新时代基层法治政府建设理论定位与实践任务

郭祎 孟大川

摘 要：新时代，加快基层法治政府建设是贯彻全面依法治国战略的内在要求，具有十分重要的实践意义。搞清楚基层法治政府建设的属性、特征、要求等一般性理论问题是加快实践进程的前提，围绕新时代基层法治政府建设的特定目标，明晰实践任务和探索具体路径，将基层法治政府建设的理论定位与实践任务有机统一起来，真正解决基层法治政府建设过程中的“难点”和“痛点”问题。

关键词：新时代;基层;法治政府;理论;实践

中图分类号：D92     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2019）05-0109-12

为保证党中央在新时代关于全面依法治国的重大决策部署完全落到实处，2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，足以得见法治政府建设在新时代治国理政中的重要性和迫切性。众所周知，基层法治政府建设是我国法治政府建设中的基础环节，是实现基层治理法治化的关键部分。新的历史形势下，准确把握基层法治政府建设的特有属性，严格遵循基层法治政府建设的内在规律，明确基层法治政府建设的目标任务，才能实现“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的全面依法治国总目标。

一、我国基层法治政府的基本属性与主要特征

关于法治政府的内涵，学界已经有不少的理论概括。“法治政府既可指广义政府行使国家公权力的法治化，也可指狭义政府行使國家行政权的法治化”[1]。“政府由法律产生，政府由法律控制，政府依法管理，政府对法律负责”[2]。法治政府作为一个法律或法学概念，与之相对应的是人治政府，法治政府就是“由法统治并依法行政的政府形态”[3]。

在党中央明确提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的“三治一体”语境中，应当首先厘清法治政府与法治国家、法治社会的内涵及其相互关系。

法治国家应当包括国家执政权的法治化、国家立法权的法治化、国家行政权的法治化、国家司法权的法治化、国家军事权的法治化。法治政府即国家行政权的法治化，因而是法治国家内涵中的一个组成部分。“百度百科”认为“法治国家有时又称法治政府”，这种将法治国家与法治政府划等号的提法至少在这里是不准确的。尽管在法律意义上，政府有广义与狭义的概念，广义的政府概念似乎包含所有国家机关，但是，当与法治国家相提并论时，法治政府的政府概念显然是指狭义的国家行政主体。

法治社会是指与国家、政府相对应的社会团体与企事业单位等社会共同体的法治化。社会也有广义狭义之分，广义的社会应当包含国家、政府、社会团体与企事业单位等，而狭义的社会仅指与国家、政府相对应的社会团体与企事业单位等社会共同体[1]。广义的法治社会同样也包括法治政府在内，但是在“三治一体”语境下的法治社会，应当是狭义的法治社会，是指于国家、政府之外的社会团体与企事业单位等社会共同体的法治化。

笔者认为，法治政府是指服从法律统治，坚持法治原则，严格依法行政的国家行政主体。在我国，法治政府建设的责任主体主要是国家各级行政机关，从国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》和中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015—2020年》等系列重要文件看，已经有了明确的规定性。但是，在行政与司法实践中，国家行政主体的外延应当小于广义的政府概念，大于狭义的政府概念即国家行政机关。国家行政主体除各级政府及其职能部门外，还应当包括法律授权的组织、行政机关委托的组织与个人。当法律、法规授权一些行政机构、企业组织、事业单位、社会团体与其他组织的行政权能时，他们就具备行政主体的资格。尽管学界有不同意见[4]，但司法裁判却有刘燕文诉北京大学行政诉讼案、田永诉北京科技大学行政诉讼案、冉利君诉高速公路管理公司行政诉讼案的判例[5]、于艳茹诉北京大学行政诉讼案等。在行政实践中，存在大量的行政委托情形，尤其是在基层政府的县、乡两级政府之间，县级人民政府及其职能部门常常将一些自己职权范围内的行政职权或行政事项委托给不具有该行政职权的乡镇人民政府或者其他组织与个人。这些被委托的组织与个人以委托方的名义行使行政职能，其法律后果由委托方承担。因而，他们也是法治政府建设的应有主体之一。

法治政府的“政府”既不是广义的包含所有国家机关的政府含义，也不是狭义的仅指国家行政机关的政府含义。而应当是中义状态的包括国家行政机关、法律授权组织、行政机关委托的组织与个人在内的国家行政主体。这样的定义，也符合县乡级基层政府的行政实践的客观实际。在“法治国家、法治政府、法治社会”“三治一体”相互关系中，法治政府处于法治国家、法治社会系统工程的起承转合的核心地位。

