“三权分置”下农地经营权抵押贷款实践研究

蒋晓妍 吴一恒

摘 要：“三权分置”的提出使农地经营权的金融属性得到充分发挥，其中对于承包土地的经营权抵押贷款权能的设定，使权力资本化成为可能。全国各地纷纷开展了农地经营权抵押贷款试点。通过实地调研，研究分析上海市A区农地经营权抵押贷款试点的实践，剖析其农地经营权抵押贷款的机制、现状和存在的问题，并提出相应的对策和建议。该地区农地经营权抵押贷款的发展推动了土地流转质量和效益的提升，同时也推动了现代农业的规模化经营，对于探索融资新途径，盘活农村资源，发展现代农业具有重要的借鉴意义。

关键词：三权分置;土地流转;信贷产品创新;土地经营权抵押贷款

中图分类号：F832        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）27-0073-03

引言

党的十八届三中全会明确指出，要探索农业融资新途径，加强对农业经营者的信贷支持，促进现代农业的发展。为完善相应的产权制度，2016年国家颁布实施了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。其中，提出把土地承包经营权分为承包权和经营权，土地所有权、承包权和经营权并行实施，在实现农地的社会保障功能的同时，要充分发挥农地的经济功能。在党的第十九次全国代表大会的报告中再次提出，要“深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度”。2018年，中央委员会的第一份文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》也强调了上述问题，进一步指出，“三权分置”农地制度改革是乡村振兴的重要制度供给。实施“三权分置”制度，实现农地产权结构从“两权”到“三权”的进一步细分，明确不同主体的权利和义务，有助于分离和实现承包权的保障功能和经营权的经济功能;“三权分置”与现行农地产权制度的关系具有逻辑依赖性和边际变革关系，适应中国农村改革发展的新趋势，符合现代农业发展的新要求。“三权分置”对于承包土地的经营权抵押贷款权能的设定，尤其是具有物权属性的权能，例如利用经营权入股、抵押以及担保的权利，使得处分权更加完整，权利资本化成为可能，这在一定程度上增加了农村家庭的融资渠道。因此，农村土地经营权抵押贷款试点实践有助于发展现代化农业，补充新型农业经营主体的短期发展资金，能够继续推进农村金融创新，深化农村产权制度改革，为“三权分置”提供实践依据。

上海市在一系列改革措施和政策支持下，通过培育新型农业经营主体发展以及“三权分置”背景下以所有权主导的家庭农场典型模式的发展，现代农业取得了一定成效，农业效益显著提高。但从横向角度看，上海现代农业发展与发达国家之间仍存在较大差距。建设现代农业，国际大都市和城乡一体化的发展要求还存在一定的差距。因此，有必要促进现代农业的发展，推动农业供给侧改革，培育新的农业经营实体，探索新的融资渠道。从信贷供需两个视角建立和完善农村金融体系，补足新型农业经营主体发育资金的不足，仍是上海市农业发展面临的重要课题。上海市A区农地经营权抵押贷款试点的实践对农业发展具有重要意义。

一、“三权分置”下农地经营权抵押贷款实践

上海市A区农地抵押贷款担保机构由该市、区、镇财政共同出资，政府控股成立农业保险股份有限公司A区支公司，担保补偿损失基金主要由该市、区、镇财政提供配套农业贷款专项资金（市1亿元;区、镇500万元，存放在区农业贷款信用担保中心专用账户）。其中，担保代偿损失是指担保机构为合作社、家庭农场等新型农业经营主体的贷款提供担保后，被担保农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体在贷款到期时未能按合同约定向银行偿还贷款本金，而由担保机构依据相关协议、合同代偿后所发生的实际净损失（不包含利息）。担保机构代偿损失补偿，按照 “鼓励风险控制、资金共同负担”的原则实施。

上海市A区农地经营权抵押贷款模式涉及对象包括债权人和抵押权人银行，债务人和抵押人借款人（农民专业合作社/家庭农场），第三方组织担保公司（政府控股）。

其运行机制，主要包括借款流程、还款流程及违约处置等主要内容。

1.借款流程。首先由借款申请人向所在镇（工业区）经济管理事务中心提出借款申请，并提交相关借款资料，由经济管理事务中心联系贷款银行和担保公司专管员在受理后5个工作日内进行实地勘察，勘察后经济管理事务中心受理贷款申请资料审核，审核通过后由担保公司与借款人签订《小额信贷保证保险投保单》，借款人向贷款银行提供“小额信贷担保保险申请表”并签署“贷款合同”（抵押人符合该市农业贷款利息补贴政策的申请条件，可以按规定申请农业贷款贴息），最后银行放款（贷后管理、收回贷款）。

2.还款流程。抵押人按合同规定按时还款。

3.违约处置。根据《关于继续开展农村土地经营权抵押贷款试点的通知》，当抵押人未履行到期债务或者发生抵押权按照协议实现时，试点区农业主管部门在收到抵押权人提出协助处理抵押物的请求后，于10个工作日内发布该农村土地经营权的转让信息，开始转让农村土地经营权。农村土地经营权流转所得价款、农业基础设施和农作物与处置所得价款向抵押权人偿还本息后有剩余部分的，应当返还抵押人。

二、存在的问题

1.抵押申请流程复杂。在实际调研中，通过访谈发现，上海市 A区农地经营权抵押贷款申请流程复杂，而当地已经属于比较成熟的流转模式，各承包大户资金流转不需要贷款大量资金，自身周转很少出现问题，农地经营权抵押贷款不普遍，大多数农户认为现行的土地经营权抵押贷款流程比较繁杂，审核复杂，如果贷款金额较小更倾向于手续更为简单的信用贷和个人银行信用贷款。通过调研地2016年、2017年两年统计数量可以明显看出，个人信用贷款的成交笔数多于农地抵押贷款成交笔数。

