绩效视角下云南省防治艾滋病财政资金投入与管理现状

张永光，李伟明，张艳梅，3，邹 钰，王晓锋

(1.云南省健康发展研究中心，云南 昆明 650010；2.昆明医科大学公共卫生学院，云南 昆明 650500；3.云南省阜外心血管病医院，云南 昆明 650031)

云南省艾滋病疫情快速上升的趋势虽然得到有效控制，已经从曾经的艾滋病重灾区转变为防治示范区[1]，但在新的形势下，艾滋病防治仍面临着许多新的挑战。在保证防艾经费的同时提高防艾资金的管理及使用效率是值得关注和研究的课题之一。云南省从1997年开始对艾滋病防治专项经费实行项目管理[2]，并按照省人民政府和省财政厅的要求，开展了效能政府和防艾财政资金使用情况的绩效评价，同时也在第二轮、第三轮云南省防治艾滋病人民战争评估中进行了经济学分析和社会效益评价[3]。但由于缺乏可操作的防艾资金绩效管理框架、操作规程和指标体系，与新形势下开展财政预算项目绩效管理的要求还存在较大差距。因此，本研究通过收集云南省防治艾滋病财政资金投入情况、防艾财政资金管理的政策依据，在此基础上按照财政资金绩效管理的新要求，访谈云南省防治艾滋病领域相关工作人员和专家，了解云南省防治艾滋病财政资金管理现状，为有关部门进一步提高财政防艾资金使用效率、推进防艾财政资金绩效管理改革提供参考。

1 云南省2012-2016年防艾财政资金投入情况

云南省的防治艾滋病财政资金投入包括中央财政投入、省级财政投入、州级财政投入和县级财政投入，2012-2016年四级财政分别投入190,161万元、46,325万元、16,213.64万元和26,564.2万元。2012-2016年四级财政防治艾滋病财政资金投入总额呈逐年上升趋势，分别投入38,989.70万元、47,873.00万元、56,582.30万元、60,257.10万元和75,559.84万元，5年合计投入279,261.94万元。2013-2016年投入增长率最高的是2016年、最低的是2015年，历年增长率分别为22.78%、18.19%、6.49%和25.40%，年均增长率为17.99%，见表1。

表1 云南省2012-2016年防艾财政资金投入情况

2 云南省防艾财政资金管理的政策依据

云南省主要依靠国家和省级的政策文件对防艾财政资金进行管理，如：1997年颁布的《云南省艾滋病防治专项经费项目任务管理办法》、2004年颁布的《中央补助地方卫生事业专项资金管理暂行办法》和2005年颁布的《云南省艾滋病防治专项资金管理暂行办法》。根据这些政策文件要求，云南省综合考虑中央和省级防艾工作规划、各地疫情、各地财力状况等因素安排防艾财政资金，对艾滋病防治专项经费的使用实行项目任务管理。云南省各级政府都明确1位政府领导负责防艾项目任务的实施，并落实与上级下达防艾经费配套的专项资金，做到防治专项经费必须专款专用。另外，每年常规财政资金下达后，云南省制定下发《中央防治艾滋病专项资金项目管理方案》《省级防治艾滋病专项资金项目管理方案》，规定工作目标、工作内容、资金安排说明、项目监督与评估等内容，见表2。

表2 云南省常规防艾财政资金管理的政策文件

3 云南省防艾财政资金管理现状

本研究按照资金管理方式的不同，将云南省的防治艾滋病财政资金分为常规防艾财政资金和防艾项目财政资金两大类。常规防艾财政资金是指拨付给省防艾委成员单位、各州(市)防艾办(局)、省卫计委直属相关单位的防治艾滋病经费。防艾项目财政资金是指按照项目形式运作管理的经费。财政资金绩效管理一般包含4个步骤，分别为：工作目标设定、绩效过程监控、绩效结果评价和评价结果运用[4]，本研究主要围绕这4个环节展开访谈。