由此，本文在此将基层法治政府定义为： 服从法律统治，坚持法治原则，严格依法行政的县、乡级人民政府及其适格主体（法律授权的组织与受委托的组织与个人）。

从法治政府的一般特征看，其理论概括也比较多，从政府官员的角度，有代表性的观点有：国务院原副总理马凯认为，法治政府应具备五个基本特征：一是行政机构依法设立;二是行政权力依法取得;三是行政程序依法确定;四是行政行为依法作出;五是行政责任依法承担[6]。从学者的角度，马怀德认为，法治政府的基本特征是有限有为的政府、是透明廉洁的政府、是诚信负责的政府、是便民高效的服务型政府[7]。杨小军认为，法治政府的主要特征有，权力法定、监督法定、行为法定、程序法定、责任法定五个方面[3]。

作为处于县、乡级的基层法治政府的特征，在既应当具备上述学者概括的一般特征的基础上，还应当具有符合基层实际的法治特性。

其一是主体法定。基层法治政府的建设，应当首先规范基层行政机关及其内设机构的设置行为，通过加强行政组织法与行政编制法的立法建设，强化“行政机关是法律的产儿”的法治思维，切实改变同级政府机构名称五花八门，上下不对应的现状，切实改变随意设置领导小组、办公室、指挥部等临时性的无法律授权、无专业资质的组织，切实改变随意分立与合并行政区域、行政机构等行为。从而切实改变基层行政主体设置的无法性、恣意性与行政行为的混乱性。

其二是职能法定。在“法无授权不可为、法定职责必须为”的理念下，当务之急是通过完善行政组织法，细化县乡两级基层政府的法定职能与法定权责，细化法律授权，才能理清基层政府的权力清单与责任清单，使权力清单与责任清单法定化;才能避免以“法无授权不可为”为口实的“庸懒散浮拖软”的行政不作为;才能改变县级政府及其职能部门习惯将困难与矛盾下交乡级政府，乡级政府有责无权、有责无力的“上头千条线，下头一根针”的权责分离现状。

其三是委托法定。在行政委托的研究方面，县乡两级之间的行政委托问题研究成果较少;在县乡两级基层政府的行政实践中，实际上存在大量的行政委托行为，有要式的书面的，也有非要式的非书面依据的，缺乏统一的规范。应当将行政委托纳入行政法规、规章的立法规划中，明确行政委托的主体、条件、内容、范围、程序与违法责任等，从而规范行政委托行为。以避免有权的不执法，无权的乱执法的现象，以避免事业人员、临聘人员执法的乱象。

其四是决策法定。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》的基础上，建立了重大决策的终身问责制度，但何为重大决策，不同层级政府的重大决策的标准各是什么，如何厘清重大决策集体决定制度与行政首长负责制的关系等，目前各地各级政府都在竭力规范这些概念，但是标准不够统一，尚无权威统一的明确依据。尤其是在基层政府，许多重大事项的突击性與时效性特别强，因而，亟须建立重大决策的民主科学法治的法律法规制度。

其五是指令法定。基层公务员所处的基层地位，面对众多的条条块块上的上级与领导，谁的指令都得必须执行，谁的讲话都是“重要讲话”。在实践中，我国基层政府及其公务员是难以做到“不得执行上级违法指令”的，但我国公务员法第六十条规定“公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”。因此，违法指令害人害己害国家，必须加以规范。只有强化上级机关与领导行政指令的合法性，才能使基层政府的行为在法治的轨道上运行。

二、基层政府的依法行政与法治政府建设的关系

依法行政是指行政主体及其工作人员必须依据法律、法规和规章实施行政行为，法律、法规和规章是规制行政主体行使行政立法（规范性文件制定）、行政决策、行政执法和行政监督等一切行政权力的标准和依据。其法律特征如下。

其一，依法行政的规制对象不仅仅是行政机关及其公务员，而应当是更宽泛的行政主体及其工作人员，因为在各级行政机关外，还存在法律授权的企事业与社会团体、行政机关委托的组织与个人。因而这里的行政主体的外延要比行政机关宽泛，这里的工作人员的外延也大于行政机关的公务员范畴，即除公务员外，还包括法律授权的企事业与社团组织的工作人员和行政机关委托的大量协管人员与临时聘用人员。尤其是在基层县、乡级政府的职能部门中，实际存在许多内设事业机构，这些机构担负了许多行政事务甚至行政执法活动，大量协管人员与临时聘用人员活跃在行政执法的第一线，他们的形象代表着基层人民政府的形象，他们的公务行为后果需要人民政府来“买单”。因此，规制这部分人员的行政行为更为重要，仅仅把行政机关及其公务员作为依法行政的规制主体是不够的。

