农地经营权抵押融资模式的比较探究——以上海市金山区与宁夏回族自治区同心县为例

吴天强，马 佳，杨德利，李珂欣

（1上海海洋大学经济管理学院，上海201306；2上海市农业科学院，上海201403；3暨南大学经济学院，广州510632）

党的十九大报告首次提出“乡村振兴”战略，其中产业兴旺不仅是乡村振兴的核心，也是我国经济建设的核心。随着我国逐渐由农业大国向农业强国的迈进，家庭联产承包责任制的弊端日益凸显，如土地日益碎片化、农村劳动力及资本严重外流及农地产权不明晰等问题严重阻碍了乡村经济的发展。因此有学者［1-2］提出，我国现代农业的发展应以明晰的土地产权制度为基础，通过建立规范的农地流转市场，培育新型农业经营主体，以实现现代化农业的规模经营。随着土地“三权分置”改革的实行及土地确权颁证工作的推进，农地制度改革效果初显。截至2016年底，我国农村流转土地面积已超过35%，流转出土地的农户已占30.8%，经营3.33 hm2以上的新型主体只有350万个，平均每个新主体经营6.67 hm2，促进了土地规模经营的发展。伴随着新型农业经营主体崛起所带来农业生产经营方式的改变，使得本不充裕的农村金融资本变得更加稀缺。我国农村资金供求严重失衡，2016年相关学者［3-6］根据调研数据测算有借贷需求的农户占比60%以上，土地经营规模越大，贷款需求就越大，而且其中大部分农户更偏向于内源融资。因此，如何引导金融资本回流乡村，助推乡村产业兴旺，便成为乡村振兴的关键一环。

2008年中国人民银行和银监会下发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》，2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，2016年8月中共中央审议通过了《关于完善农村土地所有权、承包权、经营权分置办法的意见》，2017年“中央一号”文件中进一步强调深入推进承包土地的经营权抵押贷款试点，这些文件的颁布无不体现国家对盘活农村土地这个沉睡资本的探索。

1 文献综述

随着土地确权工作的推进和土地流转规模的不断扩大，各级政府也相继开展农地经营权抵押贷款试点，试图发挥金融杠杆作用，引导资金助力乡村振兴，如宁夏同心模式、福建明溪模式及山东寿光模式等。伴随实践的不断深入，学者们也积极地进行理论探索。有学者［7-12］针对农户农地抵押贷款需求及其影响因素进行了分析，发现贷款需求主体的个人特征（如受教育程度、农地经营权抵押贷款了解程度、金融知识、风险意识与承担能力等）显著正向影响农户农地抵押贷款行为，胡新艳等［13］分析了农户的土地价值和社会资本对其农地抵押贷款的影响。相反地，林建伟［14］从贷款供给视角进行研究，结果表明信贷员普遍存在着放大风险的想法，显著负向影响了其贷款积极性，并提出从金融机构相关制度及法律法规方面进行约束和激励信贷员积极开展农地抵押贷款。高圣平［15］及任雪莹等［16］等基于制度变迁视角，认为现行法律法规及农村养老保险制度等严重阻碍了农地金融化，阻碍了农村金融的发展［17-18］。梁虎等［19-20］和赵丙奇［21］通过对农地抵押贷款试点地区农户满意度及其影响因素及农地抵押贷款融资效果的研究，发现土地确权颁证和土地集中连片显著正向影响农地抵押贷款的需求和供给，而农户年龄和收入水平对其的影响相反。基于现行外部制度环境，如何更好地匹配农地抵押贷款供需主体，汪险生［22］、于丽红等［23］、郭忠兴等［24］对农地抵押贷款具体运行机制进行了细致的研究。虽然各地农地抵押贷款试点均基于“三权分置”背景下开展，但不同地区的农地抵押贷款模式却不尽相同。因此，比较分析不同模式的差异与共性，有助于促进土地承包经营权抵押活动日趋完善、规范和成熟。赵翠萍等［25］基于产权细分背景，将福建明溪县与宁夏同心县的农地抵押贷款模式进行了比较分析研究，发现两地产生背景、贷款申请及违约处置等方面具有明显的差异；汪险生等［26］将宁夏平罗县和同心县进行了对比分析，发现两县虽位于同一自治区，但在贷款申请和风险管控上存在显著差异。

