甘肃群众体育与竞技体育协调发展的影响因素与治理策略

张泽君 张建华 张 健 隋凤娟 李婷文

(1.西北师范大学体育学院，甘肃 兰州 730070；2.华东师范大学体育与健康学院，上海 200241)

2016年5月，国家体育总局颁布的《体育发展“十三五”规划》中明确强调：深化体育重点领域改革，促进群众体育、竞技体育、体育产业及文化等各领域全面协调可持续发展[1]。同年10月，国务院颁布《“健康中国2030”规划纲要》中再次提出，以完善全民健身公共服务体系，广泛开展全民健身运动等体育间协调发展来提高全民身体素质水平，推进“健康中国”建设[2]。随后各省市纷纷拟定符合自身发展的政策文件来推动体育事业的全面协调发展。然而，现阶段我国竞技体育和群众体育发展失衡，其表现为人力、财力、物力等方面的实际支持比重不均，加之国家性政策文件仅以宏观指导为主，缺乏微观层面普适性的地方发展模式与实施细节，导致地方政府在政策解读、制定及落实过程与国家层面出现脱节而限制我国体育事业的协调发展。基于上述现实背景，笔者以甘肃省群众体育和竞技体育协调发展为研究个案，通过深层探析群众体育和竞技体育间的内涵与发展动力模型，厘清现阶段影响二者协调发展的制约因素，提出较强针对性的破解策略，以期为后续甘肃省体育事业协调发展提供参考与帮助。

1 群众体育和竞技体育协调发展的内涵与动力模型

1.1 何谓群众体育和竞技体育协调发展

“协调发展”是由我国著名学者熊德平教授首次提出，并定义为：“协调发展是通过子系统和总系统间、各子系统间及内部组成要素间的相互协调，从而使协调及内部构成要素之间的关系能够不断朝理想化状态演进的过程”[3]。20世纪80年代初，《体育法》和《奥运争光计划纲要》的颁布明确了我国竞技体育和群众体育发展的基本方针，制定出奥运争光计划与全民健身相融合的发展战略，其目的均为促进二者间的全面协调发展。同时，本研究基于概念理论定义和体育发展的实际历程，将二者协调发展概念界定如下：即群众体育和竞技体育间的协调发展是指一个国家、地方以及区域之间由体育和整个社会所构成的大系统、体育各系统内部要素所组成的子系统间相互平衡、绿色协调、可持续发展达到和谐稳固的理想状态。此外，政治决策、区域经济、文化教育、群众基数等因素构成制约体育事业协调发展的社会大系统；而学校体育、群众体育、竞技体育则成为体育发展中的“独联体”子系统。

综上所述，笔者将体育间的协调发展的内涵归于以下几方面：1)体育与政治、经济、文化、人口、教育等社会环境因素等子系统间的协调发展；2)体育系统内部中“独联体”子系统在结构与功能方面的协调发展；3)在群众体育、竞技体育、学校体育协调发展过程中存在等级分层的博弈现象，表现出力量对比化、结构协调化、功能协同化等多方面的协调状态及交替演变发展态势。

1.2 群众体育和竞技体育协调发展的动力模型

体育(sports)是将身体运动作为基本手段来促进人们身心发展的活动，而体育事业的发展离不开群众体育和竞技体育的基础，如何科学有效地处理好二者间的关系则成为推进我国体育事业健康快速及可持续发展的保障。同时，群众体育和竞技体育存在相互作用的耦合关系，是相辅相成的辩证统一体。“群众体育作为竞技体育可持续发展的基础，而竞技体育所拥有的竞争性、观赏性、技艺性、国际性等自身属性则对群众体育起到引导、示范、经验借鉴的作用，也进一步对世界宣扬中国体育精神与体育文化”[4]。为此，系统构建群众体育和竞技体育协调发展的动力系统模型成为后期可持续发展的关键(见图1)。其中供给、需求系统作为二者协调发展的主干系统，通过体育、场地、设施、环境等资源，文化底蕴、项目特色、运动兴趣、经济能力等子系统形成推进全民健身发展和拉动体育消费的核心，有效实现竞技体育人才的选拔与输送以及体育产业的发展。中介系统作为群众体育和竞技体育协调发展间供需系统的纽带，通过体育竞赛、健身服务、媒体宣传等途径做到承载量需求和多元化研究的宣传推广，使得二者间有效做到健康互惠、可持续的协调发展。支持系统则支撑着需求和供给系统的良性运转。一方面，依托国家、政府层面的政策支持、惠及扶持的优势吸引社会力量参与，实现科学引导体育健身消费、完善设施配备、拉动经济增长以及助推产业发展。另一方面，通过需求和供给系统的信息反馈来不断督促和改善支持系统中各子系统的配备，从而有效推进中国体育事业协调发展的动力系统得以良性循环。