其二，依法行政的规制内容也并不仅仅限于各类具体行政行为，而应当包含行政主体的抽象行政行为在内的一切行政行为。在基层政府，通过这些年依法行政的宣传教育，多数公务员开始注重行政执法活动的合法性了，但是在行政规范性文件的制定过程中，忽视其法治原则与法治程序的现象还客观存在，规范性文件的自我赋权还并不鲜见。在行政决策中，忽视行政决策民主性合法性科学性的法治程序问题不少，以至于酿出如什邡、启东等群体性事件突出问题。在行政监督中，监督无据、监督乏力、监督失职、监守自盗现象也值得重视。因此，依法行政的规制内容应当包括行政立法（规范性文件制定）、行政决策、行政执法、行政监督等等一切行政行为。

其三，依法行政所依之法的内涵应当体现良法善治的原则，应当是国家和人民的整体意志的体现，是广大人民群众自觉而普遍遵守的良法之制，是与地方保护主义和部门利益意志不相容的。而依法行政所依之法的外延应当是国家的法律、法规和规章，而不能以自我赋权的与上位法相抵触的规范性文件为依据。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，在基层政府，尤须强调“法律至上”的法律权威性，才能克服“政令不出中南海”“上有政策，下有对策”“有法不依”、各行其是的部门意志、地方保护等“诸侯割据”问题，也才能发挥规范性文件以及乡规民约的积极作用与治理功能。

其四，依法行政的治理重点应当是“官”和“权”，而非治理“民”和“事”。“依法行政的重心与实质是依法治官而非治民，是依法治权而非治事。”[8]在基层，由于“山高皇帝远”，行政权力最容易出现恣意、滥用甚至寻租现象。因此必须强调依法行政的治理实质与对象是行政机关及其有权官员，强调依法行政的治理重点是行政权力及其易于滥用的重点领域。只有这样，才能把行政权力关进行政法治的制度的笼子。

毫无疑问，“依法行政”与“法治政府”是近年来行政机关使用频率较高的概念，党的十八届四中全会明确把“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的重大任务。因此，准确理解与把握“依法行政”与“法治政府”的关系，对于落实党的十八届四中全会精神以及党的十九大精神都有着重要意义。

从二者的相互联系看，“依法行政”与“法治政府”是互为前提互相促进的有机整体。依法行政是法治政府的基本前提与必要条件，即只有行政主体坚持依法规范行政行为，坚持“合法行政、合理行政、程序正当、便民高效、诚实守信、权责统一”[9]等基本原则与基本要求，坚持责任政府理念、透明政府理念、诚信政府理念、有限政府理念等，法治政府建设目标才能实现。法治政府则是依法行政的必要保证与最终目标，即只有以法治政府的法治精神、法治理念、法治思维以及法治机制、法律制度去规范、保障行政主体的依法行政，依法行政才能沿着正确方向前进，最终实现法治政府的目标。

“依法行政”与“法治政府”的主要区别在于：

其一，依法行政是一种行为要求，即强调行政主体的行政行为必须依法进行。而法治政府不仅是行为要求，而且首先是一种价值观念，法治政府不仅仅强调行政主体依法行政，而且首先强调行政主体的“法律主治”“良法之治”“制约权力”“保障权利”的法治思维、法治原则与法治精神。

其二，依法行政是一种行为过程，即强调行政行为如何运行，怎样运行，但它并不意味着朝着什么方向运行，并不必然地保證法治政府目标的确立和实现。而法治政府不仅仅强调行政主体的依法运行的机制，而且规定了行政主体“依法治国”“建设法治政府”的实现目标与运行方向。

其三，依法行政所依之法的内涵外延规定并不明确，它可能依“良法”行政，也可能以“恶法”行政;它可能依国家法律、法规、规章行政，也可能依自我赋权的具有部门利益或地方保护的规范性文件而行政。法治政府则要求行政主体必须依据体现国家整体意志的良法行政，依据国家的法律、法规、规章行政。