前人对农地经营权抵押融资模式比较的研究主要聚焦于具体农地抵押融资机制的分析及模式的总结，抑或同省市内不同地方的比较分析，较少分析不同模式差异性的内在逻辑，即地方资源禀赋的不同，尤其是东西部跨度较大的比较分析。东西部资源禀赋差距较大，衍生出来的模式不尽相同，吸收借鉴各试点经验，有利于促进农地经营权抵押融资的发展。因此，在充分借鉴前人研究的基础上，本研究将国内农地经营权抵押融资运行时间比较长且较成功的宁夏同心模式与近几年才开展农地经营权抵押融资的上海金山模式进行比较研究，在分析具体运营模式的基础上，进一步分析其异同及差异化的内在逻辑，指出现有模式存在的不足，并提出改善意见。

2 农地经营权抵押融资模式比较

农地经营权抵押融资是农业经营主体以其拥有剩余承包期限内的农村土地经营权进行抵押，向金融机构获取贷款以满足农业生产的需求。

2.1 运行流程

2.1.1 金山模式

金山模式的运行流程可抽象为图1。①农业经营主体进行抵押贷款申请。农业经营主体又被称为抵押人，包括承包农户、农民合作社、家庭农场、专业大户等，抵押人可以仅以农村土地经营权进行抵押，也可以将农地经营权和相关土地上抵押人所有的农作物、生产及配套辅助设施一并抵押。若仅以农地经营权作为抵押，应当在合同中约定土地上相关产物及设施的处置方式。②签订担保协议。抵押人应通过正规途径与相关农业保险公司签订正规的信贷担保协议，如安信农业保险有限公司。③到登记部门登记。当抵押人均与金融机构签订好贷款合同及抵押合同等相关合同后，抵押权人和抵押人除了应带上所签署的合同外，还应带上农村土地抵押贷款申请书、申请人有效证明、《农村土地承包经营权证》（若是流转的土地还应带上《农村土地承包经营权流转合同》）等相关材料，一起向登记部门申请办理抵押登记，其中登记部门为区农业主管部门。④政府政策。若抵押人出现违约，担保机构可按照相关合同规定依法对抵押的农地经营权和相关土地上抵押人所有的农作物、生产及配套辅助设施进行处理，对担保实际损失额，由财政支农贷款担保专项资金承担净损失90%（市、区、镇三级分别承担70∶21∶9）、担保机构承担净损失5%、贷款银行承担净损失5%，这极大地减少了金融风险。抵押人符合上海市农业贷款贴息政策申请条件和政策性农业信贷担保条件的，可以按规定申请。

2.1.2 同心模式

同心模式的运行流程可抽象为图2。①成立土地流转服务合作社（简称合作社）。该合作社由村委会组建，合作社的骨干由民主投票选举，一般由村干部担任，负责督促还款及调查、记录村民的基本信息，如家庭状况及财产状况等。②农民申请入社。合作社要求申请入社的农民以一定面积的土地经营权入社方能成为社员，且要留足一定面积的土地作为生活保障，一般来说入社土地面积不低于2 000 m2，自留面积不低于所拥有面积的1/3。符合入社条件的农民提出入社申请，经合作社审核通过确认其社员身份。③社员提出贷款申请。社员向合作社提交贷款申请，并与合作社签订农地流转委托书和反担保协议书，即将入社的土地经营权抵押给合作社。④社员联保。社员向合作社提出贷款申请时，需有至少2名社员为其作担保，债务风险由借款人和担保人共同承担。⑤向金融机构申请贷款。社员符合贷款资格并签订相关协议后，合作社将作为总担保与金融机构签订承诺书，即如果不能如期还款，由合作社、借款人及担保人共同承担连带偿还责任，并由合作社自主处置借款人抵押的土地经营权，金融机构审查通过后发放贷款。⑥政府政策。代偿损失处理，同心县政府利用相关涉农资金，在相关资金使用条令内，对不能及时清偿债务的合作社和金融机构进行补偿。

