浅谈信赖保护原则在行政协议案件审判中的适用

（河南省高级人民法院，河南郑州 450008）

依法行政是推进国家法治建设的基本内容。当下，与政府行政机关有关的各类法律案件呈现递增趋向，问题多集中于行政机关因人员变动、政策变化、规划调整等理由而违约、毁约现象，这些法律问题，直接造成对民营企业及社会个体合法权益的侵害。从维护国家正常经济秩序上，要为民营企业及社会个体营造良好的、广阔的经济发展平台，从政策、法律、机制层面，要增强民营企业及社会个体的发展信心。这些涉及行政协议审判的各类案件，反映出当前法规体系建设不完善，对行政机关在换届、领导人员调整等变化中，对企业及个体合理诉求的无视。习近平总书记在民营企业座谈会上明确强调，要从各项政策举措上，为民营企业发展创造发展条件。最高人民法院也从自身审判职能方面，要为民营企业及社会个体营造法治环境。针对行政机关不诚信行为，人民法院要切实依照法律规范，依法支持企业的合理、合法诉求。各级行政机关，更应该承担其自身的法律责任，对涉及民营企业的行政协议要继续履行，并作为履责典范。现着重就信赖保护原则在行政协议案件中的适用性展开探讨。

1 信赖保护原则内涵及价值

信赖保护最早源自德国法律，其内涵解释为“非因法定事由，并经过法定程序，行政机关不能撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或其他合法的法定事由需要撤回或变更行政决定的，应当依照法定权限和程序，对行政管理相对人因此而受到的财产损伤予以补偿。”近年来，各界学者对信赖保护原则的内涵及适用条件、理论渊源研究颇广，但最终都将落实到适用问题中。构建良好的法治环境，保护公民的基本权利，对于信赖利益的保护，成为信赖保护原则的核心点。囿于学界观点的差异性，对信赖保护原则的内涵，“法安定说”认为，对于行政机关，从维护其管理活动的稳定性、延续性上，应当对行政管理相对人的合法权益予以保护，以满足公民、法人及其他组织对行政机关的真诚信赖需要。“法治国家说”认为，对于公民、法人及其他社会组织，在与行政机关之间的各类经济活动中，有值得保护的信赖基础，当公民、法人及其他社会组织的合法权益受到损害时，行政机关应予有所补偿。尽管上述两种观点各有所偏重，但是都体现了信赖保护的精髓，即对于行政管理相对人的权益，要给予保护或补偿。

在《行政诉讼法》教材（何海波著）中，对信赖保护原则的解释，公民、法人及其他社会主体，出于对行政机关公权力的信任，而与之达成经济协议。当公民、法人及其他社会主体自身的正当利益受到损害时，行政机关应当予以保护。同样，在《行政许可法》中，第8条、第69条，都有关于信赖保护原则的阐述，都体现了对公民、法人及其他社会主体合法的权益应该予以保护，不得因领导人员变更、规划调整等事由，而擅自违约、毁约。同样，对于可以撤销行政许可的情形，也进行了规定，当客观情况发生重大变化，或者基于对公共利益的维护需要，对已经生效的行政许可需要变更或撤回的，需要对公民、法人及其他社会主体予以补偿。也就是说，对于信赖保护原则，其实施的价值是对诚信原则的运用，而诚信原则，是出于行使权力（利）与履行义务，都应该坚守诚实与信用。诚信原则是民法的最高原则之一，也是贯穿整个私法体系的基线，其目标在于对各方利益关系的合理权衡，更在于维护社会秩序的和谐与稳定。

当然，从字面意义来看，“信赖”与“诚信”两者各有所侧重。虽然在意义及内涵上具有相似性，但对于“诚信”，其适用于双方当事人，而“信赖”则侧重于某一方。事实上，诚信原则是信赖原则的法理基础，也是民法、行政法建设的重要理论依据。从信赖保护原则的适用范围来看，主要体现在对超出特别法具体范畴外的实质公正，更成为调节国家公权力与公民私权利的缓冲带，来更好的化解公私经济纠纷或矛盾。因此，从推进依法行政，提高行政管理效率上，关注信赖保护原则内涵与价值的探究，对于完善行政法规，打造诚信政府，构建法治国家具有重要的现实意义。

