关于当前陕西城市规划工作的思考与对策研究

胡延庆

摘要：当前我国正处于全面建成小康社会、推进新型城镇化和城市转型发展的关键阶段，做好城市工作，事关国家发展全局和城市发展质量。本文在总结国内外做好城市规划工作主要经验和做法基础上，结合陕西实际，以问题为导向，提出了陕西做好城市规划工作应注重增强规划科学性，提高空间治理能力，提升城市品位以及加强监管督察。

关键词：国内外经验借鉴;问题导向;陕西;城市规划工作

1加强城市规划工作的重要性和必要性

1.1加强城市规划工作的重要性

城市规划是城市发展的总纲，也是城市建设的蓝图，在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。习近平总书记强调：考察一个城市首先要看规划，规划科学是最大效益，规划失误是最大浪费，规划折腾是最大忌讳。2013年12月，中央召开了建国以来首次的全国城镇化工作会议。习近平总书记在会上指出，城市规划要保持连续性，不能政府一换届，规划就换届。2015年12月，时隔37年之后，中央再次召开全国城市工作会议。习近平总书记再次强调，要在规划理念和方法上不断创新，增强规划科学性和指导性。

1.2陕西城镇化发展的现实需求

从城镇化发展的一般规律看，陕西开始进入城镇化较快发展的中后期。今后一个时期，城市发展将面临深刻的转型和变革，既是难得的机遇，更是艰巨的挑战。统筹做好城市工作，提高城市工作水平，责任重大，任务艰巨。在这样的关键时期，做好城市规划工作对应对经济下行，激发改革创新活力，推动全省经济社会发展，实现追赶超越意义重大。

2国内外城市规划工作的实践与探索

2.1国外城市规划工作的经验

2.1.1有相对完善的规划法规体系

从1949年到1998年，日本先后颁发了《国土综合开发法》等79个法律法规，形成了一套完整的规划法规体系，土地、住房、环境保护、交通、城市历史文化保护问题等专门问题，也都有相关法规的保障。

2.1.2明确层级规划之间的关系和管控重点

西方国家的城乡规划体系中，强调不同层次的规划解决不同层面的问题。在层级政府之间，一级政府，一级事权，一级规划，上对下有引导和管控作用。瑞士的联邦政府有规划立法权，但不编制全国性系统完整的规划;州政府编制全州的指导性规划，市镇政府在州规划确定的建设地区编制建设规划，确定土地用途、开发强度等。

2.1.3制定协同的规划实施政策

城市规划的综合性决定了规划实施主体是多元的，而不简单是规划部门自己的事。同级政府内各部门应相互协同、分头执行，不应该出现不同的声音。如纽约曼哈顿的高强度土地开发是建立在高密度轨道公共交通基础上，土地开发模式与交通政策密切相关，没有协同的交通政策，城市空间形态难以达到优化。

2.1.4注重对规划实施情况的监督

编制规划的目的是指导实践，英国采取多种形式，加大中央政府对规划实施情况的监管。中央政府在城乡规划体系中发挥着主导作用，不仅有立法权、区域规划审批权，而且授权特派督察员直接受理各地的规划上诉，并进行协调、仲裁。

2.2国内城市规划工作的探索

2.2.1以城市总体规划为基础推进“两图合一”

习近平同志在浙江工作期间，率先部署开展了县市域总体规划工作。北京、上海新一版的城市总体规划已做到了全域两规一张图、一个空间平台，划定了城市开发边界、生态保护红线和永久基本农田保护红线，实现了全域空间管控。

2.2.2加强城市设计塑造特色风貌

深圳是中国最早试点城市设计工作的城市之一。深圳城市设计研究和管理经验主要体现在：整体风貌结构的延续性、密度分区的必要性与科学性、公共空间的引导与控制和市民参与的城市设计等四个方面。

