民事公益诉讼惩罚性赔偿金适用问题探析

詹金峰

摘 要：民事公益诉讼能否适用惩罚性赔偿的问题在理论和实务界一直存在分歧。检察机关是否有权提出惩罚性赔偿之诉讼请求？计算惩罚性赔偿之基准如何确定？惩罚性赔偿的倍数能否适当降低？惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款能否互相抵扣？环境损害案件能否考虑适用惩罚性赔偿？将从司法实务出发，探析以上问题。

关键词：惩罚性赔偿 民事公益诉讼 基数 倍数

中共中央、国务院于2019年5月20日印发的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》提出，“积极完善食品安全民事和行政公益诉讼，做好与民事和行政诉讼的衔接与配合，探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。” [1]事实上，自2017年修改《民事诉讼法》以来，各地检察机关在提起消费民事公益诉讼时纷纷探索提出惩罚性赔偿之诉讼请求，如广东省广州市检察院诉刘邦亮制售假盐案、浙江省缙云县检察院办理的“毒油条”案等等。但从目前司法实践来看，关于民事公益诉讼惩罚性赔偿的认识分歧，不仅直接导致了不同法院在处理检察机关提起惩罚性赔偿请求问题上的差异，也影响到了消费民事公益诉讼的实际效果。因此，有必要对这些问题进行深入研讨。

一、民事公益诉讼中检察机关可否提起惩罚性赔偿

《食品安全法》第148条规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金。”

根据《食品安全法》及有关司法解释，就一般的消费民事诉讼而言，消费者个人有权请求惩罚性赔偿是毋庸置疑的。但是，在消费民事公益诉讼中，作为广大消费者以及社会公益代表的检察机关可否提起惩罚性赔偿，从法条的规定来看并不明确。由此，就产生了检察机关提起民事公益诉讼能否请求惩罚性赔偿的问题。

关于这一问题，否定观点的理由主要有二：第一，从有关法律条文的文本来看，请求权主体非常明确地限定为消费者。而惩罚性赔偿作为一种特殊的赔偿，应以法律有明文规定为前提，随意扩大惩罚性赔偿的适用范围是对法治的破坏，无异于审判者可以随意剥夺经营者的财产权。[2]第二，从民事法律关系的角度上看，惩罚性赔偿虽然不同于传统的补偿性赔偿，但是这种赔偿仍然是以民事侵权关系与合同关系为基础的[3]，而消费民事公益诉讼中检察机关不是实际受害者以及合同当事人，并没有支付价款或遭受损失，和生产者或消费者之间不存在作为基础关系的合同或侵权法律关系，因此无权提出惩罚性赔偿诉讼请求。

笔者认为，虽然现有法律和司法解释对民事公益诉讼中检察机关请求惩罚性赔偿尚无明确规定，但由此完全否定检察机关提起惩罚性赔偿的正当性，是值得商榷的。

首先，最高人民法院民一庭负责人就《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》答记者问中指出：第13条在明确列举请求权类型后面以一个“等”字作为保留，为将来法律修订及司法实践进一步发展后，消费民事公益诉讼的请求权类型扩张预留空间。[4]因此，从立法目的来看，民事公益诉讼中检察机关或社会组织请求惩罚性赔偿未必与惩罚性赔偿设立之初衷相悖。另一方面，最高人民法院《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第17条规定：“消费者协会依法提起公益诉讼的，参照适用本规定。”结合该规定第15条[5]，这一司法解释赋予了消费者协会主张惩罚性赔偿的权利。而在提起民事公益诉讼的层面，检察机关和消费者协会具有法律地位上的同质性，如果消费者协会有权主张惩罚性赔偿金，那么檢察机关也应该同等视之。