图1 金山区农地抵押贷款运行流程Fig.1 Jinshan District farm land mortgage loan operation process

图2 同心县农地抵押贷款运行流程Fig.2 Tongxin County Agricultural Land M ortgage Operation Process

2.2 差异性及共性分析

2.2.1 共性分析

两模式的共性表现为相似的贷款供给主体及风险。两地贷款供给主体均为农村商业银行，其中金山区为上海农村商业银行，同心县为同心农村商业银行。而且两模式面临的风险大致相同，可归纳为三种。①农村贫富差距扩大风险：因农地经营权抵押融资还尚处于试点，贷款供给主体均为农村商业银行，面对广大农户的贷款需求，金融资本有效供给明显不足，加之小农户与大市场之间严重的信息不对称，金融机构只有通过提高信贷标准来筛选贷款对象，这反过来又会造成真正需要贷款的农户贷不到款，可能会扩大农村贫富差距。②社会性风险：对于农户来说，土地是他们的生活保障，“农民”是他们的职业，而且农业生产受天气影响较大，如果出现了违约，他们不仅失去了生活保障而且失业了。③金融风险：因农地用途的诸多限制，若出现违约，如何妥善处置抵押物以挽回损失，成为金融机构难以解决的问题。

2.2.2 差异性分析

差异性主要体现在以下几点。①政府职能。在相关政策的指导下，上海市政府办公厅首次于2015年2月同意实施《农村土地经营权抵押贷款试点实施办法》，并于2017年10月下发了《关于继续开展本市农村土地经营权抵押贷款试点的通知》。由此可见，这是一种典型自上而下地由政府主导的农地抵押贷款模式，政府职能具体体现为两点：流程监督，首先区农业主管部门负责本行政区域范围内的农村土地经营权抵押贷款登记，必要时依法配合查询、查封等；政策扶持，政府的政策扶持体现在两个方面，一个是农业经营主体的农业贷款贴息政策和农业信贷担保政策，另一个为风险补偿政策，损失补偿资金主要由市、区、镇（金山工业区）三级财政设立的支农贷款担保专项资金承担。其中市级支农贷款担保专项资金1亿元（人民币，下同）；区、镇（金山工业区）配套资金500万元，由原金山区农业贷款信用担保基金转为担保代偿损失补偿专项资金（区财政300万元、9镇1工业区财政各20万元）。而同心模式是由农民为获得贷款自发的成立土地流转服务合作社，属于自下而上的制度变迁，当地政府并不直接参与农地金融，只是起引导性作用。政府扶持性政策几乎都是围绕农业来脱贫致富，如“同心县2017年扶贫产业担保基金运行实施方案”、“金融扶贫工作”、“同心县贫困村互助资金”及“风险补偿金”等一系列政策均是以惠农支农为出发点，实现全县农民的脱贫致富，其对农地金融的支持也是包含在脱贫致富政策里。截至2017年10月底，县惠民担保公司以农村承包土地经营权抵押担保贷款7 205万元。②风险防范机制。虽然面临的风险相似，但两模式具体处理方式却显著不同。农村贫富差距扩大风险：该风险主要是因金融资本的有效供给不足造成的贷款难问题。在金山模式中，政府通过一系列“政府买单”式的风险补偿政策，极大地降低了金融风险，从而提高了金融机构参与农地金融的积极性；在同心县农地抵押贷款模式中，农民自下而上地成立合作社，然后由合作社作为总担保与金融机构签订贷款协议，这样就避免了金融机构直接与广大农民交易的风险，极大地降低了交易成本，有效解决了单个农户贷款难的问题。社会性风险：该风险是违约后农户失地失业风险。