图1 群众体育和竞技体育协调发展的耦合模型

2 影响甘肃群众体育与竞技体育协调发展的现实困境

2.1 公共体育设施资源配备的匮乏导致供需系统矛盾凸显

公共体育设施资源配备的匮乏成为制约我国体育事业快速、高效、协调、稳定发展的瓶颈。目前，甘肃省在体育竞赛、体育训练、群众体育、体育文化和传媒等领域资金投入比重与北京、上海、广东等省市相比较弱，且在体育场馆领域资金投入较高(见图2)。该现象反映出甘肃省在体育事业发展前期群众体育发展滞后，缺少相关政策导向、管理条例、运营制度，以及服务组织机构、软硬件设施、场馆资源配置量比不足，造成该阶段短期内所投经费和人力资本偏高，进而出现群众体育事业后续发展资本支出提高。在我国的东部沿海地区，如上海市体育训练方面经费支出总额为甘肃省的13倍，该部分高额投入主要用于优秀运动员的运动训练及监测、科技攻关等方面，体现出国家及上海市行政部门对体育事业协调发展从政策和财政方面给予强劲的扶持力度。

与此同时，甘肃省在《全民健身计划(2016-2020年)》《体育发展“十三五”规划》等政策导向下，竞技体育与群众体育事业处于加速发展阶段，且存在优质体育资源及服务组织配备比例远低于沿海地区。具体表现为发展需求与甘肃省现存的体育资源、场地资源、环境资源、服务资源、文化资源和设施资源间供需矛盾与冲突凸显。据相关数据统计显示：截至2015年甘肃省共计体育场馆22591个，总建设面积2849.4223万m2，场地面积2005.1057万m2，累计资金投入17.927亿元，全省人均场馆面积0.76m2，较全国平均占比低0.27m2[5]。同时，兰州市管辖的3县6区(含1个高新区)中仅在城关区、七里河区、兰州新区(在建)、榆中县配备全民健身综合场馆及服务中心，且规划布局单一化、资源配置数量匮乏、健身设施陈旧，以及政府投资建设的体育场馆及设备资源开放率、使用率较低，多数健身活动仅在场馆外围和场馆内极小部分开展等诸多因素无法满足群众需求。多数高校的公共体育场所及高标准场馆设施并未纳入其公共体育服务范畴，导致体育资源配置极为紧缺。此外，其余市、县、乡镇中普遍存在体育训练、锻炼场馆布局及数量失衡，当地社区、村镇体育活动中心单调化、专业化体育服务组织机构配备不全、专职指导教练员匮乏已无法满足民众体育竞赛及健身需求， 造成城乡间公共体育服务需求与资源供给矛盾突出，从而限制了甘肃省体育事业及服务的快速发展。

图2 甘肃省与部分省市体育事业年度总决算数据比重

2.2 法律规制与区域经济水平滞后造成支持系统保障欠佳

2.2.1 专项法律规制及政策导向缺失

目前，我国体育事业发展步入快车道，在体育项目设置、赛事服务类型、群众消费水平和产业市场规模等方面呈现出快速化扩充的特征。然而，专项法律规制与政策保障的缺失成为制约二者快速化发展的瓶颈。

