军事检察制度的发展历程与新时代使命

赵丹 门植渊

摘 要：人民军队的军事检察工作和制度，起源于新民主主义革命时期。新中国成立后，军事检察机关经历从无到有、波折中断、恢复重建、稳固发展、改革深化等阶段，期间，其任务职责、机构设置、工作制度等方面也在不断调整、发展。回顾军事检察的发展历程，总结这一专门检察制度的法律定位和体制特色，对于新时代军事检察工作创新发展具有积极意义。

关键词：军事检察 发展历程 新时代

军事检察机关作为我国的专门人民检察院，是检察组织体系的重要组成部分。军事检察机关依法履职，在服务保障国防和军队改革发展大局中发挥了不可替代的作用。通过梳理军事检察制度的发展历程，了解该制度发展的历史脉络，对于新时代军事检察工作创新发展具有积极意义，对于促进依法治军、依法建军、依法兴军，坚定不移走中国特色强军之路，奋力推进新时代强军事业具有重要意义。

一、军事检察制度的发展历程

（一）历史渊源（1932—1949年）

人民军队的军事检察工作和制度，起源于新民主主义革命时期。随着红军队伍的发展壮大，为适应革命战争形势发展的需要，1932年2月《中华苏维埃共和国军事裁判所暂行组织条例》（以下简称《条例》）颁布实施，设立军事检察机构——军事检查所，并对其性质、组织与职权进行了规定。《条例》规定，“在初、高两级军事裁判所的所在地，设立初级军事检查所[1]及高级军事检查所”，“高级军事检查所设所长一人，副所长二人，检查员若干人”，“初级军事检查所设所长一人，副所长一人，检查员若干人”。这是我军历史上最早的军事检察机构。

红军部队中的裁判机关与检察机关实行分离原则，在处理军事犯罪案件和军事有关的犯罪案件时，军事检查所与军事裁判所分别独立地行使法定职权。军事检查所是代表国家对军事犯提出指控的原告机关，军队中及与军事有关的一切犯法案件行使检察职能，向法庭提出公诉，开庭审判时可以代表国家出庭支持公诉。“当检查案件的时候，凡与该案件有关系的任何人，检查员有传来审问之权”。“军事检查所的检察工作主要包括检举查处和洗刷红军队伍中的贪污腐化、官僚主义分子和阶级异己分子，查处个别指挥员自由行动、违抗命令甚至叛逃等行为两方面。”[2]

1933年12月，依據《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》，在军事裁判所内设检察员，负责“管理调查案件，预审案件及助理法庭告发事宜”。抗日战争时期，根据《第八路军军法处工作条例（草案）》、新四军政治部颁发的《本军军法工作条例》《山东省各级军事法庭组织条例》等文件规定，军队仍未单独设立专门检察机构，但配备了专职检察员履行检察职权。解放战争时期，军法处未配备检察员，但在审理案件时，由军法处长或部队首长临时指定军法干事担任检察员，承办预审、起诉事宜。

“1933年6月，中央司法人民委员部《对裁判机关工作的指示》中规定了一些军事检察机关的工作制度，包括巡视制度、工作报告制度、所（局）务会议制度、培训制度等。”[3]由于历史条件的限制，各大战略区、根据地部队编制又不统一，所以难以建立和实行完备统一的军事检察工作和制度。已有的有关军事检察、工作制度的规定，实际上也未能完全付诸实施，多数部队并没有建立检察机构，即使建立了也未能延续下来。但新民主主义革命时期军事检察机关的建立和工作探索，成为新中国军事检察制度的历史渊源。

（二）初创与曲折发展（1949-1978年）

1954年《宪法》和《人民检察院组织法》颁行后，根据关于设置专门人民检察院的规定，在中国人民解放军组建军事检察院。根据1954年《人民检察院组织法》，检察机关实行垂直领导，这在军事检察院的名称上也有所体现。1955年9月，最高人民检察院军事检察院宣告正式成立，在中央军委总部设全军最高一级军事检察院，命名为最高人民检察院军事检察院，黄火星担任检察长，其下属设一、二、三级军事检察院。到1956年8月，全军共建立各级军事检察院268个。这是人民军队历史上第一次在全军范围建成了一个机构健全、布局合理、实行统一检察制度的军事检察体系。