其四，法治政府的内容比依法行政更丰富更明确。依法行政强调“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”[9]的基本要求。法治政府则包括民意政府、有限政府、责任政府、透明政府、廉洁政府、诚信政府、效能政府等内涵，凸显主体法定、权责法定、行为法定、程序法定、监督法定、责任法定等特征。而依法行政则不必然包含上述内容。

三、新时代加强基层法治政府建设的重大意义

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“推进基层治理法治化。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”在推进基层治理法治化的复杂系统与具体实践中，基层政府作为国家基层的行政机关，肩负着基层治理的行政职责与国家使命，因而，加快基层法治政府建设是基层治理法治化的关键环节和基本条件。

其一，基层人民政府是体现执政党领导的“形象”政府，基层法治政府建设是实现中国共产党的领导的重要保障。执政党的组织并非行政主体，并非政权机关，党的领导应当通过基层政府去体现去实现。基层政府应当是立法机关的执行机关，对人大负责，受人大监督。党的领导意志（重大决定决策与战略部署）与路线方针政策应当通过人民代表大会转化为国家意志，形成全体公民必须遵守的法律法规，并由这些法律规范授权予人民政府去实施执行。国家法律规范的贯彻执行，绝大多数依靠人民政府去贯彻实施落实，特别是在基层社会，基层政府的一切行政行为，直接体现着执政的中国共产党的领导形象，直接肩负着人民代表大会赋予的执法使命，直接面对并服务于公民、法人与其他社会组织。如果基层人民政府不能严守法律规范，不去依法行政而恣意行政，则必然违背执政党的意志，必然败坏执政党的领导形象，邓小平早在1941年《党与抗日民主政权》一文中批判“党权高于一切”时指出：“遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令……结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨！”[10]因此，基层政府的形象就是党的形象，基层政府形象的好坏，直接体现着党的形象的好坏。只有依法规范基层政府的行为，努力建设基层法治政府，党的路线方针政策的才能得以全面落实，党在基层社会的领导形象才能得以改善与维护。

其二，基层人民政府是推进基层民主的“责任”政府，基层法治政府建设可以保障人民民主的充分实现。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。基层民主必须通过基层人民政府才能实现。我国的选举制度实行直接选举与间接选举相结合的原则，在县、乡两级基层社会，公民依据宪法与选举法直接选举出自己信赖的人大代表，再由这些人大代表选举出县、乡人民政府的行政首长，并由其同级人大常委会决定其政府组成人员。县、乡人民政府的职权是，依据我国宪法与组织法规定，执行本级人民代表大会的决议和上级行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的公共行政事务。县、乡政府对人大负责，受人大监督。人民代表对不称职的行政首长可以依法行使其罢免权，可以依法行使对政府的质询权与建议权。由此可以说，人民是主人，政府是仆人。如果基层政府不对人大负责，不受人大监督，不是忠实地执行人大的决定，不能忠实地体现人民的意志，人民政府就会失职，人民当家作主就是空话。尤其是基层政府，直接体现着人民意志的落实兑现，直接担负着服务于人民群众的法律使命，直接决定着人民民主的能否实现。

其三，基层人民政府是贯彻执行国家法律与政策的“终端”政府，基层法治政府建设可以保障国家法律与政策的一以贯之。在实施依法治国的宏大系统工程中，人民政府的依法行政是推进与实现依法治国方略的关键与重点。我国的法律、法规与规章绝大多数依靠人民政府去贯彻执行，而基层的人民政府则处于执行这些法律、法规与规章的“前沿”与“终端”位置。国家的法律、法规和规章与党的路线方针政策能否落地生根，能否一以贯之，能否政令畅达，取决于基层人民政府的法治化程度，取决于基层政府工作人员依法行政的意识与水平。广大人民群众能否依法享有各项宪法权利，能否依法获得社会公共产品、公共服务，完全依赖于基层政府的供给与保障。如果基层人民政府不遵守法治政府的基本规范与要求，有法不依、违法行政、弄虚作假、“上有政策，下有对策”、部门意志与地方保护主义盛行，法律、法规与规章就只是一纸空文，依法治国就只是一句空话。