2 信赖保护原则的构成要件

在法学理论界，对信赖保护原则的构成要件，有三要件体系、四要件体系。即“信赖基础、信赖行为、正当信赖”，及“利益衡量”。何海波在《通过判决发展法律》中提出“三要件”，戚建刚、沈林荣等人虽有对何海波“三要件”部分内容的认同，但也存在适用性方面的不同见解。但综观法学界，“三要件”仍占主流。显然，“信赖基础”、“信赖表现”、“信赖的正当性”是基准构件。所谓“信赖基础”，即对于人民，应当信赖什么。该要件基本是对原点要件的沿用，但显然是具有模糊性，无法对其合法性进行明晰界定。有学者认为，应该对该要件的表述进行更换“社会成员对授益性行政行为存在产生信赖的可能性”。但从该表述来看，可以理解为“信赖的可能性”，但其意义需要行政机关与行政相对人的共同参与，而非“信赖基础”所指的单方行政行为。也有学者认为，“行政许可已经生效，且此生效事实被相对人获知”，该表述虽然很明确，但在言语形式上具有限缩性。可见，对于“信赖基础”要件本身的争议还是很大的。

“信赖表现”，在内涵及意义上，学界的观点较为统一，主要表现为因行政机关的违约、毁约而造成的，对公民、法人及其他社会主体利益的损害行为。不过，也有学者认为，对信赖保护原则中的“信赖表现”，提出具体和抽象两种情况，对抽象的信赖保护，无需处分行为。对“信赖的正当性”，主要体现在对信赖的合法性的保护。当然，在法律规定及适用条件中，对于排除适用情形的说明，则概括为“无可归责性”。但对于公民、法人及其他社会主体自身利益的正当性，要给予经济补偿。在与行政机关签订协议时，公民、法人及其他社会主体，本身是出于对国家、对法律的深信不疑，这种信赖是善意的。若信赖成立，归责于人民之事由，则信赖为非正常，就不值得保护。企业与行政机关签订协议的行为，本身是在法律允许范围内，且对双方都有法律约束力。所以，这些协议应该遵守诚实信用原则。如果行政机关一方不履行协议，则对于企业一方的合理利益，就应当给予保护。

3 信赖保护原则的适用性

信赖保护原则是行政法体系中的重要原则，行政机关应该遵守行政法相关规定，秉承信赖保护原则，来协调好公共与私人之间的利益关系。安定性是对法律秩序的维护，也是对各社会成员合法权益的维护。在行政法体系中，依法行政与信赖保护原则具有关联性，也是构建良好行政法律秩序的基础。通常，信赖保护原则是建立在“信赖”基础上，社会公民、法人等是信赖的客体，出于对国家法律的信赖。行政机构是主体，在相关协议签订生效后，“信赖”更加稳定。同样，在“信赖表现”上，社会公民、法人等主体，以协议为约束，与行政机关构成“权利”与“义务”关系。对“信赖”的保护，是建立在正当信赖基础上，社会公民、法人等主体，对国家法律、法规深信不疑，且基于信赖来约束自我行为。这种信赖是法律所应给予保护的，出于行政机关单方面的变更，而违约、毁约行为，造成对社会公民、法人等主体合法权益的损害，都应该遵守信赖保护原则。

同样，在行政权落实过程中，信赖保护原则也是贯穿始终的。当行政权发生变动，必然对社会公民、法人等主体利益带来损害。行政行为以行政方的事由引起，未能落实行政权。行政机关作为责任主体，不能因为人员变动、政策变革、规划调整等原因，对已经生效的协议进行单方面终止，导致“信赖”不连续，必将带来不稳定因素，人民对行政机关的信赖就会丧失。当然，即便是对于特定情况下的变更事由，但对于国家法治环境及法律制度，信赖保护原则依然适用。行政机关要根据其职权，参照法定程序，对公民、法人及其他社会主体的合法利益进行补偿。确保行政行为合法，赢得公民、法人及其他社会主体对行政行为的信赖。应该看到，在一些行政协议案件中，因地方政府违约、毁约而造成另一方不利境地。

4 结语

构建诚信政府是维护市场经济健康、稳定、有序发展的基本条件。从近年来各类政府不守信、不诚信的案件来看，2015年河南全省法院受理行政协议案件102件，2016年跃升至216件，2017年受理235件，2018年受理435件，大多与行政机关失信行为有关。因此，加强对《行政许可法》的落实，关注信赖保护原则在行政法中的基础地位，来构建良好法治环境，促进社会安定、秩序井然。