3.1 常规防艾财政资金管理现状

3.1.1 对工作目标设定的评价

通过访谈发现，大部分州(市)和单位的防艾财政资金在工作目标设定方面还存在不足：一是无目标设定意识。每年年末，州(市)防艾办都向省防治艾滋病局、县(市、区)也向州(市)防艾办上报次年本地区的防艾工作计划，但访谈对象反映工作目标一般设定得过于宽泛、笼统，无系统的可操作性、便于考核的工作目标体系。而来自各级防艾委成员单位、各级卫生计生委直属专业技术单位的访谈对象则存在不上报工作计划，或工作计划简单化，工作目标更加宽泛、笼统的现象；二是目标设定科学性、合理性不足。大部分地区未充分考虑本地区的经济社会发展水平、疫情形势等实际情况，或未充分立足本部门、本单位的职责分工，导致设定的工作目标不切合地区和部门实际，科学性、合理性不足。三是经费安排与工作目标未紧密结合。按照财政资金绩效管理的要求，经费安排必须是和工作目标的设定一一对应的，即花多少钱必须获得什么样的成果，或者要取得什么样的成果必须投入多少经费。现阶段经费安排和工作目标设定很大程度上是分离的；四是工作目标设定缺乏上下互动。按照财政资金绩效管理的要求，先由下级部门向上级部门上报工作目标设定和工作经费申请，上级部门审核后提出修改意见，下级部门修改完善后再报上级部门，上级部门审核批准后执行。通过访谈发现，现阶段缺乏这一由下而上、由上而下、再由下而上的互动过程，导致工作目标设定不够合理。

3.1.2 对绩效过程监控的评价

通过访谈发现，虽然各级防治艾滋病工作委员会每年都组织防艾工作行政督导，专业技术机构也不定期地进行防艾业务督导，但更多的是工作绩效监控，没有或较少资金使用监控，对资金使用进度和工作绩效的实现程度之间的关系评估更少涉及。另外，由于绩效设定方面存在的不足，导致绩效过程监控成为“无的放矢”的工作，使得绩效过程监控在一定程度上流于形式，某些地方或部门出现了“侵占、节留、套用、挪用”的情况。

3.1.3 对绩效结果评价的看法

现阶段防艾业务工作主要依据责任目标进行考核评价。访谈发现，在防艾财政资金绩效评价方面，主要依据财政部门制定的规范开展，部分访谈对象反映，由于评价指标体系过于宽泛，导致其针对性、可操作性不足，且在评价主体、评价依据、评价程序等方面离财政资金绩效管理的要求还有较大差距。

3.1.4 对评价结果运用的看法

现阶段得出绩效评价结果后，结果运用的方式主要是由各级政府进行通报，在奖惩、问责、调整次年经费安排等方面尚显不足。

3.2 防艾项目财政资金管理现状

3.2.1 对工作计划与目标设定的评价

云南省各个防治艾滋病财政资金项目都采用了以目标为导向的项目管理办法。工作计划与目标设定通常都经过了“从下到上→从上到下→从下到上”的过程，即先后由项目执行单位和地区根据实际情况制定下一年度的计划和目标，省级项目管理办公室召开审定指导会议，组织各领域、各专业的专家指导执行单位和地区对工作计划与目标设定进行修改完善。受访者普遍认为，通过几上几下的方式，充分激发和调动了项目执行单位和地区的责任意识和主观能动性，使各项目执行单位和地区的具体目标与项目总目标保持统一。

3.2.2 对项目资金管理的评价

云南省各个防治艾滋病财政资金项目将财政资金管理融入到项目计划制定与目标设定、项目活动实施、项目督导、项目评估验收等项目管理的全过程中，较好的契合了财政防艾资金绩效管理的精神内核。同时，通过访谈也发现，部分项目县对财政资金项目的经费管理认识不到位，有的项目县在进行资金管理时将各项目经费与常规防艾经费混合在一起使用，没有将不同的项目经费来源和支出分开记账，不能体现出项目支持的作用，也无法体现项目工作与常规工作的区别，项目经费与常规经费使用领域、重点等方面的区别不清，造成有的工作防艾经费重复投入及浪费，而有的薄弱环节和重点工作无任何经费支持，最终也无法评估本项目的成效。