一方面，国家层面尚存的体育事业发展及全民健身服务等领域的相关专项法规政策缺乏完备性与规范性，且多以指导性意见和暂行办法为主，政策支持背后的多重约束条件，致使我国群众体育和竞技体育间资源配置未能合理分配与协调使用，呈现出体育服务机构对健身器材、场地(馆)建设和使用中优惠政策实施不足，加之资金投入比例失衡、市场宣传的预期效果欠佳，最终导致群众体育和竞技体育事业及全民健身服务无法实现预定目标。同时，我国体育事业发展势态自东向西、沿海向内陆呈区域失衡现况。另一方面，地方性政策及法律保障体系不完善。例如颁布的《甘肃省体育发展“十三五”规划》《关于加快发展健身休闲产业的实施意见》(甘政办[2018]150号)等政策仅从宏观层面为甘肃省群众体育和竞技体育融合发展指明方向，并未从微观层面对体育公共资源配置、场馆规划建设、运作绩效考评、政府监督治理、赛事运营管理、社会资本注入、社会参与的协同运作模式与路径规制等领域出台如《中华人民共和国体育法》《中华人民共和国残疾人保障法》等具有较强权威性、针对性、专门性的规章条例保障和政策性文件，致使源头缺乏严格把控，未能有效扼制体育监管制度滞后、场地实施配比不均、宣传力度欠佳、经费投入和落实不足、场馆资源使用率低弱、健身市场秩序混乱等现象的出现。因此，如何有效规制专项法律和地方政策性保障的制定、审批与实施成为推动甘肃群众体育和竞技体育得以协调发展的渠道之一。

2.2.2 区域性经济发展水平基础薄弱

经济基础决定上层建筑，区域经济发展水平高低是决定地方政府对体育事业的资金投入量的主要因素，地方居民收入水平直接决定体育竞赛和健身消费方面所投入的资金比重[6]。改革开放致使我国经济体制形成东、西部地区经济在投融资主体、发展水平及速度方面差异性显著。据相关数据统计显示，2017年我国GDP位居前6名的主要城市分别为：上海(30133.86亿元，人均12.46万元)、北京(28000.40亿元)、深圳(22438.39亿元)、广州(21503.15亿元)、重庆(19500.27亿元)、天津(18595.38亿元)；而甘肃省会兰州GDP总产值仅为2523.54亿元，人均6.77万元，位居全国94名，较2016年提升2位[7]。由于甘肃地处我国西北地区，受地域、交通情况、科技水平等一系列因素的限制，造成区域经济发展水平低弱，GDP总产值和人均数额上较沿海发达城市相比落差显著。同时地方经济水平与之相对应，2014-2018年甘肃省在竞技体育方面(运动项目管理、体育竞赛、体育训练)资金投入力度逐年提高，群众体育则份额减少，导致群众体育基础设施数量、规划布局等方面因资金不足出现停滞(见表1)。2017年甘肃省政府财政拨款在体育收支总决算43621.56万元，其中基本支出7322.25万元，项目支出36290.31万元，同比2015年增长3887.56万元，增幅8.9%，其因归咎于体育基础设施建设和专项赛事活动补助等方面。与之形成鲜明对比的是，同年上海市体育局年度收支总决算653864.44万元，其中财政拨款收入614539.66万元，占93.99%；北京市年度收入预算154478.52万元，较2016年增加52883.33万元，增长52.05%，财政拨款116203.37万元，同比增长22501.86万元。

表1 2014-2018年甘肃省体育经费投入决算表(单位:万元)

注：数据来源于甘肃省体育局官方网站。

通过图表及上述数据对比发现，受我国东西部区域经济格局及发展水平影响，不同地区在体育领域中财政投入力度差距较大。具体表现在甘肃省政府在竞技体育和群众体育等科目发展中资本注入力度欠缺、基础薄弱、占比不均等问题。引起不同区域间体育服务组织机构、数量、质量、效率等均存在地域差异性。概言之，区域经济的发展速度与资金的投入力度成为限制甘肃省体育事业协调发展过程中在场地资源配置比重、全民健身服务的效率提升、效果改善及高层次管理人才引进与培养的主要因素。