其次，惩罚性赔偿不仅是对受害者个人的补偿，还在于对被告施以惩罚，以制止其重复实施违法行为，并给他人提供警戒和保护社会消费秩序与消费安全。[6]即惩罚性赔偿是法院代表国家为弥补片面强调补偿性民事责任之缺陷而对私生活作出的干预，它对当事人间利益再分配之目的乃是为了实现社会的实质正义。[7]而检察机关作为法律监督机关，由其提起的消费民事公益诉讼除保护不特定消费者合法权益外，以惩罚为重要价值追求之一。换言之，由于追回的赔偿往往无法兑付给实际受损害的消费者，检察机关提起消费民事公益诉讼的实质价值目标在于对被告施以惩罚、对社会形成教育效果，防止大规模消费侵权事件的再次发生。因此，在法律上赋予检察机关提出惩罚性赔偿的权利，不仅同惩罚性赔偿设立之目的相合，也有利于最大限度发挥公益诉讼办理一案、教育一片之效果，而反之则必然导致公益诉讼的效果大打折扣。

第三，从司法实务来看，消费公益诉讼案件中个体消费者往往消费量小、人员分散，且调查取证、起诉应诉等能力不足，在损失较小而诉讼成本远高于收益的情况下，要求各个分散的个体消费者起诉并要求惩罚性赔偿是不现实的。由此，往往造成违法行为长期持续、侵害众多消费者权益，甚至危及社会消费安全，却无人主张权利，追究违法者责任。因此，赋予检察机关提出惩罚性赔偿的权利，代表受损害的消费者请求赔偿，威慑制假售假行为，阻止、防止大规模消费违法行为的发生确属现实需要。

二、惩罚性赔偿计算基准的确定

《食品安全法》第148条规定消费者可以要求“价款十倍或者损失三倍的赔偿金”。实务中，消费违法案件的损失往往难以衡量和确定，因此大多以“价款”为基准请求惩罚性赔偿。但当“价款”难以确定或者不存在“价款”，计算基准如何确定有待商榷。

2016年5月至2017年12月，汤某某明知制作油条不能超限量使用含铝添加剂，仍然在制作过程中过量使用明矾，并将油条出售给他人。2017年10月至12月，市场监管部门两次对汤某某制作的油条及面团进行抽样检测，铝残留量分别为1319mg/kg和1080mg/kg，超过国家规定的≤100 mg/kg的标准十余倍。2018年10月，检察机关对汤某某作出相对不起诉处理。2019年，检察机关拟向法院提起民事公益诉讼，请求汤某某在媒体上公开赔礼道歉，并支付一定数额的惩罚性赔偿。据汤某某在公安讯问时供述，其一年来共计生产、销售油条3万根左右，至少2万根，售价为1元每根，利润为0.2元每根。消费违法案件涉及人数多且不特定，消费者消费情况也不尽相同，事实上无法准确计算、确定所有受害消费者实际支付的价款，因此一般只能像上述“毒油条”案一样根据当事人供述估算价款。但此种方法估算的价款只是一个大概数字，甚至仅为一个范围，无法确定提出惩罚性赔偿的具体金额。实践中，检察机关往往依据有利于被告的原则，就低确定价款。但反对意见认为有利于被告是刑事诉讼原则，而民事公益诉讼作为民事诉讼的一种特殊类型，并不适用这一原则。在被告多次自认销售额应该在3万根左右的情况下，仍从有利于被告的角度采纳当事人“至少2万根”之说法请求惩罚性赔偿，可能构成公共利益的让渡和损失。

笔者认为，上述“毒油条”案中，除被告自认外，没有其他证据可以证明具体价款，而被告自认的“3万根”是一个不确定数字，即被告估算自己生产、销售的油条可能多于这个数字，也可能少于这个数字。而检察机关若以一个不确定的价款提出惩罚性赔偿，显然不甚合适。另一方面，公益诉讼对公共利益而言，具有纯收益性，不应过分强调检察机关不能对公共利益进行让渡，刑事公诉尚且存在认罪认罚从宽制度，何况民事公益诉讼？因此，在证据条件有限，价款数额难以确定的情况下，“就低”确定价款，有其合理性。