军事检察院是国家设在军队的专门人民检察院，基本任务是通过行使检察权，保障国家法律在军队的正确实施，有效地打击一切反革命分子和其他违法犯罪分子，保护军人的合法权益，增强官兵的法制观念，提高部队战斗力，巩固国防，保卫国家社会主义建设的顺利进行。根据当时的法律规定，参照苏军的经验，军事检察机关成立后，担负起对反革命案件及其他案件的审查批捕、审查起诉，普通刑事案件的侦查，一般监督工作的试点和配合兄弟部门进行肃反甄别定案、复查案件等任务，并参加了起诉和审判侵华日本战犯的工作。

但是，按照苏联模式建立军事检察院后，经过一段时间实践，发现由于苏联和中国的国情不同，苏军检察制度的经验不能完全适合中国人民解放军。为此，根据军事检察院的性质地位、机构设置和人员编制情况，1958年3月，解放军总政治部下达了调整军事检察院任务的通知，规定普通刑事案件侦查工作交由保卫部门受理;取消了一般监督的任务，集中精力履行检察机关的其他法律监督职能。

这一阶段，在体制上，军事检察院经历了缩编、“合署”、分署、撤销、恢复重建等多次大的变动。1957年奉命缩编，撤销了陆军步兵师的军事检察院。根据中央关于公、检、法合署办公的决定精神，1961年1月16日，中央军委批准军队保卫、军检、军法三个部门，仿效中央公安部、最高人民检察院、最高人民法院的办法“合署”办公，实际上取消了军事检察院独立行使法律监督的职能。1962年9月，根据军委秘书长罗瑞卿的指示和总政党委决定，总政保、检、法结束了“合署”办公的历史，全军各级保、检、法也相继分开办公，军事检察院重新恢复成为独立的法律监督机关。自分署办公后至1966年间，是“文化大革命”前军事检察院发展最快、最好的时期，组织建设、业务建设、思想建设等方面都为今后军事检察制度的全面发展奠定了良好的基础。1965年6月，最高人民检察院军事检察院更名为中国人民解放军军事检察院。1966年开始“文化大革命”，1969年底，各级军事检察院被撤销。1972年9月，总政治部发文，规定军级以上的保卫部门行使检察权。

（三）恢复重建与稳固发展（1978-2012年）

1.恢复重建。重建军事检察院，是“文化大革命”后拨乱反正，清除十年“内乱”影响的一项重要任务。1978年党的十一届三中全会后，按照《关于重新设置军事检察机构的通知》规定，全军开始重新建立解放军军事检察院和各大军区、各军（兵）种、总参、总后、国防科委等22个军事检察院。解放军军事检察院设刑事检察和法纪检察两个处。1979年11月，总参谋部、总政治部发出通知，恢复兵团和军的军事检察院，并对已成立的军事检察院进行充实调整，全军军事检察院基本上按三级设置，而海、空军和个别陆军部队是四级设置，共173个。解放军军事检察院也由2个处发展至刑事检察、法纪检察、经济监所检察和政策法律研究4个处。经过1980年、1982年和1985年三次精简整编，全军检察院按3级设置（中国人民解放军军事检察院;大军区、海军、空军、中央军委总直属队军事检察院;军或兵团级单位军事检察院），数量减至54个。

恢复重建之后的军事检察院的基本任务是：通过行使检察权，打击军内各类刑事犯罪活动，维护国家和军队的统一，维护国家法律和军事法规的实施，维护军队战备、训练、科研、管理等工作秩序和生活秩序，维护国家军事利益和军人及其他公民的合法权益，保障军队革命化、正规化、现代化建设的顺利进行。