在金山模式中，上海市农委联合上海市财政局出台了一系列农业贷款贴息政策，以家庭农场为例，贷款贴息最高达50万元，贴息比例为中国人民银行发布的金融机构同期同档次贷款基准利率的60%，极大地缓解了抵押人的还款压力；在同心模式中，当社员出现违约时，由担保社员及合作社承担连带偿还责任，抵押的农地经营权则流入担保社员或者合作社，保证了土地社内流转，而且因为担保社员与贷款人之间沾亲带故的关系，在一定程度上保障了贷款人的利益。金融风险：该风险是贷款供给方的金融风险。在金山模式中，政府通过风险补偿政策以解决金融机构资本损失的风险；在同心模式中，担保社员及合作社通过承担连带偿还责任，将外部金融风险内部化，有效化解了外部金融风险，而且因为抵押人与担保社员及合作社处于熟人社会中，且利于督促抵押人按时还款。③贷款需求主体。上海市金山区以培育新型农业经营主体（如家庭农场、农业合作社及农业龙头企业）为主以发展现代化都市农业，该类贷款需求主体具有一定的技术及资本积累，整体受教育程度较高，因此政府只需建立起相应的农地抵押贷款机制，抵押人便可自行与金融机构联系抵押贷款事宜；而以农业为主导的同心县，虽然也有新型农业经营主体，但以小农户居多，该类贷款需求主体本身技术及资金缺乏，法律意识、信用理念淡薄，并且资金需求量较新型农业经营主体较小，因此当地农村信用联社联合各村委会共同推出了“土地承包经营权反担保贷款”：按村成立“农户土地承包经营权流转合作社”，以解决广大农户与市场交易费用过高的问题。④融资机制。在金山模式中，由抵押人自行与金融机构签订合法贷款合同，并到登记部门登记。而在同心模式中，首先有贷款需求的社员向所在合作社提出贷款申请，并与合作社签订农地流转委托书和反担保协议书，审查通过的再由所在合作社作为总担保与金融机构签订承诺书，金融机构审查通过后发放贷款。⑤土地价值。在上海金山区，现行的土地流转费统一指导价每667 m2为250 kg稻谷价，稻谷单价以当年度粮食部门公布的价格为依据。而同心县农地普遍价值不高，土地流转费用每年每667 m2不超过700元。⑥贷款金额。在贷款金额方面，虽然两者贷款额度均由抵押权人根据贷款对象产业发展需求、担保措施、生产经营状况、信用等级和偿还能力等因素综合确定，但是贷款最高额度的确定有所差异。在上海金山区，最高的额度不得超过土地评估价值，而在同心县最高额度的确定取决于贷款主体，农户借款最高额度为10万元，家庭农场、专业合作社单笔最高贷款额度100万元，龙头企业单笔最高贷款额度500万元。⑦抵押物处置机制。在金山区，若抵押人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，区农业主管部门在收到抵押权人提出协助处置抵押物的请求后，于10个工作日内发布该农村土地经营权的转让信息，启动农村土地经营权流转程序，农村土地经营权流转所得价款、农业基础设施和农作物处置所得价款向抵押权人偿还贷款本息后有剩余部分的，应当返还抵押人。在同心模式中，如果出现不良贷款，联保人员及合作社必须首先承担代偿债务，将抵押人的抵押物流转给代偿人员，由于联保人员一般为抵押人的亲朋好友或者村干部，当出现不良贷款时，抵押物一般也只是社内流转，当抵押人有资金赎回时，抵押物能较为快速地赎回。

两种模式的差异比较可概括总结为表1。

3 差异性的内在逻辑分析

因土地抵押物本身的特殊性，以及农地经营权抵押融资尚处于试点阶段，当地政府或多或少地参与及引导农地抵押贷款。因此，两模式的外在差异表现为政府职能、贷款需求主体及土地价值间的差异，但是其内在差异实质是地方政府资源禀赋的差异，表现为经济发展程度、金融生态环境及人力资源等（图3）。