实践中经常出现的另一种情况是不存在“价款”，如广东陆丰施某甲生产销售非法添加AB水、杀根粉等化学物质的豆芽案，食品药品监督管理局现场查扣缴获价值9477元的豆芽，但没有证据证明其已有“毒豆芽”售出。豆芽尚未售出，自然不存在价款，那么在有证据证明用于经营销售的前提下，能否以查扣的货值金额为基准计算？此类案件从行政监管角度看，由于不存在销售行为，市场监管部门往往仅能督促当事人销毁被查扣的食品，无法作出行政处罚等;从诉讼角度看，由于尚未造成损害，检察机关无法请求补偿性赔偿，行为人实施违法行为而不会受到惩罚，必然助长其侥幸心理，致使其重复违法。而惩罚性赔偿设立之目的即为惩戒被告，防止其重复违法行为，警示社会，维护消费安全，且上述情形中被告是以销售为目的生产“毒豆芽”，尚未售出是因为执法部门及时查处而非当事人悔悟。因此允许此类案件适用惩罚性赔偿不仅符合惩罚性赔偿设立之目的，而且有其合理性和现实需要。上述“毒豆芽“案中，陆丰市检察院提起刑事附带民事公益诉讼，亦请求判令施某甲就其生产、销售有毒有害豆芽承担十倍惩罚性赔偿共计94770元，即以查扣货值为基准请求惩罚性赔偿，并得到法院支持。

三、弹性赔偿金计算方式的适用

传统消费者主张惩罚性赔偿的民事案件，一般情况下个体消费者一次消费的数额有限，即使按价款十倍赔偿，数额亦不会太高。但检察机关提起的民事公益诉讼往往涉及时间段较长、涉及面较广，导致惩罚性赔偿金数额远高于被告承受范围。如上述“毒油条”案中，汤某某生产、销售油条至少2万根，如果按10倍计算，惩罚性赔偿金将高达20万元，这对于一个年近六旬的早餐店主来说，执行难度很大，案件之社会效果亦大打折扣。且此类案件当事人往往主观恶性较小，如汤某某之所以在油条中加入明矾仅因为其学习的传统配方即是如此。对此类行为人提出足以使其倾家荡产的赔偿请求不免有失合理性。因此，应当赋予检察机关一定的处分权，采用弹性的赔偿金计算方式，综合考虑被告主观过错程度及其违法行为对社会的影响、被告的财产状况、违法行为获利情况、被告所采取的补救措施及其效果等[8]，合理确定惩罚性赔偿之倍数。

关于确定惩罚性赔偿倍数之程序，实践中有两种观点：一是此自由裁量权直接赋予检察机关，由检察机关综合各项因素采用合理倍数提出惩罚性赔偿之诉讼请求;二是检察机关只能按照法律规定提出10倍惩罚性赔偿，而在诉讼中可以通过调解或和解之方式降低赔偿金额。笔者认为前种方式可能会造成检察机关自由裁量权过大，且无法定公开程序，易引起社会质疑。而后者有检察、法院、被告三方参与，可以更好地平衡社会公共利益和被告权益。但同时需注意引入社会参与，和解、调解结果经法院审查后向社会公告，无人提出异议后方可采用，更好地保障结果的公正性和合理性。

四、惩罚性赔偿金与刑事罚金、行政罚款

惩罚性赔偿与刑事罚金、行政罚款存在同质性，同属惩罚性债权，只不过前者是私法债权，后两者是公法债权。按照普通消费公益诉讼的理解，惩罚性赔偿用于受害的消费者，则当然与行政处罚、刑事罚金不存在冲突。然而司法实践中法院往往直接判决将惩罚性赔偿金上缴国库，即使未在判决中明确，最后归属也往往还是国库。由此，实践中有部分观点认为民事惩罚性赔偿金的性质事实上与行政罚款、刑事罚金类似，应参照行政罚款与刑事罚金竞合时相同的处理原则裁断，如广州市刘邦亮生产、销售假盐案，被告刘邦亮被判处的8万元罚金即在120万元的民事惩罚性赔偿金中抵扣，刘邦亮实际仅支付112万元民事惩罚性赔偿金。[9]