3.2.3 对项目督导评估的评价

云南省大部分项目成功将国际合作项目的模式和经验移植到财政资金管理中，其中比较突出的是督导考核的新模式。该模式借鉴了国际项目督导与评估的核心理念，形成了省、州(市)、县三级督导工作网络，造就了有别于常规财政资金的督导考核的模式。通过访谈发现，财政资金项目的督导评估的理念、督导评估的重点、督导评估的工具和方法与常规财政资金防治艾滋病督导检查有着明显的不同。访谈对象反映，这些不同表现为：常规财政资金防治艾滋病督导检查是考核式的，考核条目的针对性不强，很多时候是走马观花式。而财政资金项目的督导评估工作既保持了传统责任目标检查考核的优点，还增强了项目执行单位和地区的内部检查和督导的频率，督导评估的条目和方法也更具针对性。

3.2.4 对项目资金使用的评价

访谈发现，部分项目资金与常规防艾资金存在重叠使用问题，有的项目县在年初做计划时就将部分项目经费用于支持一般性的常规防艾工作，并将项目工作简单纳入到日常工作之中，没有体现出项目资金的投入对当地工作的促进作用。个别项目县的部分项目经费不是用于支持常规工作的难点和薄弱点拓展或深入开展工作，而是将当年30%的经费用于支持疾控中心的常规工作；有的项目县还存在将常规防艾工作任务冲抵项目工作指标的情况。防艾财政资金项目一般都鼓励项目工作与常规工作的整合，通过项目工作促进常规工作，其核心是项目经费与常规工作经费的有机整合，如果将项目经费再次用于有常规工作经费投入的工作领域，势必造成经费的浪费，不能较好地发挥项目经费的效益。

3.2.5 对项目资金拨付机制的评价

部分防治艾滋病财政资金项目虽然在协议中明确规定“为便于丙方(项目县)按时开展工作，甲方(省级)按批准方案的预算经费先按年度一次性拨付项目经费给乙方(州级)，再由乙方将项目经费拔给丙方”，但由于财政系统拨款机制的惯性影响，经费不能及时到位。同时还发现，防治艾滋病项目财政资金大多由省级财政行政下拨至州(市)财政，再由州(市)防艾办提出下拨意见将资金下拨至县(区)财政，县(区)财政将资金转到县(区)防艾办，由此也导致了经费到位缓慢。访谈对象反映，经费下拨较慢的原因是：财政经费的下拨渠道要按规定程序，因逐级下拨的程序较多，导致经费到位晚。如：在实际的财政经费拨付中，上级经费方案下发后，下一级的财政和卫生行政部门再根据上级的方案和资金分配要求制定工作方案和资金分配方案，如此层层审批后资金最终才能拨付到项目管理单位。现行的下拨方法直接导致经费未能及时到账，县级项目办无法将项目经费及时拨付给参与项目的多部门，导致多部门无法按计划开展项目活动，影响项目顺利实施。

3.2.6 对项目促进当地防艾工作的评价

项目实施中以目标为导向，以经费管理为核心，将经费管理融入到计划的制定、多部门参与协议分包和管理、活动开展、专家技术支持、机构人员能力建设、监督评估等项目管理的全过程中，改变了既往常规防艾工作的管理方式，有力促进了当地防艾工作。比如，部分实施省级艾滋病综合防治项目的访谈对象反映，在省级财政资金的支持下，将校内校外青少年、流动人口、社区居民人群作为项目实施的重点人群及方向，并开展了积极的探索。同时对没有日常防艾经费支持的感染者关怀及心理支持作为项目探索的一个内容。这些项目工作的开展是日常防艾工作的有力补充，也是对防艾工作中薄弱环节及难点工作的尝试和探索。

