新时代中国对外援助的成果、特征及影响

屈彩云

(中国社会科学院亚太与全球战略研究院 北京 100007)

对外援助是中国外交实践的重要内容，也是连接中国与广大发展中国家的重要桥梁。从1950年至2016年，中国对外提供援款4000多亿元，实施援外项目5000多个，举办培训班11000多期，为发展中国家在华培训人才26万多名。[1]建国70年来，中国克服重重困难，积极开展对外援助。十八大以来，中国高举援助大旗，全方位推进援助事业，并取得显著效应。

一、新时代中国高度重视对外援助

十八大以来，中国高度重视对外援助工作。2013年，习近平主席在“中国周边外交工作座谈会”上提出：“要坚持正确义利观，多向发展中国家提供力所能及的帮助。”[2]在“中央外事工作会议”上，习近平主席再次强调“要落实好正确义利观，做好对外援助工作，真正做到弘义融利”。[3]在这两次工作会议上，习近平主席不仅表示要加大对发展中国家的援助，而且提出要遵从“正确义利观”推进对外援助的有效开展。

中国把对外援助工作与国家发展规划及整体布局紧密结合。在“十三五规划建议”中，中国提出要扩大对外援助规模，完善对外援助方式等，[4]将对外援助作为未来五年的重要规划积极推进。在十九大报告中，中国再次强调增加对外援助力度。习近平主席提出：“要加大对发展中国家特别是最不发达国家的援助力度”。[5]步入新时代，中国仍一如既往地开展对外援助事业，坚持先进的援助理念，推进南南合作，缩小南北差距，与受援方共建“共同发展与繁荣的命运共同体”。

为了更有效地推进外援事业，中国整合并成立负责对外援助工作的机构。2018年，中国将商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责进行整合，组建“国家国际发展合作署”，作为国务院直属机构，旨在加强对外援助的战略规划和统筹协调，推动援外工作统一管理，充分发挥对外援助的效应，服务于中国外交布局和大国外交的需要。

中国不仅在国家发展规划、政策层面加强对外援助，而且提出新的援助理念、组建系统的机构来推进对外援助工作。中国从外交大局和长远战略出发、从国际道义感和国际责任感出发，积极开展对外援助，实现与广大发展中国家的合作共赢与和谐共生。

二、新时代中国对外援助成果

2013年以来，中国不断增加对外援助规模。习近平主席、李克强总理在访问亚非拉发展中国家、出席中非论坛、东亚峰会、联合国会议等国际场合时，多次提出增强对外援助的承诺与措施。

非洲是中国对外援助的重点区域。习近平主席、李克强总理在2013年、2014年分别访问非洲时，明确提出增加对非洲的援助。此后，习近平主席在出席2015年“中非合作论坛约翰内斯堡峰会”、2018年“中非合作论坛北京峰会”时相继宣布向非洲提供600亿美元的援助规模。仅从2015至2018年，中国向非洲提出共1200亿美元的援助承诺。中国不断加大对非洲的无偿援助、无息贷款、优惠贷款额度和信贷资金额度，设立各种专项贷款和基金，增大对非洲的投资力度，为促进非洲发展提供资金支持。在加强对非洲基础设施建设援助的同时，中国增加对非洲的人力资源发展援助与技术援助，提出“非洲人才计划”“中非农业阳光计划”，推进对非洲的人才培养与技能培训。另外，中国也加强对非洲民生、社会、环境治理等方面的援助。2015年，中国提出将在非洲实施100个“农业富民工程”、200个“幸福工程”等，推进非洲的减贫事业、环境保护与可持续发展。通过增加对非洲的援助，中国进一步支持非洲在产业促进、设施联通、贸易便利、绿色发展、能力建设、健康卫生、人文交流、和平安全等领域的发展，推进非洲的自主发展与可持续发展，推动中非合作的深化。