2.抵押物处置困难。作为抵押物，农地经营权适用于金融机构的抵押。金融机构有权依照《关于继续开展本市农村土地经营权抵押贷款试点的通知》处理农村土地经营权，并用处置收益予以补偿。但在实践中发现，我国农地交易市場实际是一级市场即农地经营权流转市场，然而我国农地流转的二级市场几乎不存在，人们对政府控股的担保公司被用作减少银行风险的支持措施的方式存在疑问。此外，与发达国家抵押贷款不同的是，国外以抵押人的自组织为抵押贷款平台，主要以债券为基础实现农地抵押功能。而在上海市 A区乃至我国，并没有形成完善的抵押平台，通过调研访谈了解到，上海市A区仅存在土地流转信息查询的交易平台，尚不存在抵押平台，抵押物的处置仍为难题。

3.抵押贷款可持续性不高。政府通过贴息、农业保险等方式，减少借款人的负担和风险，提高借款人申请抵押贷款的意愿。但这一措施存在一些问题，政府担保或风险补偿的政策性较强，财政资金应用于完善金融机构的制度等，而不适宜直接参与交易，对可能发生的违约进行补偿。金融资金的直接参与可能导致金融机构过度依赖财政资金的支持，这对农地抵押贷款的可持续性有很大的影响，当政府补贴减少或撤销时，这可能会导致金融机构为农地提供抵押贷款的意愿大幅下降甚至消失，这不利于农地经营权抵押贷款业务的可持续发展。

4.抵押贷款重复贷款率高。2016年当地农业银行累积发放贷款9 080万元，支持了该区155家合作社和家庭农场等生产资金的需求。其中，信贷贷款5 655万元，占62.3%;农地经营权抵押贷款余额3 425万元，占37.72%。到2017年，该行累计贷款1.292亿元，其中信贷额度4 010万元，占贷款总额的31.04%;农地经营权抵押贷款8 910万元，占68.96%。尽管与2016年相比，农地经营权抵押贷款的比例在很大程度上有所增加，但其重复贷款率较高，即一家单位每年都会贷款。2016年和2017年，担保公司贷款和农地经营权抵押贷款的重复率为43.84%。

三、对策建议及启示

在“三权分置”背景下，减轻农民办理农地经营权抵押贷款的阻碍，增强金融机构提供农地经营权抵押贷款的意愿，提高农地经营权抵押贷款的增长能力，有必要扩大对农民的投资，优化农地经营权的交易成本。通过对上海市A区农地经营权抵押贷款试点的实地调研，得出以下基本结论和启示。

1.目前申请农地经营权抵押贷款的程序繁琐，农民更难获得农地经营权抵押贷款资格，这成为农户申请农地经营权抵押贷款的阻碍因素之一，尤其是对于资金需求不大的农户而言，更倾向于选择手续简单的个人信用贷，这要求政府尽可能简化贷款流程，同时确保资格审查。

2.农地经营权作为抵押物其处置变现困难，这就需要建立贷款服务平台以方便农地经营权的抵押，搭建农村产权交易所，使得金融机构可以在该平台拍卖变现农村经营权以处置抵押物，金融机构通过在该平台拍卖变现农地经营权，农户在该平台购买或出售农地经营权，从而破解农地经营权处置变现困难的难题。

3.农地经营权抵押贷款业务的成功实施需要借款人，金融机构和政府的共同作用。首先，借款人有农地经营权抵押贷款的意愿;其次，当地农村金融机构（农业银行等）有放贷的意愿;最后，地方政府部门的财政支持和补贴，以保证农地经营权抵押贷款顺利进行。而目前农地经营权抵押贷款金融机构更多地依赖政策补贴等方面的财政支持，这就需要通过加强借款主体之间的监督，以及降低借贷双方的信息不对称程度，提高金融机构的贷款意愿，从而解决目前抵押贷款可持续性不高的问题。

4.在我国当前法律约束条件下，农地经营权抵押贷款对破解农村信贷市场“贷款难”问题具有较明显的群体和地区特征。农地的经营权抵押贷款对家庭农场、合作社、农业大户以及具有开展规模经营或生产高附加值农产品的农村地区具有十分重要的推广意义，农地经营权抵押贷款在这些主体及农村土地流转活跃的地区更具实践价值，而在种植农户较为分散，在农业生产效率不高的地区，现阶段很难发挥农地经营权抵押贷款的作用。

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Research on the Practice of Mortgage Loan for Agricultural Land Management Right under

the “Three Power Division” of Agricultural Land

——Taking A District of Shanghai as an example

JIANG Xiao-yan，WU Yi-heng

（School of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China）

Abstract：The proposal of“Three Power Division”of Agricultural Land makes the financial property of agricultural land management rights fully exerted.The establishment of the power of mortgage rights for contracted land management rights makes it possible to capitalize power.Various localities have launched pilot projects for mortgage loans for agricultural land management rights.Through field research，this paper analyzes the practice of the pilot project of mortgage compensation for agricultural land management rights in Shanghai，and analyzes the mechanism and current status of mortgage loans for agricultural land management rights.The problem，and put forward relevant countermeasures and suggestions for the problem.The development of mortgage loans for farmland management rights in this area has promoted the quality and efficiency of land transfer，and also promoted the large-scale operation of modern agriculture.It has important reference significance for exploring new ways of financing，revitalizing rural resources and discovering modern agriculture.

Key words：Division of three rights;land transfer;credit product innovation;land management rights mortgage