2.2.3开展“城市双修”建设宜居城市

三亚开展“城市双修”以治理内河水系为中心，修复城市生态体系;以打击违法建筑为关键，破解城市修补难题。通过“城市双修”，三亚城市生态、城市风貌发生了巨大变化，赢得了群众的广泛赞誉。

2.3陕西开展城市规划工作的实践

2.3.1坚持规划引领，科学谋划城市发展蓝图

科学编制了《陕西省新型城镇化规划（2014-2020年）》《关中城市群建设规划》、《陕南地区城镇体系规划》、《陕西省沿黄生态城镇带规划》等，优化全省城镇布局，推动陕西城镇化快速发展。

2.3.2健全城市规划编制体系，促进城市可持续发展

构建了以城市总体规划、详细规划、各类设施和功能性专项规划为主体，包括城市设计在内的城市规划体系，为城市建设提供科学依据。先后在榆林市、富平县开展了国家“多规合一”试点，通过实践探索，形成了“一张蓝图、一个信息管理平台、一套管理机制”的城市规划管控新体系。

2.3.3完善城市规划法规，增强依法管控意识

在实施《陕西省城乡规划条例》的基础上，依据《城乡规划法》，颁布实施了《陕西省建筑保护条例》，在全国率先发布《陕西省城市公共空间管理条例》和《陕西省地下管线管理条例》等地方性法规。

2.3.4强化规划监管督察，确保有序有效实施

颁布了《陕西省城乡规划督察工作管理办法》，建立了省城乡规划督察员制度。成立了陕西省城乡规划建设测绘遥感技术中心，建立了省域城乡规划遥感监测平台，在西北地区率先对全省设区市实施城乡规划卫星遥感监测。

回顾过去，陕西在城市规划的编制、管理方面取得了一些成绩，但也存在不少问题，主要表现在：城市规划的前瞻性、科学性不强;各类规划相互矛盾、互不衔接;城市特色缺失，文化传承缺乏，“城市病”有所蔓延;依法治理城市力度不够，一些地方违法违规建设时有发生，等等。

3做好当前陕西城市规划工作的研究对策

习近平总书记强调，“城市规划在城市发展中起着重要引领作用”，明确指出了城市规划的战略地位。因此，我们必须提高对城市规划工作的认识，承担起在提高国家治理能力中的新任务、新使命。

3.1树立新的城市规划理念，科学谋划“成长坐标”

对特大城市、大城市，将根据资源环境承载能力划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，合理划定边界，控制开发强度。对发展潜力大的中小城市和县城，分期划定城市边界，为布局居住区、产业功能区、公共服务设施等用地留下空间和余地，使规划能适应城市快速发展的需要。

3.2积极推进国土空间规划，提高空间治理现代化水平

立足国家、省级层面的战略部署，系统提出全省国土空间开发、利用、保护和整治的目标、任务和措施。推进“多规合一”，系统解决资源管理政出多门、九龙治水的问题。在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价基础上，划定生态保护、永久基本农田、城镇开发三条空间管控底线，形成布局合理、集约高效、支撑得力、协调可持续的国土空间发展蓝图。

3.3更加重视城市设计，开展“城市双修”，进一步提升城市品位

根据城市特色定位，重点推进商业中心、文化体育中心、历史文化街区、交通节点、临山滨水地区、棚户区（城中村）改造等区域以及主要街道的城市设计工作。转变城市规划的方式，改革完善城市规划，将“城市双修”作为城市规划的重要内容，加强对“城市双修”的引导，并将其作为改革城市规划实施管理的重要任务。

3.4全面加强监管督察，确保规划落地生根

运用信息化和新技术，进一步加大遥感监测力度，提升规划督察效能。加快完善省域城市规划监管信息系统，打造全省城市规划实施统一监管平臺。推动规划督察由事后查处转变为事前事中监管，实现规划遥感督察全过程监管。加快制定《陕西省城乡规划问责办法》，建立省级城乡规划违法违规责任追究制度。同时，完善法规制度，全方位整治违法建设。