中国地处亚太地区，长期以来对需要帮助的周边国家积极伸出援手。2013年，习近平主席在访问东南亚国家期间提出相关援助措施。其中，中国提议创建“亚投行”，用于援助亚太地区国家的基础设施建设和互联互通建设。2014年，习近平主席在亚太经济合作组织(APEC)会议期间，进一步提出设立400亿美元的“丝路基金”，支持亚太地区的发展。同年，李克强总理在出席“中国——东盟领导人会议”时多次提出对东盟的相关支持与援助方案。2018年，在第21次“中国——东盟领导人会议”上，李克强总理提出开展“中国——东盟科技伙伴计划”“中国——东盟青年领导人千人研修计划”等支持东盟发展、推进与东盟人文交流的相关援助措施。对于仍处于欠发达状态的中南半岛国家，即泰国、缅甸、柬埔寨、老挝、越南，中国提出相应援助措施。在2018年“大湄公河次区域经济合作第六次领导人会议”中，中国与中南半岛国家签署了《2022区域投资框架》等文件，将在未来5年开展总金额为660亿美元的227个投资和技术援助项目，推进中南半岛的减贫与可持续发展。同时，中国积极增强对南太平洋岛国的援助。在2014年和2018年的“中国——南太平洋岛国领导人集体会晤”中，习近平主席提出了相关援助措施，增强对岛国基础设施、社会民生、人力资源培训、减贫等方面的援助力度。当前，亚太地区已是世界经济增长的重心。中国以此为契机，进一步加大对亚太地区相关国家的援助力度，一方面推进受援国的可持续发展，另一方面携手受援国推进亚洲的崛起。

近几年，中国加大了对拉美和加勒比地区的援助力度。2013年，习近平主席在访问特立尼达和多巴哥时宣布，加大对加勒比地区国家的经济支持和援助力度。2014年，习近平主席在 “中国——拉美和加勒比国家领导人会晤”时再次宣布加强对拉美和加勒比地区的援助。2015年，李克强总理在访问巴西、哥伦比亚等国时也提出了支持拉美地区经济发展的援助措施。此后，习近平主席在出席2016年秘鲁利马“亚太经合组织第二十四次领导人非正式会议”、2018年阿根廷布宜诺斯艾利斯“二十国集团峰会”时，对秘鲁、厄瓜多尔等国进行了访问，进一步提出支持拉美、加勒比地区发展的举措。一方面，中国增加对拉美、加勒比地区的资金援助力度。通过提供优惠贷款、建立专项贷款和基金，中国推动拉美、加勒比地区的经济发展。另一方面，中国加强对拉美、加勒比地区的人才培训与技术援助。通过提供政府奖学金、设立“中拉科技伙伴计划”“中拉青年科学家交流计划”、建立“农业技术示范中心”、举办“中拉科技创新论坛”等，中国促进拉美、加勒比地区领域人力资源的发展、就业者技能的提升以及技术的更新。中国在推进拉美和加勒比地区可持续发展的同时，增进双方的深度合作。

围绕亚非拉地区，中国持续提出无偿援助、有偿援助、人才和技术援助等相关举措(如表1)，推动受援国和受援组织逐渐改变发展进程中资金短缺、人才匮乏、技术落后的现状。

6年来，中国以资金、物质、技术、人力资源培训、项目合作、紧急人道主义援助、医疗援助等方式，积极向亚非拉地区的国家和组织提供大规模援助，帮助受援方摆脱贫困和落后，推进受援方实现自主发展与进步。新时代，中国对外援助规模飞速增大，对外援助水平迅速上升，取得了丰硕的成果(如表2)。从2014到2017年，中国对外援助共实施了964个成套项目，培训各类人才共计22.4万名，援助的国家、地区及国际组织数量最多达到158个。中国对外援助规模与成果达到了历史上的高峰期，步入了新的发展阶段。

表1 中国对亚非拉地区的援助承诺与举措(2013年-2018年)

表2 中国对外援助的实施成果(2014年-2017年)

三、新时代中国对外援助的特征

中国对外援助体现了非常鲜明的中国特色。作为社会主义国家，中国对外援助与西方干涉型援助存在着本质区别。作为发展中国家，中国对外援助遵循实事求是。作为新兴大国，中国对外援助倡导“正确义利观”，贡献中国方案与智慧，追求与发展中国家共同发展与繁荣。