4 结论

4.1 资金投入与实际需求有较大差距，加强绩效管理成为必要选择

虽然云南省近年来各级财政投入的防艾资金不断增加，但面对存活人数大幅攀升、治疗任务不断加重、新情况不断涌现的严峻形势，云南省防艾财政资金投入仍显不足，资金投入与学者测算的实际需求(每年约14亿元)[5]有较大差距，有必要采用积极防艾财政资金绩效管理方式，使有限的财政资金发挥最大的效益。第一，云南省是全国艾滋病肆虐流行的重灾区，每年新报告HIV/AIDS病例持续稳定在12,000例左右，累计存活感染者人数每年仍在以10,000例左右的规模持续大幅增长[6]，远没有达到新报告感染人数下降、累计存活感染者人数下降的良好局面，防艾财政资金仍需持续大量投入以进一步遏制艾滋病疫情的蔓延；第二，云南省艾滋病病毒感染者人数不断累积，基数越来越大，随着这些感染者相继进入发病期，治疗任务更加繁重。随着我国防治艾滋病“四免一关怀”政策的实施，艾滋病病毒感染者的抗病毒治疗全部免费，费用全部由政府买单。而且云南省正在推行“应治尽治、愿治尽治”的抗病毒治疗策略，更多的感染者被纳入到治疗范围中，这些因素导致艾滋病抗病毒治疗对资金和卫生资源提出了更大的需求；第三，云南省近年还出现了异性性传播和同性性途径传播激增、老年人和青年学生占比持续增高等艾滋病流行的新情况、新苗头[7]，防控难度进一步加大，对防控资金也提出了更高的要求。

4.2 云南省具备完善的推行财政资金绩效管理模式的组织管理基础

各级政府相继成立的艾滋病防治领导小组(防治艾滋病工作委员会)及其办公室有力地加强了领导，整合各方力量，统筹协调各部门关系，使云南省形成了政府领导、部门负责、全社会共同参与防治工作格局，建立了省、州、县、乡、村(社区)综合防治工作新网络[8]；云南省将各项专业技术工作分配到省疾控中心、省艾滋病关爱中心、省妇幼保健院、省中医中药研究、省药物依赖防治研究所、省健康教育所、省医学信息研究所等专业技术单位，还成立涵盖10多个专业的云南省艾滋病防治专家咨询委员会，有力提高了预防和控制艾滋病的科学性。通过行政管理机制的加强和专业技术管理机制的优化，构建了较为完善的行政管理与专业技术管理机制，防控有效、运行畅通的云南防治模式的长效工作机制进一步健全完善，使全省具备了完善的推行财政资金绩效管理模式的组织管理基础。

4.3 为推行财政资金绩效管理模式积累了一些有益经验

云南省借鉴国际合作项目经验，改变既往防艾财政资金管理方式，探索实施了以项目为主的管理方式，这种管理方式体现了财政绩效管理的内涵，也取得了一些有益防艾资金管理的办法和经验，为推行财政资金绩效管理模式积累了一些有益经验。这些经验主要有：第一，在实施部分财政资金防艾项目时强调以目标管理为导向，将经费管理融入到计划的制定、多部门参与及协议管理、经费拨付与管理、活动开展、专家支持、督导评估等过程之中，保证了资金分配、安排的科学性、合理性[2]；第二，通过构建行政管理与项目管理相结合的管理机制，通过项目协议、项目计划书或工作方案的签订，保证项目实施的有效性；第三，通过较为全面的项目管理制度、财务管理、督导评估等工作，保证了项目资金的安全性；第四，将项目实施的结果和效果纳入责任目标管理考核，体现到下一轮项目申请、资金安排中。

4.4 防艾财政资金管理效能有待进一步提升

云南省在防治艾滋病业务管理工作和财政资金管理工作方面重点实施了以项目运作为主的管理方式，也探索出了一些有益的防艾资金管理办法和经验。但整体而言，现行的防艾财政资金管理模式从管理理念、管理办法到具体操作等，都离完整有效的财政资金绩效管理要求还有较大差距，防艾财政资金管理效能有待进一步提升。第一，绩效目标管理方面。云南省绝大部分地区和单位尚无工作绩效目标设定意识，目标设定的科学性、合理性不足，财政资金安排与工作绩效目标未紧密结合；第二，绩效监控管理方面。云南省现阶段绩效监控方式更多的是工作绩效监控，没有或较少开展资金使用监控，对资金使用进度和工作绩效的实现程度之间的关系评估更少涉及，绩效过程监控一定程度上流于形式；第三，绩效评价管理方面。由于评价指标体系过于宽泛，导致其针对性、可操作性不足，没有达到绩效评价的要求；第四，评价结果运用方面。云南省现阶段结果运用的方式主要是由各级政府进行通报，在奖惩、问责、调整次年经费安排等方面尚显不足。