职责范围也作了相应的修订调整，即明确取消了关于对各级军事检察机关的决议、命令和措施是否合法实行监督（即一般监督）的职责;对军官、士兵是否遵守法律的监督也只限于危害社会、触犯刑律、需要受到刑罚处罚的犯罪行为;至于不构成犯罪仅仅违反党纪、政纪的案件则由党的纪律检查部门或行政部门处理。具体业务集中在刑事检察、经济检察、法纪检察、监所监督。

按照专属管辖权原则，军事检察院具体管辖现役军人、军队文职干部、军内在编职工、军队管理的离退休人员的犯罪案件，退役军人在服役期内违反军职罪的犯罪案件，构成军人违反职责罪共同犯罪的非军人案件，服刑期内犯新罪的军队劳改单位服刑犯的案件，最高人民检察院授权管辖的案件。根据1979年12月关于案件管辖的规范性文件，1983年7月及1985年5月关于案件管辖的补充规定，1986年3月解放军军事法院、军事检察院、总政保卫部《关于“惩治军人违反职责罪条例”所列案件的管辖范围通知》，明确了在经济检察和法纪检察工作中归军事检察院直接受理、自行侦查的30种案件。

在完善军事检察工作制度方面，制定《惩治军人违反职责罪暂行条例》。修定批捕、审判权限，1983年，根据军队体制改革精神，为了便于统一指挥，使批捕权限和干部任免权限相一致，把案犯犯罪前的职务级别作为划分各级军事检察院行使审查逮捕职权的主要界限。根据《人民检察院组织法》的规定，1980年起，全军各级军事检察院先后成立检察委员会，实行检察委员会集体领导制度。1980年5月，《关于看守所、监狱、劳改队管理体制问题的通知》规定，军队看守所、监狱、劳改队一律由保卫部门统一领导，受军事检察院监督，有关司法业务受军事法院指导。1981年3月开始，全军各级军事检察院在法纪检察工作中，统一贯彻执行最高人民检察院制定颁发的《人民检察院法纪检察工作立案标准》;1982年6月，解放军军事检察院提出了《贪污、收受贿赂案件立案标准》;1987年3月，贯彻执行最高人民法院、最高人民检察院联合制定的《挪用公款归个人使用或进行非法活动以贪污论处的修改补充规定》;同年6月，解放军军事检察院和军事法院联合发出《办理盗窃、诈骗、投机倒把案件的数额标准》，使得军事检察院受理职务犯罪案件的立案侦查有了统一的标准和依据。此外，1979年11月，解放军军事检察院提出了《处理控告、申诉案件的试行办法》和《开展法纪检察工作的试行规定》，1980年、1981年，先后贯彻实施最高人民检察院颁布的《看守所检察试行细则》《劳改检察试行办法》《人民检察院刑事检察工作试行细则》和《人民检察院法纪检察工作试行细则》等法规文件，进一步明确了各级检察人员的任务、职责范围、工作程序、职业道德，使军事检察工作在制度化、规范化方面迈上一个新台阶。

各级军事检察院适应工作着重点的转移和军事建设的需要，开展了打击军内严重刑事犯罪活动和严重经济犯罪的斗争，依法查处违反军人职责罪的案件，维护军队中的法制和纪律。为从重从快准确地打击新发生的严重刑事犯罪，各级军事检察院进一步加强了提前介入工作，掌握案情，协同保卫部门解决侦查中的疑难问题，做到迅速批捕、迅速起诉;坚持依法办事，严格把好审查批捕、审查起诉关，保证办案质量。在进行“两打”的同时，统筹兼顾，积极开展法纪检察工作。一方面，围绕打击严重刑事犯罪和打击严重经济犯罪，開展法纪检察，保证“两打”斗争的顺利进行;另一方面，不应强调“两打”而忽视法纪检察工作。使法纪检察工作同“两打”紧密结合，从处理刑事犯罪案件中发现法纪案件，从处理经济犯罪案件中深挖造成严重经济损失的玩忽职守犯罪案件。