(一)坚持“不附带任何政治条件”的原则

“不附带任何政治条件”是中国对外援助最基本的原则和鲜明的特征。在近70年的对外援助历程中，中国始终坚持该原则。在近几年颁布的对外援助白皮书中，中国始终强调“坚持不附带任何政治条件，不干涉受援国内政。”[6]在对外援助中，中国不干涉受援方道路发展与模式选择，而是充分考虑和尊重受援方的意愿和需求，尽可能地为对方带来切实的便利与发展。“不附带任何政治条件”体现了“援助”这两个字最本真的内涵和追求，彰显了中国对外援助最鲜明的特色，并且将中国对外援助与西方国家对外援助的本质彻底区别开来。它不仅体现了中国真诚的国际主义精神，更反映了中国对外援助的先进性。

(二)坚持“力所能及”的原则

建国初期，中国虽然贫穷，但仍积极援助其他发展中国家。然而，由于受左倾思想的影响，中国曾经历对外援助超过本国经济承载能力的历史教训。对此，中国进行了反思与调整，在汲取历史教训的基础上，提出坚持实事求是的准则，本着量力而行、尽力而为的原则，积极开展对外援助。随着中国经济腾飞，国力增强，成为世界第二大经济体，中国不忘初衷，依据本国国情，增大对外援助的力度和规模。与此同时，中国作为发展中国家，仍肩负着“发展”这一长期而又艰巨的历史使命。中国从客观国情出发，结合发展中国家的实际需要，积极提供“力所能及”的帮助。

(三)坚持 “正确义利观”

长期以来，中国对外援助坚持国际道义，合理处理义与利的关系。2013年，习近平主席访问非洲时提出“正确义利观”，表示“我们有义务对贫穷的国家给予力所能及的帮助，有时甚至要重义轻利、舍利取义”，[7]强调中国对外援助遵循和践行“正确义利观”。在国内重要会议和国际重要场合，习近平主席多次倡导“正确义利观”，对“义”和“利”的关系进行了清晰而又辩证的阐述，提出中国进行对外援助、开展合作的基本准则，提出立足于人类整体利益的功利与道义观，提出追求互利互赢、和谐共生的伦理价值观。“正确义利观”是反映中国外交风格、蕴含中国传统文化与伦理道德的核心价值观。在对外援助中，中国既讲原则，也讲情谊、讲道义，遵循义利相兼、以义为先的“正确义利观”，推动受援国的真正发展。

(四)坚持平等互利、合作共赢

在对外援助中，中国秉承互相尊重、平等相待、合作共赢的原则，加强与受援国在双边、多边层面的合作，增强受援国的自主发展能力与可持续发展能力，推动中国与受援国的共同发展与共同进步。如“中非合作461框架”“中非合作十大计划”“中—拉美—加勒比1+3+6合作新框架”等都与中国对这些国家的援助紧密结合。而中国设立“丝路基金”、建立“亚投行”、推进“一带一路”建设，也与对沿线国家的援助紧密结合在一起。习近平主席在多个场合积极倡导合作共赢，强调中国是合作共赢的倡导者和践行者。[8]中国加强对广大发展中国家的援助与合作，追求双方与多方的共赢与共荣。

(五)共享中国方案

作为发展中国家，中国在发展过程中经历着与广大发展中国家相同或相似的困难和挑战。历经40年改革开放的历程，中国取得了巨大的成果，从贫穷落后的国家转变为全球第二大经济体，成为拉动世界经济增长的重要引擎。作为一个拥有13亿人口的大国，中国已实现了7亿中国人脱贫。中国在脱贫领域的成就不仅是对全球事业的巨大贡献，也为广大发展中国家提供了现实的、可供借鉴的范本。中国改革开放探索的模式、积累的经验、总结的教训等是历经时间和实践检验的发展成果与真知灼见，有着非常重要的价值，将为正面临相同或相似困境的广大发展中国家提供了可参考的范式或模本。尤其是在欧美国家经济发展迟滞、世界经济增长低迷、西方发展模式弊端凸显的当今时代，中国发展经验与智慧为世界发展提供了新理念和新源泉，为世界各国提供了可借鉴和共享的中国方案。习近平主席曾多次表示：“中国愿将自身的发展经验和机遇与世界各国分享，欢迎各国搭乘中国发展‘顺风车’”。[9]在对外援助中，中国积极搭建共享平台，提供公共产品，传递中国经验和智慧，帮助受援国走出困境，实现共同发展与进步。