其四，基层人民政府是推进全民守法的“窗口”政府，基层法治政府建设可以促进与引领公民法律意识的觉醒。基层政府与行政相对人（公民、法人和其他组织）关系十分密切，绝大多数诚信守法的行政相对人可能自始至终就与法院、检察院毫无干系。但是，没有一个行政相对人可以始终不与行政机关打交道，他（它）们从出生（产生）到死亡（终结）都须臾离不开政府的职能部门。比如上户口、领执照、注销户籍或企业等等。公民、法人和其他组织需要基层政府保障与给予其法定权利，他（它）们的守法意识与依法经营需要基层人民政府去引导与宣传，国家法律与党的政策需要基层人民政府去贯彻与实施，行政相对人的违法行为需要基层人民政府去执法与矫正。同时，基层政府的行政行为需要接受行政相对人的依法监督与评价，基层政府的重大行政决策需要接受行政相对人的依法参与评估，基层政府工作人员的升迁需要接受行政相对人的选择，基层政府工作人员的行为需要接受行政相对人的依法质询。因此，实现“全民守法”，基层人民政府首先是用法守法的率先垂范者，同时又是行政相对人用法守法的引领示范者。只有在基层积极推进法治政府建设，坚持依法行政，才能形成全民守法的良好氛围。

其五，基层人民政府是构建和谐社会的“焦点”政府，基层法治政府建设可以有效维护社会稳定与和谐。在市场经济的大潮中，社会主体多元化，社会利益多元化，社会价值观多元化，使社会深层次问题凸显，各种矛盾潜滋暗长，社会发展风险加大，社会系统的脆弱性加剧。而基层政府则处于各种矛盾一触即发的风口浪尖，成为矛盾纠纷类型多样化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化的漩涡与焦点。近年来的征地拆迁、环境污染、企业改制、劳动争议、司法不公、干部作风等问题导致的社会群体性事件，大量发生的各种上访信访事件，使基层政府无法回避而必须正确面对，背负着极大压力，挑战着基层政府的维稳应急处置能力，考验着基层政府的政策法治水平。对此，基层政府必须首先依法行政，以法治政府的行为规范约束自己，才能从利益政府的羁绊中超脱出来，才能从现存的各种错综复杂的社会矛盾的漩涡与焦点中解脱出来。基层政府必须充分运用法治思维与法治方式去化解社会矛盾，才能从根本上解决社会各种深层次的矛盾，才能在不断的深化改革中维护社会的稳定大局。

四、新时代加强基层法治政府建设的目标

目标是目标主体所期望实现的成就，目标具有多层次性。法治政府建设的目标也同样具有多层次性。

从政府不同层级看，既有各级政府的共性的一般目标，也有各级政府的不同的特有目标。因此，可以分为中央法治政府建设目标与地方法治政府建设目标。地方法治政府建设目标还可以分为省、市（直辖市、设区市）法治政府建设目标与基层（县、乡级）法治政府建设目标。

从法治政府建设的过程看，其目标应当有法治政府建设年度目标、近期目标（三至五年，如各省市制定的“全面推进依法行政的五年规划”），中期目标（十年，如国务院《全面依法推进依法行政实施纲要》提出的“十年左右”基本实现建设法治政府的目标），远期目标（三十年），终极目标等。

从法治政府建设的内容看，可以分为法治政府建设总目标、分项目标，如高度的行政主体法治意识目标、完备的行政法制体系建设目标、规范的行政执法体系目标、严密的法治监督体系目标、有力的法治保障体系目标等。

2004年3月，国务院制定颁发了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了七个方面的具体任务。这七个方面勾勒了法治政府建设“十年左右”的阶段性与一般性的目标。十年转瞬过去，实际上，法治政府建设这个阶段性与一般性目标的时间定得太短。因此，党的十八大又提出到2020年“基本建成法治政府”的目标，党的十八届四中全会进一步明确提出了法治政府建设的基本目标，即“建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[11]。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》， 为确保到2020年基本建成法治政府的基本目标，提出了法治政府建设的总体要求、主要任务与具体措施。

作为县乡级的基层法治政府建设，在遵循国务院三个重要文件即《全面推进依法行政實施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》与党的十八大以来尤其是党的十八届四中全会精神和党的十九大精神的基础上，应当根据《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》和基层实际设定法治政府建设的特有目标。