2.3 体育中介服务组织的稀缺阻碍中介系统最优职能的发挥

体育中介服务组织机构承载着体育赛事、全民参与、商业运作和产业发展过程中监督、管理及服务的桥梁。然而，面对现阶段甘肃省体育事业发展停滞不前的困境，具体成因如下：第一，在体育赛事服务组织中，多数仅挂靠于各市县体育局、体育赛事协会，且仅以宏观层面的管控与督办效能，缺乏真正赛事运作过程中的管理、运作和服务流程，在一定程度上阻碍了群众体验和参与赛事的积极性。第二，在健身与场馆服务组织中，由于当前体育健身场馆多数为商业性盈利模式的机构，民众受儒家、法家思想观念所形成的自身独特文化传承体系的影响，尤其是儒家思想所崇尚“高储→低消”的理财理念，极大限制了群众体验、参与和消费健身服务的实践过程[8]。同时各地级市、县大型公共体育场馆数量有限而无法满足民众健身的多元体育需求。加之各体育健身场馆及服务组织中专职教练员的稀缺、运营制度尚不完备等一系列因素限制了甘肃省体育事业发展和全民健身服务组织的功能。第三，在媒体服务渠道方面，存在对外体育文化与赛事宣传力度较弱，传播渠道单一且缺乏新媒体视角的融合创新。例如缺乏全民体育赛事品牌形象的管理体制、不同层次与目标的宣传体制、传播主体的意识与形式，以及组织模式的数量与内容方面缺乏传播模式的创新，进而阻碍体育文化和体育赛事普及化传播的发展道路。概言之，体育中介服务组织中竞赛、场馆、健身、媒体等一系列服务组织匮乏的现实困境成为亟需解决的关键。

3 破解甘肃群众体育与竞技体育协调发展的治理策略

3.1 夯实公共体育资源，补齐供需短板

优置公共体育资源配备作为促进体育事业间协调发展关键。为此，甘肃省各级部门需根据体育发展的实际状况，结合区域经济水平、人口分布、传统文化等要素统筹规划公共体育资源与服务设施的配备，系统型构符合当前各类体育资源间协同发展的机制流程(见图3)，进而实现体育资源整体服务性价值理念及功能最大化。

图3 甘肃省体育资源协同发展机制流程图

第一，因地制宜地合理统筹规划布局。地方政府需针对各区域内普适群体、残疾人群体、专业运动员的多元体育需求合理布局，注重弱势群体和偏远村镇的体育发展。例如建立健全各级老年人体育协会、体育健身团队和实施“助残健身工程”建设，在公共体育场馆采购功能齐全的残疾人体育训练及健身器材，配备专业体育健身和技术保障的服务组织及指导人员。第二，夯实公共体育资源配置。各级单位整合利用现有资源，鼓励各地区针对不同群体的多元化消费需求，多渠道筹建灵活多样、亲民便民的街道、社区和乡镇体育场地资源与健身中心，推进学校、街道、社区体育资源共享共建。同时积极推进甘肃省丝绸之路体育健身长廊“四个一”工程，实现“十三五”期间乡镇社区居民体育健身工程的普及与实现城市社区全面建成10-15分钟健身圈及体育设施全覆盖的总体目标。加快推进甘肃省体育馆、临洮体育训练基地、七里河体育场改建的重点工程，倾力构建集训练、健身、科研、教学、康复保障、产业经营等众多科技含量在内的现代化多功能体育智能场馆。通过流量大数据监控，提高场馆的开放与使用率来满足群众健身和竞技体育的需求，提供优质的设施资源和服务质量来推动甘肃省体育事业的协调发展。第三，积极创新体育场馆运管体系。通过引进现代化企业制度模式来激发场馆活力，加强地方政府对体育场馆公益性服务标准与开放力度，鼓励企事业单位及学校体育场地设施对外开放，以及增加体育场馆公共体育服务供给，提高体育培训、体育训练、运动康复、健身指导等服务，协调处理好基本公共体育服务和非基本公共体育服务比例。同时鼓励社会力量参与体育场馆建设和运营，推行场馆设计、建设、运营管理一体化，将赛事功能需要与赛后综合利用有机结合[9]，创新场馆建设理念和建设模式，增强大型体育场馆复合型经营能力，拓宽与延展配套服务领域，建设以公共体育场馆为核心的城市体育服务综合体。

