以康德、洪博为代表的自由主义思想家基于对自然权利和社会契约观点的认同，极大的影响了德国行政法发展，并直接推动了行政法院的建立。当时德国占统治地位思想的是黑格尔的国家主义思想，以国家利益和集体利益为中心，强调个人对国家和集体利益的服从与尊重。随着自由主义和民主主义的广泛传播和发展以及英美法等国家取得显著成就，国家主义理论逐渐受到了一些思想先驱者的批评。自由主义思想家同时试图将自由和民主的价值观念同国家主义协调起来，最终推动了德国建立起以保护个人权利为目的，体现约束行政权力，救济个人权利的行政法院制度。

（二）法治国思想

在德国，首次使用“法治国”用语的是18世纪德国哲学家普拉西杜斯在1798年出版的《国家学文献》一书。【3】法治国，即指国家要依法而治，其为对抗17、18世纪的警察国家而产生，代表了一种理性的国家治理方式。康德的理念是法治国的基础，国家与法是先验理性的产物，人们依据法律组成国家这个联合体。法律是国家保障个人自由的工具，国家依靠法律来进行统治。19世纪的德国公法学家贝尔和格耐斯特认识到行政权力有滥用的可能，强调必须对行政权进行规范，而只有建立行政法院才能对之进行有效的控制。1848年德国资产阶级革命后，随着法治国理念的深入，其含义孕育出依法行政原则、羁束行政优先原则及行政裁判制度。随后，伴随德国政体和社会制度变迁，法治国思想在德国经历了一个曲折的发展过程，直到20世纪中期恢复“实质法治国”，并走向公正法治国。

实质意义的法治国理念指国家权力及其行使都必须依据公正、明确、稳定的议会法律，公民的自由与权利受到宪法和公正程序的保障，即所有的国家活动不仅要符合法律规定，而且必须符合公平正义的观念。【4】这种理念的诉求最终凝练成国家法层面的两种制度机制：一是基本权利，二是分权。其内涵具体包括：所有公权力必须以尊重人的尊严和保护人权为最高准则 国家权力分别由立法、行政和司法等不同的国家机关行使，以避免权力被滥用 任何公权力机关都必须遵守法律的约束 受法律保护是公民的基本程序权力 任何公民在被公权力侵害时都有权获得公正而有效的司法救济等等。由此为将公权力限定在法治框架内 为救济被侵害的公民权利 为使违法的公权力受到法律制裁，设立一个权力机构（行政法院）来对行政行为进行合法与合理性审查便是法治国理念下的应有之意。

三、德国行政法院制度之独立性

（一）德国行政法院制度之独立性体现

德国行政法院之独立性首先是由基本法中规定的权力分立原则确定的。基本法第20条第2款规定:“一切国家权力从属于人民。国家权力由人民以选举和决议的方式, 通过立法、执法和司法等特定机构得到实现。”依据基本法第9条对于司法程序的规定，德国行政法院独立性的具体体现，可以概括为以下三个方面：其一：法院组织上的独立性。德国设立了具有解释宪法权力的宪法法院;其次,又设立了包括普通法院和行政法院在内的五个平行法院。行政法院实行三级三审制, 三级分别为行政法院、高级行政法院和联邦行政法院，其不仅完全脱离于行政系统，亦独立于其他法院。其二：法官任事上的独立。法官一经正式任命, 则在其任职期间只能由符合法定理由和形式的法官裁判才能在违背该法官意愿的情况下改变或解除其职务【5】。法官与法院的关系是:法官经基本法授权、通过法院行使国家司法权;法院只是法官行使国家司法权的机构, 与法官的关系不同于行政机关和行政人员之间的命令与服从关系。其三：事务上的独立性。根据基本法第20条第3款“司法权受法律约束”以及第97条第1款“法官独立,只服从于法律”，表明法院在事务上独立于其他国家权力, 只受到法律约束 法官服从于法律，不接受来自议会、行政机关的指令。法院虽然是法官行使国家司法权的载体,也不能对法官职权的运用进行干涉或发布命令。