2.稳固发展。1996年修改的《刑事诉讼法》以及《关于执行<刑事诉讼法>若干问题的解释》《人民检察院刑事诉讼规则》法律和司法解释，为军事检察工作提供了法律依据。1998年总政治部制定的《关于军队执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的暂行规定》和总政治部保卫部、军事法院和军事检察院联合发出的《关于<中华人民共和国刑法>第10章所列刑事案件管辖范围的通知》，健全和规范了军事检察权的行使。”[4]“1996年5月25日，根据中央军委指示精神，武警部队成立两级军事法院、军事检察院。1996年7月23日，驻香港部队成立军事法院和军事检察院。”[5]

军事司法改革方面，经历了2004年以完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，健全权责明确、相互配合、互相制约、高效运行的司法体制为重点的司法改革和2008年以维护人民共同利益为根本，以促进和谐为主线，以加强权力监督制约为重点，从优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强司法队伍建设、加强司法经费保障等4个改革。此时军事检察机构设置为3级：中国人民解放军军事检察院;军区、海军、空军、解放军总直属队、武装警察部队军事检察院;以及各直属军事检察院，军区地区、海军舰队、军区空军、武警地区军事检察院。相关法律程序和制度规定进一步完善。人民监督员制度在军队也得到实施。2006年3月，军人监督员制度试点工作启动。2011年制定《实行军人监督员制度的规定》，确立了军人监督员制度。

军事检察工作方面，继2006年《军队预防职务犯罪工作若干规定》、2009年《关于进一步加强新形势下军队预防职务犯罪工作的意见》颁布实施后，“通过严肃查处发生在团以上领导干部和领导机关中的以权谋私犯罪案件，严肃查处干部选拨任用、大项经费使用、重大工程建设、对外有偿服务以及转变战斗力生成模式进程中发生的职务犯罪案件，创造性地落实好最高人民检察院部署的职务犯罪案件监督制约、量刑建议和人民监督员制度等改革内容，调研论证在战区范围内建立军地检察机关协作机制必要性和可行性，健全完善案件管辖单位协调会和预防职务犯罪联系点制度，加强思想作风建设，强化检察队伍能力素质等，构建起惩治和预防职务犯罪体系”[6]。2012年7月，最高人民检察院和解放军总政治部联合下发《关于加强军事检察机关与地方检察机关协作工作的意见》，建立军事检察机关与地方检察机关协作机制。

二、军事检察制度的法律定位和体制特色

军事检察院是专门人民检察院，是国家检察制度的重要组成部分。在领导体制上，中央军委、总政治部和最高人民检察院领导解放军军事检察院。这与20世纪50年代一度实行的垂直领导体制不同，体现为双重领导。

坚持党的绝对领导是做好军事检察工作的根本保证。党对军队的绝对领导是人民军队建军的基本原则，“军队自成立之日起，就以党的旗帜为旗帜，以党的方向为方向，以党的意志为意志”[7]。自1955年军事检察机关建立以来，在中央军委、总政治部和各级党委政治机关领导下，坚定不移地遵循党的方针、政策，才得以顺利地完成各项检察任务。“党的十八大以来，党中央和中央军委坚持从政治上建设和掌握军队，狠抓全面从严治党、全面从严治军，坚持党对军队绝对领导。”[8]军事检察机关作为军队的组成部分，在任何时候、任何情况下，都要坚持党的绝对领导，即认真学习党的路线、方针、政策，不断提高执行党的路线、方针、政策的自觉性，按照宪法和法律规定依法履行检察职能，保证党的路线、方针、政策、决议和国家法律法规的贯彻落实。