3.2 打造品牌赛事，满足民众多元需求

目前，在大体育、大健康理念的深入下，竞技体育成为打造群众健康生活方式，推动健康投资和休闲娱乐的有效途径之一[10]。为此，打造品牌体育赛事成为推进体育符号文化传递与认同的关键。

一方面，地方政府需依据自身地貌风情、区域优势来不断完善、丰富、扩充及举办享誉国内外的精品体育赛事。将竞技体育作为促进群众全面发展的重要方向，以搭建大众体育赛事融合发展平台，借助品牌体育赛事的规模和影响力的扩大化，逐步拓展传统体育赛事举办、提升体育文化宣传、壮大体育参与人口、促进体育消费水平、完善竞技项目类型设置，积极引领与推动地方竞技体育、群众体育、体育文化、体育产业及体育设施资源“五位一体”的协调发展，进而稳固提升体育事业发展的质量和水平。例如地方政府围绕“甘肃华夏文明传承创新区”、“丝绸之路国际旅游节”等主题开展环青海湖国际公路自行车赛(甘肃段)、兰州国际马拉松赛、张掖祁连山国际超百公里户外运动挑战赛、酒泉“玄奘之路”戈壁挑战赛等大型体育赛事，势必为拉动地方体育经济增长、提高群众参与、推进体育事业协调发展提供新引擎、新支柱。另一方面，需加强竞技体育在协会组织、竞技标准、赛事活动、科学技术上对群众体育赛事的引领作用。地方政府通过加强对基础体育项目协会的指导及发展个人会员，普及与提升运动项目，充分利用协会组织定期开展体育活动，积极调动群众参与性。此外还需规制不同等级的竞技标准，激励群众参与程度，推广科学的训练方法、健身及康复手段，实现对民众科学化健身指导，进而为甘肃省体育事业的协调发展夯实基础。

3.3 强化政府监督职能，提高运作效率

地方政府承担着国家与基层部门间信息交换和传输的渠道，具备连接、转换、传达、执行及实施等诸多服务职能，是重点建设与监督的对外窗口[11]。为此，在后续发展过程中应将竞技体育训练、群众健身设施和社会服务组织的有效程度与地方各级政府目标管理考核绩效挂钩，从而充分调动政府与相关社会服务组织机构的积极性。第一，倡导政府简政放权、放管结合、优化服务，实现政府“管理型”向“服务型”职能转化。在厘清体育行政部门权限的基础上，推进地方各级体育体制创新，转变管理模式和公共体育服务，减少审批流程放宽市场准入机制，积极引导各地区体育中心的构建来承担公共体育服务基本职能，充分发展多类型体育社会组织，落实全民健身资源的普及，最终实现政府主导、体育中心协调服务、社会组织监督实施、群众参与的多元化基层体育组织发展网络，进而为全省体育事业可持续发展奠定基础。第二，加强地方体育评价体系。通过地方政府在竞技体育、群众体育、体育产业及体育文化等领域型构全面性、专业化、精准化的政府内外评价体系，积极引进第三方权威评价机构，以合理、公正的评价指标精准服务于相关体育决策，服务组织的运营管理。逐步完善资金保障、绩效评价等配套政策、引入符合发展的社会组织承担体育服务项目，构建多层次、多方式、宽领域的体育服务供给和保障体系[12]。第三，强化政府履行职责，创新体育社会组织管理。地方政府依托部分政策改革，积极引导与培育体育社团组织、服务机构、体育基金会和民办体育企业等社会组织创新管理体制，明晰基层体育服务组织权责机制，实现精准化管理。并逐步建立完善以场地资源、服务组织、赛事及活动开展、科学评估等内容为主导的公共体育服务体系，提升甘肃省体育事业协调发展的综合服务水平。