其一，明确基层法治政府建设的年度考核目标。在行政实践中，一些上级政府的五年规划到不了基层，由于没有严格的短期或年度目标考核，容易使规划流于形式，或者难以落实。容易出现“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，通篇鬼话，不及领导一句话”的现象。落实党中央、国务院关于坚持依法行政，建设法治政府的重大部署和重要文件精神，省、市（直辖市、设区市）级政府均有“实施意见”或“实施办法”或“五年规划”等贯彻性文件，而到县、乡级政府则是强弩之末，一些基层既无贯彻落实的具体实施文件，又无检查贯彻落实情况的考核要求，使得上级文件精神浮在空中，较多的基层干部对三个重要文件一无所知。这应当是“在推进依法行政的过程中，总的感觉是，从中央政府到省政府、市政府、县政府，甚至于到乡政府，总体上推进依法行政的力度有逐级递减的问题，也就是说，越到基层，依法行政的困难越大”[12]的重要原因。因此，省、市（直辖市、设区市）政府应当制定县乡级政府法治政府建设的指标考核体系，细化年度考核目标，建立法治GDP，严格督促贯彻落实。县、乡级基层政府应当以年度目标的形式，将中央的依法行政与法治政府建设的十年要求，省、市（直辖市、设区市）政府的五年规划等精神逐年分解，分步实施，落到实处。

其二，明确基层法治政府建设的阶段重点目标。基层法治政府涉及面十分广泛。国务院《关于加强法治政府建设的意见》提出了提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷等七个方面共二十九条任务，这七个方面共二十九条任务十分全面，但纵观各省市（直辖市、设区市）制定的实施意见或实施办法，有的还没有国务院《关于加强法治政府建设的意见》内容具体，缺乏操作性;有的几乎是照搬照抄，上下一般粗。尤其是作为基层政府，对于法治政府建设的阶段性重点性目标并不清楚。因此，应当寻求法治政府建设的循序渐进的实现路径，建立分阶段有步骤地建设基层法治政府的目标规划。应当根据《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的具体部署，从规范基层政府行政行为开始，做到行政行为的规范化;进而在国家行政法制逐步完善的基础上，做到行政行为的制度化;最后实现基层政府行政行为的法治化。实现规范化——制度化——法治化的三步走。应当使县、乡级基层政府明确每年依法行政与法治政府建设的重点目标是什么，今年应当解决一个或几个什么重点问题，明年应当突出什么重点，五年中要实现一个什么样的能落到实处的法治目标。从而避免规划面面俱到，重点模糊，抓而不实的问题。

其三，明确基层法治政府建设的分项规划目标。在设定基层政府行政文化法治化，基层政府行政行为的法治化，基层政府行政监督的法治化的总目标下，可以划分以下几方面的分项目标，即高度的行政主体法治意识目标、完备的行政法制体系建设目标、规范的行政执法体系目标、严密的法治监督体系目标、有力的法治保障体系目标，等等。并根据基层实际，突出其分项目标的可操作性，比如，“提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力”，每年要学习哪些相关法律知识，五年内应当达到什么样的水准，如何考核考察领导干部依法行政的意识与实绩等等，应当明确在“高度的行政主体法治意识”分项目标中。又比如在“突出政府立法重点”方面，各省市（直辖市、设区市）应当拟定政府立法的年度重点与五年立法规划。尤其应当将基层政府行政执法与行政管理面临的法律空白、不完善、不协调的亟须完善的内容纳入立法规划中。

其四，明确基层法治政府建设的特有实际目标。我国地域辽阔，各地情况千差万别。基层政府涉及环境问题、资源问题、维稳问题、就业问题、社保问题、治安问题等较多的问题，应当鼓励各县级政府根据自身实际，制定符合本地实际的短期、中期法治政府建设目标。根据不同的县域经济，确定不同的县域法治。如根据不同地域情况，分别突出对环境保护法、土地管理法、森林法、水法、草原法、矿产资源法、渔业法、税收征管法、国有资产法、安全生产法、食品药品法、旅游法等法律法规的贯彻执行，制定基层政府的明确的行政执法与管理的近期目标，以规范基层政府的行政执法与管理行为，以保护自然资源和发展基础。

五、新时代加强基层法治政府建设的实践任务

党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[13]。这是新形势下对法治政府建设提出的新要求，也进一步明确了基层法治政府建设的新任务。