（二）行政法院独立于行政机关理念分析

19世纪德国行政滥权对个人权利的干预日益严重，学者在讨论如何拘束行政权时，形成了两种不同观点：一是主张在行政系统内部设立法院 二是坚持行政应与司法相分离，行政法院亦应当独立于行政机关。持第一种观点的学者主要受到法国法律体系的影响，主张行政必须完全独立于司法，他们担心司法对行政的约束会损害行政的自主性和灵活性，主张在行政系统内部设立行政法院。但这种内部监督救济因违反自己不得做自己案件的法官以及权力分离的法治原则而受到抨击，第二种观点占据上风。其代表学者是贝尔，他认为法治国家中司法应与行政分离。行政权必须要臣服于司法判决，当“私权”受到行政权侵害时，必须由普通法院进行审判。此观点更为深刻的基础是孟德斯鸠的三权分立学说。任何具有权力的人都倾向于滥用权力，直到被有所限制为止。为了防止行政机关滥用权力，必须以权力制约权力，否则法律将被践踏，自由也将不复存在。在此之下，德国司法权与行政权相分离 具有救济性的行政法院亦独立于行政机关，具有完全的司法性。

为此，德国法律特别禁止行政法院执行任何与行政相关的职能。1960年颁布的德国《行政法院法》开宗明义规定了行政裁判权由与行政机关相互独立并分离的行政法院行使。基本法中第92条“将司法权利赋予法官，必须由法院行使”再次明确了这一规定。

（三）行政法院独立于普通法院理念分析

主张行政纠纷由普通法院受理的主要是贝尔，在其名著《法治国家》中，贝尔把国家视为若干社会组织的最高一级，认为当私权受到其侵害时，为保护个人的权利空间，由普通法院来提供救济，而无需另寻其他救济途径。【6】但莫尔以及格耐斯特则从行政争议的特殊性、行政审判的专业性要求等方面出发，反对由普通法院来审理行政争议。反对观点认为，基于行政权与国家的紧密联系，行政争议必须从国家秩序的整体出发，从公共福祉的视角来审判，所以审判法官必须具备国家法以及政治、经济和行政管理的专业知识储备，而普通法院法官的民事专业训练无法满足这一要求。此外，裁判行政争议在合法性审查之外，还需要对裁量余地进行合目的审查，这也有别于民事审判。格耐斯特从国家和社会的严格分离角度出发，认为作为“市民法庭”的普通法院不适合监督行政、实现公共利益和适用公法。【7】自1863年起，以巴登邦国为首的邦国纷纷建立行政法院，这标志着设立脱离于普通法院系统的行政法院的观点在这场争议中胜出。

不同于民事审判，行政纠纷中一方当事人为公权力机关，为保障审判的公正性，确保法官基于自己的理性做出判决，应当设立独立于普通法院系统的行政法院。此举既能避免行政机关服膺于普通法院的司法审判权，又保持行政机关和行政审判机关的联系 既保障审判机关在公法领域尽可能地保持中立和独立性，又不使普通法院在行政监督方面权限过广。且行政诉讼与其他诉讼差异明显，法官需基于法律及政治、经济和行政管理各专业领域知识对行政机关行为的合法性及合理性进行审判，普通法院的法官难以满足此专业性的要求。因此，设立独立于普通法院系统的行政法院来审理行政案件是最佳路径。

德国行政法院制度在其后的发展过程中成功实现对行政权力的监督和平衡，其良好效果的取得与“独立性”是分不开的。同为大陆法系国家且有着较为相似的历史，德国行政法院的制度设计值得我国参考、借鉴，以推进行政审判的独立性和公正性建设，进一步保障个人权利。

注释：

1.何勤华：《德国法律发达史》，北京，法律出版社，2000年，第192-193页。

2.[英]洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，北京，商务印书馆，2017年，第59页。

3.陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社，2001年，第116页。

4.周佑勇：《论德国行政法的基本原则》，载《行政法学研究》，2004年第2期。

5.引用德国基本法第97条第2款规定。

6.转引自喻文光：《德国行政法院再认识及其对我国的镜鉴》，《行政法论丛》，2016年第18卷。

7.同注6。