3.4 健全政策法律规制，完备保障体系

竞技体育和群众体育间协调发展成为社会发展的阶段性产物，其在良性循环中需要健全的法制体系、完善的规章制度及注入复合型专业人才来规范、推动甘肃省体育服务机构的职能发挥，调动专业指导与管理人才的主观能动性，提高体育机构服务管理能力与运行效率。

第一，健全与完善法律政策制定。甘肃省政府部门、体育联合会及群众体育协会组织需根据《中华人民共和国体育法》《“健康中国2030”规划纲要》《体育发展“十三五”规划》等国家政策文件，多部门联合筹备、审批及制定如《甘肃省公共体育场馆条例》《甘肃省全民健身条例》《甘肃省体育市场管理条例》等符合推进地方公共体育服务，引导规范职业体育发展，扩大体育文化传承，推动社会组织建设，规范体育市场管理运营等方面因地制宜的规章条例和规范性文件。通过加强完善地方体育法律体系、社会保障制度、科学决策机制来提升各级地方政府体育主管部门职权的规范化、科学化水平，确保体育事业发展中各项决策间程序正当、过程公开、责任明确[13]。第二，加强体育重点领域严谨立法与修正。通过当地政府与立法机构对现行法律进行全面梳理，将未能满足甘肃省体育事业协调发展的法规条例及时修订，对空缺法律条文明确实施细则，注重行政法间的衔接，进而有效规避、协调体育事业发展的规范性文件制定及法律间冲突。第三，注重培养复合型人力资源补给。通过发挥高校智库作用，联合各运动协会协同创新人才培养模式，加强重点学科和专业建设，完善体育人才培养开发、选拔任用、流动配置、激励保障机制。依托“引进来，走出去”相结合的国际化人才培养模式来解决体育人才间供需、调整及补给问题。注重培养高标准、多层次、宽领域主导的复合型社会体育指导及科研人才反哺于甘肃省体育事业的全面协调发展。

3.5 搭建科技平台提升中介服务功能

信息化、全球化、网络化推进为体育领域的改革和发展提供新引擎[14]。互联网作为提升民众工作、生活及交流效率的虚拟化信息工具，为今后甘肃省体育事业的协调发展融入智慧科技来提高服务质量和保障。第一，注重打造与拓宽宣传渠道。地方政府借助“互联网+”平台的信息高储、高效互动、便捷互通及宽领域等优势特征，建立自主的立体式宣传平台，拓宽对体育项目内容、体育文化知识、健身指导的宣传。例如研发专属体育宣传APP产品、设立政府网站、微博、公众号等自媒体渠道及移动平台，加强体育科普的宣传范围，有效激发群众体育锻炼意识，正确引导体育活动的参与性。同时注重打造宣传内容的时效性，线下举办体育冠军“走出赛场、走进社区、走向校园”的主题宣讲活动、宣传彩页发放等途径，加大体育项目推广力度，加深体育竞赛与健身的深层作用，提高自主参与的积极性。第二，加强体育智库建设。积极采用地方政府体育部门及公共服务机构的网站开发与维护，为甘肃省体育事业的融合发展提供智力支持和信息服务。同时鼓励省内高校科研机构通过课题立项、科研攻关等形式来为增强体育发展和决策提供咨询服务。打造高效率、宽领域、多渠道的群众体育发展信息服务网络及保障机制，型构智慧体育信息数据库，通过大数据统计和分层抽样汇总民众对竞赛、训练、健身的需求及建议，参照其它领域成型的需求服务网，构建符合甘肃省体育事业协调发展中群众体育需求、效能监测及评价的多元化服务模式。第三，通过科技力量积极倡导、支持与鼓励社会资本注入体育场馆设施建设与运营，充分发挥社会不同参与主体优势，逐步形成多渠道、全方位、宽领域的融资格局服务于甘肃省体育发展中资源配置、场馆设施及服务组织的协调发展。