新时期，中国对外援助在继承对外援助传统的基础上不断发展和创新，体现出非常鲜明的中国特色。这些鲜明的特点把中国对外援助推向了国际舞台的显著位置，确立了中国对外援助在国际援助体系中独树一帜的地位。

四、新时代中国对外援助的影响

中国对外援助规模的扩大、援助力度的增强是伴随着中国经济崛起而不断发展的。它不仅对发展中国家发挥了积极效应，而且对中国对外战略的推进、经济的发展、影响力的提升等方面发挥着重要的影响。

(一)对发展中国家的影响

1.帮助受援方应对危机与困境

中国作为发展中国家，深知自然灾害、粮食、疫情、难民等危机对发展中国家的冲击和威胁。特别是对于一些脆弱的最不发达国家，一场自然灾害或危机直接攸关其国家的存亡。在斯里兰卡连年遭受洪灾，尼泊尔、墨西哥遭遇强烈地震，秘鲁、哥伦比亚遭受飓风灾害，尼日利亚、肯尼亚遭受粮食饥荒，孟加拉发生难民危机，西非国家遭受埃博拉疫情的威胁等发展中国家面临困难和危机时，中国总是积极伸出援手，提供各种援助，帮助受援方解燃眉之急。在向受援助方提供及时援助的同时，中国仍持续保持对受援方灾情、疫情、危机等事态的关注，并以具体情况的变化而不断调整援助的力度。在最不发达国家、内陆发展中国家、小岛屿发展中国家无力偿还到期政府间贷款债务时，中国体恤其面临的困难，并根据实际情况免除其债务。中国对外援助在帮助广大发展中国家应对危机、摆脱困境方面发挥了积极的效用。

2.促进受援方的自主发展与可持续发展

中国不仅帮助受援方应对困境、促进受援国发展，而且特别重视促进受援国的可持续发展，帮助受援国提高自主发展能力。通过基础设施建设、农业工业及第三产业合作、医疗卫生援助等，中国帮助受援方逐步构建粮食安全保障体系、自主的工业体系及公共卫生防控体系等，减少贫困和改善民生，使其获得自主发展与可持续发展的能力，推动受援方从援助主导向自主发展升级。通过人力资源建设、技能培训、教育研修等援助，中国推进受援方软实力领域相关建设。在对外援助中，中国重视受援方硬实力和软实力的共同发展，旨在推动受援方走上经济良性发展、自力更生的道路。

(二)对中国的影响

1.加强中国与广大发展中国家的关系，推动中国经济的发展

在对外援助的过程中，中国积极开展与受援方的合作，进一步推动双边关系的深化。在援助非洲的过程中，中国与受援方共同实施“中非461合作框架”“中非合作十大计划”“中非合作八大行动”，推进援助非洲工作的顺利开展；推进非洲的自主发展与可持续发展；推进中非经济合作。同样，在援助拉美与加勒比地区国家时，中方与拉美国家共同构建“1+3+6”合作新框架，制定《中国与拉美和加勒比国家合作规划(2015-2019)》，以贸易、投资、金融合作为三大引擎，增强中拉经济合作，实现中国经济包容性增长和可持续发展。在援助东盟国家的过程中，中国推进“10+1”合作框架。这些合作框架有效地推动了中国与发展中国家的经济关系，推进了南南合作。中国和非洲贸易额在2000年为110亿美元，2012年超过2000亿美元，2016年则达到3000亿美元，2018年有所下降，但仍保持在2000多亿美元。中国连续十年为非洲第一大贸易伙伴。中国和拉美地区贸易额在2000年为126亿美元，2011年突破2100亿美元，2013年达到2615.7亿美元，2014年达到2636亿美元，2017年仍维持在2600亿美元。自2014年以来，中国成为拉美第二大贸易国。中国和东盟贸易额2002年为547.6亿美元，2012年达到4001亿美元，2017年达到5000亿美元。中国持续十年为东盟第一大贸易国，东盟持续八年为中国第三大贸易伙伴。2013年以来，中国与亚非拉地区的双边贸易取得了飞速发展。同时，中国与亚非拉地区的关系得到进一步增强。2014年，中国与拉美和加勒比地区建立平等互利、共同发展的“全面合作伙伴关系”。2015年，“中非新型战略伙伴关系”提升为“全面战略合作伙伴关系”。中国与东盟战略伙伴关系也得到进一步发展和深化。