图3 农地经营权抵押融资模式的内在逻辑Fig.3 Intrinsic logic diagram of farm land management rightmortgage financing mode

3.1 经济发展程度

金山区位于上海市西南，地处沪、杭、甬及舟山群岛经济区域中心，占地面积达586.05 km2，辖9个镇、一个街道及1个工业园区。2015年，全年农业总产值34.9亿元，同比下降2.0%，GDP达867.02亿元，同比增长19.3%。2016年，全年农业总产值30.89亿元，同比下降11.5%，GDP达922.9亿元，同比增长6.4%。2017年全年农业总产值28.2亿元，同比下降8.8%，GDP达978.3亿元，同比增长6%。

同心县位于宁夏回族自治区中南部，下辖11个乡镇和2个管委会，170个行政村、4个居委会。2015年，同心县农业总产值24亿元，同比增长4.6%，GDP达49.2亿元，同比增速13.1%；2016年，GDP达54.7亿元，同比增长11.2%；2017年GDP达61亿，同比增长11.5%。

经济发展程度的差异及地理位置的不同直接或间接地影响当地政府的财政能力及地区的农业发展。正是这种不对称的财政资源，使得政府扮演的角色不同。财政能力较强的上海市建立了从市到区再到镇三位一体的财政支持体系，从监督运行模式的各个环节，到补贴各个参与主体；而财政能力较弱的同心县则充分发挥了农民的创造性，形成了自下而上的运营模式。在农业发展中，金山区根据上海市委、市政府对郊区的战略定位，将都市型现代农业确定为金山农业的发展方向，打造融生产、生活、生态、示范等多种功能于一体的现代化大农业系统；而同心县作为典型的农业主导县，据其2017年政府工作报告显示，在2018年预期目标和主要工作中提及重点抓好九大方面的工作，首当其冲的就是着力补短板强弱项，坚决打赢年度脱贫攻坚硬仗，其农业发展及其政策的制定均是围绕脱贫富民。

3.2 金融生态环境

以服务业为主导的上海市，2017年GDP总量达到3万亿元，金山区GDP达978.3亿元；而同心县是我国西北地区的农业主导县，2017年GDP仅为61亿元。这种起先由地理位置及政府政策不同导致差异化的发展方式，随着经济的快速崛起更加重了其路径依赖，并逐渐体现为在法律制度、行政管理体制、社会诚信状况、会计与审计准则、中介服务体系、企业的发展状况及银企关系等方面的差异，而这正是金融体系的良性运作所必需的。不仅地区间金融制度环境存在着显著差异，其贷款主体也存在着明显差异。金山区因地处经济中心上海市，其人员素质、信用理念、法律意识及金融知识等较同心县贷款主体要强。

金融生态环境的好坏体现为农户与市场的信息不对称程度、交易成本以及抵押贷款的有效供给，其直接表现为农户获取贷款资金的方式。在上海市，因为金融制度相对比较完善，农户或者合作社可直接与金融机构签订合同，政府仅负责登记和监管；但是在同心县，因社会信用体制及中介服务体系等还不完善，依靠广大农户自己与金融机构签订合同，不仅存在着严重的信息不对称和过高的交易成本，而且效率低下。因此，同心县政府采取引导和扶持的方式促进农户成立土地合作社，以弥补制度上的缺陷。

3.3 人力资源

作为全国经济中心的上海市，一直以来将服务业作为其发展的核心，第二、三产业非常发达。以2016年为例，上海市第一产业从业人员有45.45万人，第二产业从业人员有448.50万人，第三产业从业人物为871.29万人，第二、三产业从业人员总共占比为96.67%；金山区，其常住人口80.51万人，农业人口为15.6万人，农业人口占比19.38%，上海市常住人口为2 419.7万人，农村从业人员为158.26万人，占比为6.54%。而宁夏同心县作为我国西北地区典型的农业主导县，总人口为39.8万，总户数为130 693户，以回族人口居多，农业人口为30.2万人，占75.9%。