（一）加快建设职能科学的基层效能政府

行政体制改革的核心和难点是转变政府职能，而职能科学、结构优化则是转变政府职能的关键。但是，各级政府在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面沉疴明显，尤其是在县级政府各职能部门之间的职能交叉、权责失配、政出多门、多头管理等问题长期存在，县乡级政府之间权责配置不协调，县级政府部门“权大责小”、乡级政府“权小责大”问题突出。因此，一是应当在县级政府部门实行“大部制”式的改革，改变职能交叉与重叠的“五龙治水”现象，如食品药品質量问题，工商行政管理部门、质量技术监管部门、食品药品监管部门都可以管;绿化工作，林业局、环保局、规划局、建设局都可以管等等，由此改变“三个和尚没水喝”的局面，改变管理责任分散，责任定位困难，容易互相推诿，延误行政效能，产生利益寻租等现象。二是应当进一步深化乡镇行政管理体制的改革，及时总结以“扩权强镇”为核心的经济发达镇行政管理体制改革试点经验，切实纠正县级政府部门下放责任不放利益，下放负担不放权力，下放权力反而新增基层负担等问题端倪。改善乡级政府职能配置与发展定位不协调、人员配置与工作需要不协调、权力配置与履职责任不协调等问题，改善乡级政府权小责大、事多人少（专业人员）的“脚大鞋小”的问题。三是应当通过立法建设与改革创新并举，即加快基层行政组织法制建设与县乡级政府行政管理体制改革，厘清县乡级政府之间的权责界限、机构设置、职能分工、相互关系等，从而加快建设职能科学的基层效能政府，“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。

（二）加快建设权责法定的基层有限政府

权责法定是指行政机关的创设源于法律规定，行政机关的权力责任源于法律规定，行政机关在行使权力、作出决定时，首先看有无法律明确授权，并且必须在法律设定的权力范围内活动而不能随心所欲。权责法定强调：主体的法定性、权力的有限性、授权的明确性、行为的公权性。强调主体法定、行为法定、权力有限、越权无效。强调“法律授权必须为，法无授权不可为”。建设权责法定的基层有限政府，当务之急是应当完善基层行政组织法制。首先，只有完善基层行政组织法制，才有“法律授权必须为，法无授权不可为”的法律依据。如乡级政府对公民、法人和其他组织实施消极行政行为，如行政处罚、行政许可、行政强制、行政检查、行政收费、行政确认、行政征用、行政征收等具体行政行为，首先，要有法律对乡级政府的明确授权，乡级政府才具有主体资格，才具有行为的合法性。如果仅仅依靠县级政府的下放权力或行政委托，其合法性依然存在问题。其次，只有完善基层行政组织法制，才能厘清县乡级政府的权力清单与责任清单。中央、国务院下发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，各地积极梳理权力清单，但许多同级政府拿出的权力清单的项目、数量差异较大，如某街道办事处公布了9大类6636项行政权力。之所以各地差异大，仔细推敲，这些权力清单尤其是在乡级政府（派出机构街道办事处）许多法律依据不足。最后，只有完善基层行政组织法制，才能克服基层政府的恣意与任性，把基层行政权力关进制度的“笼子”。由于长期的基层行政组织法制的缺位、粗疏与不完善，使基层政府工作人员的思维缺乏法治思维习惯，缺乏法治规矩意识，加之人治传统的积淀，基层政府的人治恣意与枉法任性并不鲜见。

（三）加快建设执法严明的基层责任政府

执法，顾名思义是指掌管法律，手持法律，执行法律。在日常生活中，人们通常在广义与狭义这两种含义上使用这个概念。笔者认为，“执法”可分为四个层面：一是泛广义的执法是指国家行政机关、司法机关及其公职人员依照法定程序实施法律的活动，如，彭真同志为司法机关题写的“严肃执法”。二是广义的执法是指法的执行，即国家行政机关作为国家立法机关的执行机关，其一切行政行为都应当是贯彻执行法律的活动。三是狭义的执法是指国家行政机关与行政立法相对应的活动，即在行使行政管理权的过程中，依照法定的职权和程序，贯彻执行法律的活动。四是最狭义的执法是指国家行政机关的执法机构依法执行行政检查、行政处罚、行政强制等活动，是与行政立法（规范性文件制定）的抽象行政行为相对应的具体行政行为。行政实践中，多在这一层面使用“执法”概念，这里的“执法严明”的“执法”也应当在此层面上。“严明”是指严格而明确，严肃而公正。而并非严厉打击，并非动辄“顶格处罚”，“严明”应当是严格明确依据法律规定、依据事实证据、依据办案程序，严格遵守“合法行政、合理行政、正当程序、诚实守信、便民高效。权责统一”等基本要求。“执法严明”就是“坚持严格规范公正文明执法”。基层政府担负着大量的执法任务，面对着大量的行政相对人，每一项具体行政行为执行的好与坏，都体现整个人民政府的形象，因此，应当按照依法行政的六个基本要求，严格规范基层执法行为，从而加快建设执法严明的基层责任政府。