2.推动中国外交新局面的开创，有利于中国崛起外部环境的构建

对外援助对于中国开创外交新局面，创建良好的外部环境发挥了重要的作用。通过对广大发展中国家的援助，中国加强了与受援方人民的理解和信任，增进了彼此的情感和友谊。而受援方对于中国的援助也给予了积极的回应，不仅在中国遇到自然灾害等困境时积极伸出援手，而且在一系列国际问题上给予中国大力支持。建国初期，中国面临着西方国家封锁和围堵的外部困境，而中国对社会主义国家以及其它第三世界国家的援助，有力地推动了中国外交的发展，有效地打破了西方国家对中国的围堵和孤立。在中国崛起的当今时代，以美国为首的西方国家和部分周边国家围堵、平衡中国的态势愈加鲜明，致使中国的周边和国际环境变得愈益严峻。美国不断挑起中美贸易争端，大力推行单边主义和霸权主义，不断拉拢他国阻遏中国崛起，试图构建更有利于美国而不利于广大发展中国家的国际新规则与新秩序。中国面临的外部挑战变化莫测而又日趋险峻。中国需要交更多的朋友，少树立敌人，加强与广大发展中国家的合作，创建有利于中国持续崛起的外部态势。在构建公平、公正、合理的世界新秩序方面，中国与广大发展中国家有共同的利益和诉求。新时期，中国加大对外援助的力度，增强了与发展中国家的关系与合作，增进了彼此的认知和信赖，推进了“一带一路”建设进程，推动了中国外交新局面的开拓，再次打破了西方国家阻遏中国崛起的企图。在当前严峻的国际形势下，对外援助发挥着非常重要的积极效应。

3.体现了中国的国际道义感和责任感，提升了中国的影响力

对外援助在提高中国国际影响力方面发挥着积极效应。中国不论是在百废待兴的建国初期，或者在摸索前进的改革开放时期，还是在持续崛起的当今时代，都始终坚持开展对外援助，并不断调整和创新对外援助方式和理念，向广大发展中国家提供可持续的、力所能及的帮助与支持。中国特色的对外援助深受受援方的欢迎，获得了受援方的好评和称赞，极大地提高了中国的国际影响力。非洲开发银行行长唐纳德·卡贝鲁卡曾说：“我们呼吁国际社会向中国政府和人民学习，遵循中国人的奉献精神和国际人道主义精神。”[10]当前，西方国家因欧债危机、全球金融危机的冲击陷入经济衰退中，不断缩减对外援助数量和规模，导致以西方发达国家为主的援助体系呈现出衰落的态势。在广大发展中国家面临国际援助持续减少的困境时，中国增加外援力度，在力所能及范围内积极承担国际责任，积极参与全球治理，充分体现了中国勇于承担国际责任的大国风范，更获得了国际社会的广泛称赞。中国积极开展对外援助，进一步树立了良好的国际形象，提升了中国的国际影响力和国际地位。

新时期，中国对外援助无论是援助规模方面，还是援助质量方面都实现了飞跃式的发展。它对于发展中国家和中国而言都有着非常重要的现实意义和深远的影响。今后，中国仍将从本国国情和发展中国家实际需要出发，发挥大国责任感和国际主义精神，增强对外援助，贡献中国方案，提供公共产品，推动南南合作，构建具有中国特色的对外援助体系，与发展中国家共建“共同发展与繁荣的人类命运共同体”，为中国崛起创造良好的国际环境。