上缴国库这一裁判方式虽然在形式上具有一定道理且易于操作，但正确性值得研究。虽然惩罚性赔偿带有惩戒性质，但它是建立在违法商家与消费者之间的侵权法律关系之上的，因此不能抹杀其救济性质，其用途也应当是对受害人进行经济补偿，而非变成单纯的罚款。在惩罚性赔偿中，国家应当获得的是保障社会消费安全以及秩序上的利益，而非经济利益。因此，可以參照浙江省缙云县检察院办理的陈某某生产、销售非法添加“甜蜜素”的红糖馒头案等，以兑付营养餐等形式将惩罚性赔偿用于补偿受害消费者，而非上缴国库。基于此，惩罚性赔偿金自然不存在抵扣罚金、罚款之问题。

五、环境民事公益诉讼惩罚性赔偿的适用

目前仅《食品安全法》和《消保法》对惩罚性赔偿金有所规定，但理论界有学者认为应当在生态环境资源领域增设惩罚性赔偿。虽然目前环境民事公益诉讼的诉讼请求中普遍涵盖赔偿损失或恢复原状内容，但是显然仅仅是补偿性赔偿，在部分环境公益诉讼中显然不能达到威慑作用。环境违法行为不仅影响周边甚至更广阔范围内人民的生活状况，甚至会对生态环境资源造成永久性损害。而部分环境污染损害后果有其隐蔽性，尤其大气、水污染，由于水流冲刷、大气流动速度较快，污染物会迅速稀释、转移，虽然泰州“天价”环境公益诉讼案确立了污染行为一旦发生，不因水环境的自我改善而影响污染者修复义务承担的原则[10]，但这类案件多数无法评估环境损害。而我国环境行政法属于粗放型发展，企业污染防治设施运行成本100万，而关闭污染防治设施非法排污的罚款可能仅20万，在巨大经济利益的驱使下，市场主体难免会牺牲生态环境利益而获取更大的经济效益。因此，在环境民事公益诉讼请求中引入惩罚性赔偿，无疑会对责任主体起到更大的警示作用，从而减少甚至避免对生态环境的二次伤害。[11]

事实上，环境领域的惩罚性赔偿在司法实践中并非无迹可寻。江苏省徐州市人民检察院诉江苏徐州市鸿顺造纸有限公司水污染民事公益诉讼案中，法院就尝试根据被告违法排污的主观过错程度、排污行为的隐蔽性以及环境损害后果等因素，确定了带有一定惩罚性质的生态环境修复费用[12]——此案中鸿顺公司多次被查获私设暗管偷排废水，法院判决以查明偷排废水量的四倍计算生态环境修复费用，以虚拟治理成本法计算修复费用并以2.035倍作为系数，从源头上遏制企业违法排污。

注释：

[1]新华社：《中共中央 国务院 关于深化改革加强食品安全工作的意见》，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/20/content_5393212.htm，最后访问日期：2019年8月23日。

[2]参见王政勇：《消费公益诉讼的司法理念及特殊审判规则的构建》，《法律适用》2014年第11期。

[3]参见廖中洪、颜卉：《消费公益诉讼中的惩罚赔偿问题研究》，《学术探索》2019年第1期。

[4]详见法律图书馆：《最高院民一庭负责人就〈关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释〉答记者》，http：//www.law-lib.com/fzdt/newshtml/21/20160426090055.htm，最后访问日期：2019年8月25日。

[5]《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第15条规定：“生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，向生产者、销售者主张支付价款十倍赔偿金或者依照法律规定的其他赔偿标准要求赔偿的，人民法院应予支持。”

[6]参见陈灿平：《惩罚性赔偿制度的定位与适用范围》，《湖南大学学报》（社会科学版）2011年第4期。

[7]参见周骁然：《论环境民事公益诉讼中惩罚性赔偿制度的构建》，《中南大学学报》（社会科学版）2018年第2期。

[8]参见廖善康、莫小春：《我国〈食品安全法〉中的10倍惩罚性赔偿机制探究》，《食品工业科技》2016年第13期。

[9]广东省广州市中级人民法院（2017）粤01民初383号判决书。

[10]《环境公益诉讼典型案例（上）》，《人民法院报》2017年3月8日。

[11]参见李丽峰、乔茹：《论环境民事公益诉讼之诉讼请求》，《山东法官培训学院学报》2018年第4期。

[12]《环境公益诉讼典型案例（下）》，《人民法院报》2017年3月9日。