（四）加快建设公开公正的基层透明政府

公开是公正的前提与保障，公开公正是透明政府的基本要求。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”基层政府应当按照《政府信息公开条例》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神，建设公开公正的透明政府。努力培育透明政府的法治思维，肃清长期形成的“秘密行政”的“神秘政府”观念，厘清保密与公开的原则区别与事项界限。坚持决策公开，凡涉及重大决策的事项应当把“公众参与”作为首要程序公开征求公众意见;坚持执行公开，积极推行行政执法公示制度，规范执法人员的执法行为;坚持管理公开，凡涉及行政相对人权利和义务的规范性文件都应当公开，严禁使用未公开“内部文件”作为管理依据;坚持服务公开，努力建设县乡级政府互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台;坚持结果公开，全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，注重行政审批、行政处罚等行为的结果公开。在基层政府部门，常常涉及公民与政府之间的信息是否公开，哪些信息可以公开的矛盾。为此，最高人民法院2014年9月12日发布人民法院政府信息公开十大案例，对基层政府提供了可资借鉴的判例，对以种种理由拒绝信息公开的传统做法可以进行司法监督了。

（五）加快建设廉洁高效的基层廉价政府

廉洁与廉价政府是实现效率与效能政府的基础与前提，建立“廉价、廉洁、效率、效能”政府是现代政府所追求的理想目标。党的十八大强调，要坚决反对腐败，建设廉洁政府，做到干部清正、政府清廉、政治清明。党的十八大以来，通过落实改进工作作风、密切联系群众的八项规定，对因公出国、公务用车、公务招待“三公消费”的治理，对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的“四风”整顿，对“庸懒散浮拖”的作风整顿，也使政府的效能效率有了明显提高。加快建设廉洁高效的基层廉价政府，是贯彻党的十八大以来的方针路线政策的必然要求，也是建设基层法治政府的重要内容。因此，应当加快基层廉洁廉价政府的法律制度建设，靠制度问责问效问政，用制度管权管事管人，把权力关进法制的笼子;应当加快基层政企分开、政资分开、政事分开、政社分开的理念培育与制度建设，促进基层政府“管理退出、监督跟进”，促进决策、管理、监督法治化;应当健全了基层工作运行和责任追究机制，建立科学的考核考评机制与监督问责机制，树立法治GDP政绩观，以促进基层廉阶廉洁政府建设。

（六）加快建设守法诚信的基层诚信政府

守法诚信即是行政机关的行政道德底线，也是行政法治要求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》把“诚实守信”作为各级政府依法行政的基本要求，具有重要的指导意义。只有加快建设守法诚信的基层诚信政府，才能切实纠正弄虚作假、欺上瞒下，假数字、假报告、假政绩的现象，切实纠正形象工程、政绩工程、“花架子”工程等现象;只有加快建设守法诚信的基层诚信政府，才能切实纠正朝令夕改、出尔反尔、言而无信的虚浮作风;只有加快建设守法诚信的基层诚信政府，才能在全社会建设起言而有信、一诺千金、童叟无欺的社会诚信体系。因此，加快建设守法诚信的基层诚信政府，应当强化依法行政的所依之法的法律稳定性与不可溯及性，改变基层政府的人治行政与政策行政思维传统;应当强化基层政府行政活动的真实性、确定性与善良性，做到取信于民，善政于民;应当强化信赖保护原则，不得随意撤销授益行政行为，以保护无过错行政相对人的既得利益，特别是涉及群众重大切身利益时，更应当严禁政府恣意妄为，与民争利。

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Abstract： In the new era， speeding up the construction of the government of therule of law at the grassroots level is the inherent requirement of implementing the strategy of comprehensively governing the country according to law， and it has very important practical significance. It is a prerequisite to speed up the practical process of understanding the general theoretical issues such as the attributes， characteristics and requirements of the construction of the government of the rule of law at the grassroots level. The theoretical orientation and practical task of the construction of the government of the rule of law at the grassroots level ought to be organically unified to truly solve the problems of "difficulty"and "pain point"in the process of the construction of the government of the rule of law at the grassroots level.

Key words： new era; grassroots; government of the rule of law; theory; practice

责任编辑：翟   祎