为军队服务是军事检察工作的根本方向。军事检察院从成立之日起一直属于军队建制，其组织领导、党政生活、人事管理等都属于军队，人员也都由现役军人组成。其工作任务也历来是服从和服务于军队工作的总任务。军事检察制度的发展与人民军队的发展紧密相连。在军事检察院成立初期，就把当时的中心任务，肃反甄别定案作为检察机关的主要工作。军事检察机关重建后，重新明确了军事检察工作必须为部队建设服务的指导思想，提出了要把保障部队中心任务的完成作为军事检察工作的出发点和落脚点。在几年严厉打击刑事犯罪和经济犯罪斗争中，坚持把两个“严打”同部队体制改革、精简整编相结合，同整党、端正党风相结合，同作战、训练、施工、科研、生产等部队中心任务相结合。稳固发展时期，把军事检察工作同国家军队建设紧密结合起来，更加主动地为巩固人民民主专政、纯洁部队、保障和促进军队现代化建设而努力，进一步提出军事检察工作必须自觉服从于、服务于国家经济建设和军队现代化建设的大局，围绕这个大局开展各项检察业务活动，不断端正业务指导思想，提高为部队建设服务的自觉性，多方面、多渠道为部队建设服务。“党的十八大以来，党中央和中央军委对深化国防和军队改革高度重视，围绕实现中国梦强军梦，作出了一系列重大决策部署，形成了深化国防和军队改革总体方案及相关实施方案。特别是，党中央和中央军委高度重视依法治军，加强军队政法机关和队伍建设，为军事检察工作发展提供了强有力的保障。”[9]“军事检察机关从党中央全面推进依法治国的坚定意志中凝聚思想共识，从习近平总书记对政法工作、检察工作的高度重视中提振信心决心，紧紧围绕服务强军目标，更加有力查办职务犯罪案件，更加深入开展职务犯罪预防工作，更加强化诉讼监督，更加扎实推进检察改革，更加注重建设过硬队伍，全面履行法律监督职能，为维护部队安全稳定、推进依法治军从严治军和反腐倡廉建设作出积极贡献。”[10]

明确军事检察机关的职责任务是做好军事检察工作的前提。新中国成立初期，由于缺乏经验，在确定职责范围时，机械地照搬了苏军的检察制度，致使军事检察机关的职责范围较宽。除担负审查批捕、审查起诉、支持公诉等工作外，还规定有普通刑事案件的侦查和一般监督工作。五十年代后期，在反右派斗争中检察工作受到错误批判后，检察工作一度成为只讲对敌人的专政职能，而不讲保障人民合法权益的作用，致使检察机关的职能范围过窄，军事检察院只管审查批捕、审查起诉和劳改检察。此种情况下，军事检察机关的编制一减再减，直至“合署”。1978年军事检察机关恢复重建后，根据法律规定，结合军队实际情况，逐步明确了军事检察机关的职责任務，军事检察工作稳步有序推进。

正确运用法律武器打击犯罪是军事检察工作的基本准则。刑事诉讼法规定的“以事实为根据，以法律为准绳”“对于一切公民，在适用法律上一律平等”、公、检、法三机关分工负责，互相配合，互相制约等基本原则，是准确打击犯罪，提高办案质量，圆满完成法律赋予刑事诉讼任务的重要保证，也是军事检察机关进行检察活动的基本准则。如“分工负责，互相配合，互相制约”原则，是中国社会主义法制的创造，保证准确有效地执行法律，做到不错不漏、不枉不纵。1955年，军事检察机关建立后，在“分工负责，互相配合，互相制约”的原则下，严格履行法定职责，与保卫部门和军事法院密切配合，互相促进、互相监督，及时发现和纠正违法乱纪、刑讯逼供等工作弊端，保证了法律的正确有效实施，完成了打击犯罪分子和维护军人合法权益的共同任务。但是，在军事检察工作的发展历史上，对这个问题的处理有过深刻的教训，曾发生过只讲配合，“联合办案”“合署”办公等错误做法，严重削弱了检察机关的法律监督职能。

三、军事检察的新时代发展与使命

“2015年11月，中央军委改革工作会议决定组建新的军委政法委员会，加强军委对军队政法工作的领导，中国人民解放军军事检察院由军委政法委员会领导管理，同时调整军事司法体制。”[11]“2016年5月，根据军队领导指挥体制调整改革统一部署，我军的军事检察院由过去按照军区、军兵种和武警系统设置调整为区域化设置。全军检察系统调整组建战区军事检察院和总直属军事检察院、基层军事检察院。”[12]“打破了过去主要按行政隶属关系设置的固有模式，北京设置总直属军事检察院;按省级行政区划设置基层检察院，总直属检察院下设直属军事检察院，保留驻港部队军事检察院。”[13]