一个地区农业从业人口占比的高与低，不仅反映了该地区农业地位的重要性，更是农业人才资源素质与多样性的体现。在上海市，农村从业人员占比仅为6.54%，即便在金山区达到19.38%，也不足五分之一，这使得整个农业在上海市或者金山区的经济发展中处于相对弱势的地位，而且对于农地金融这个涉及多部门、多产业联合协作的模式，仅依靠处于弱势的农业从业人员本身肯定是无法解决的，必须依赖政府的强力介入，给予相关政策的扶持，以促进农地经营权抵押融资机制的运行。而作为农业主导的同心县，其农业从业人员高达75.9%，虽然农业人力资源丰富，但同时也存在着农业经营主体整体质量不高，贷款供给主体与广大需求主体之间的交易费用过高的问题，因此同心县政府充分发挥农业人才的主观能动性，自下而上地进行制度变迁，以弥补政府在制度和经济层面的劣势。

4 结论及建议

通过对金山区和同心县两地农地经营权抵押融资模式及内在逻辑的分析可知，金山模式中，政府依托自身资源优势，通过顶层设计，自上而下地构建从市到区再到镇的“三位一体”的财政扶持及监督体系，推进农地金融；同心模式中，政府则充分利用和发挥农民的主观能动性，引导和支持农民形成了自下而上的运行模式，以弥补制度和经济上的不足。农地经营权抵押融资试点的成功，源于当地政府不同程度地参与或主导整个农地抵押融资机制的运行。各地方政府依据自身资源禀赋，结合当地发展规划，通过一定的制度创新和组织创新，探索出一条本土化的农地抵押贷模式，以满足广大农户的资金需求，实现乡村的全面振兴。虽然各地农地抵押贷款模式均取得了一定的成效，但是在某些关键环节仍有待完善。

4.1 建立规范的土地承包经营权赎回机制

抵押物的处置有严格的规定，但是对农户具体如何赎回其抵押的土地承包经营权却很少涉及。如果出现了违约，即使政府予以补偿，不论是传统农户还是新型农业经营主体，不仅失去生活保障、而且失业。如何帮这些职业农民赎回土地经营权，实现再就业并保障他们的生活就成了一个亟需解决的问题。因此，建立起规范的抵押土地承包经营权赎回机制，保障职业农民的生活以降低社会风险，成为今后农地抵押贷款改革的重要方向。

4.2 建立专业的土地价值评估机构

金山模式中，土地价值评估依赖于金融机构认可的评估机构；同心模式中，首先合作社对土地进行评估，然后由合作社与金融机构进行协商谈判。从这两模式可看到，并没有一个专业的第三方土地价值评估公司参与其中，经常存在着农业经营者高估其价值，而金融公司低估其价值，贷款双方很难就土地价值达成一致，而这不仅影响了抵押人的满意度，也抑制了金融机构的参与积极性。因此，应该通过加大对专业农地价值评估人才的培养，建立起专业的土地价值评估机构，以保障贷款双方的合法利益，促进农地抵押贷款公平而有效率的进行。

4.3 构建规范的抵押资产处置机制

农地金融的核心即农户将其土地经营权抵押给金融机构以获取贷款，但是金融机构自身并不具备土地经营能力，在一定程度上挫伤了金融机构进入农地金融的积极性。因此，建立规范的抵押资产处置机制，使金融机构能够将抵押的土地经营权通过土地流转市场处置变现，为其构建有效退出机制，便显得尤为重要。

4.4 优化农村金融生态环境

不同地方因其地理位置及经济发展状况等因素的不同，使得各自的金融环境有所差异。对于经济发展良好的地方，应通过政府的顶层设计，建立起完善的财政扶持及监督体系，充分发挥政府的主导作用，引导金融资本回流；而对于经济发展一般的地方，应充分发挥农民的主观能动性，自下而上的形成本土化的模式，对于这类乡土模式，难免部分操作与法律有所冲突，这时应充分发挥地方政府的引导性作用，给予相对宽松的发展环境。