试论党务公开建设的成效、现存问题与优化路径

徐行 于亚杰

摘 要：加强党务公开建设是保证党内权力运行置于黨员群众监督之下的必要前提。自改革开放以来，党务公开建设已取得了不少成就，许多党组织设立了党务公开网络平台，拓宽了上下沟通渠道，扩大了党员群众的知情权和参与权。但是，目前仍存在着认识上的一些误区、党务公开的范围、内容和程序仍不完善、公开监督不力等问题。2017年12月《中国共产党党务公开条例（试行）》的颁布实施，对加强党务公开建设是一个有力的推动。今后我们要继续探寻党务公开建设的优化路径，努力营造党内民主氛围、不断完善程序设计和制度化建设、开拓新的沟通平台和渠道，确保权力在阳光下运行。

关键词：党务公开建设;权力运行;党内民主;公众监督

中图分类号：D26     文献标识码：A     文章编号：1003-1502（2019）05-0052-07

中国共产党自诞生起就确立了民主集中制原则，对党内重要决策过程和执行情况的知晓和监督是每个党员应有的权利，党务公开是保证党内权力运行置于广大党员群众监督之下的必要前提。自改革开放以来，中国共产党的党务公开建设虽已取得了很大成就，但仍存在着公开范围和公开内容自由裁量权过大、公开的程序不完善、公开监督不力等问题。本文旨在分析党内权力运行置于党员群众监督之下的现存困境，探寻新时代提升党务公开建设成效的新路径。

一、党内权力监督与党务公开建设

对党内权力监督问题，习近平总书记有着清醒的认识，他曾多次提出，要让权力在阳光下运行[1]，其基本内涵就是党内权力运行应置于全体党员和公众的监督之下。加强党务公开建设是保证权力在阳光下运行的必要前提。党的十九大以来中国特色社会主义进入了新时代，在新的历史条件下继续加强党务公开建设可进一步提高党内权力运行的透明程度，进而大大增强执政党的公信力和凝聚力。通过党务公开建设的各种新媒体平台，广大党员和公众可以及时了解、监督执政党的决策情况和权力运行状况，有利于执政党发挥社会整合功能，维护社会的和谐、稳定与发展。从执政党内部看，党务公开也是保障每一个党员参与了解党内权力运作，行使知情权和参与权的有效途径。而党员和公众对党内重大决策过程和执行情况的知晓和监督，亦在一定程度上起到防止公权力滥用的作用。从全面狠抓从严治党角度看，强化党务公开建设还会对党风廉政建设和反腐败斗争产生积极的推动和影响。

中国共产党的党务公开建设始于20世纪后期，是从基层党组织先行试验，逐渐推开的。进入21世纪以来，党中央对党务公开的认识和重视不断加强，开始在全国推动普及。党的十九大后，2017年11月30日中共中央政治局审议通过《中国共产党党务公开条例（试行）》，把党务公开建设推进到一个新阶段。

早在1989年，江苏省沭阳县交通局党委这一基层党组织就开始探索如何进行党务公开。江苏省沭阳县交通局党委为此还专门设立了举报电话和举报箱，自觉接受群众监督，其目的在于提高廉洁程度以及促进工作效率和公开度。随后，河北省唐县县委以实施“鱼水工程”为契机也开始探索党务公开、财务公开以及政务公开。1996年唐县县委下发了《关于农村推行党务、政务、财务公开的试行意见》，在党务公开方面决定公开党支部成员的分工、发展党员的具体程序、党费交纳的实际情况等[2]。对这些具体党务工作的公开，该县农民表示，这种做法让他们感到放心。

为加强对执政党自身的监督，2004年9月党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，在这份文件中第一次正式提出“党务公开”。该文件规定：要“建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。”[3]自此以后，党务公开不再局限于个别地方试点，已开始迈向全国推广和普及的新阶段。

2005 年中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，强调要“逐步推进党务公开”[4]。同年，为更好地推进党务公开建设，中央又相继出台了《关于做好党员联系和服务群众工作的意见》《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》[5]等文件。2007 年，党的十七大修改并通过的党章明确规定：“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。”[6]此时，党中央已将党务公开作为提高党的执政能力建设、发扬党内民主的一项重要举措，积极向全党各级组织推广。

2008年后，党中央开始将“党务公开”提升到制度层面来推进，这一认知主要体现在《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012 年工作规则》中，这是中央文件中第一次提出要进行党内公开制度建设的问题。翌年，在《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中，又具体提出了如何进行党务公开制度建设的具体措施，即建立党委新闻发言人制度，这是一项具有创新性的举措。此后，中央各机关陆续落实了新闻发言人制度，就重大决策和重大事件的处置举办了多次新闻发布会，提高了党的工作的公开度和透明度。2010年，十七届中央纪委五次全会提出：要“积极推进党务公开特别是基层党务公开工作”[7]，以更好地保障党员的知情权、参与权、选举权和监督权。

党的十八大以来在以习近平同志为核心的党中央领导和推动下，党务公开建设已逐步走上制度化轨道。党的十八大报告中第一次提出“让权力在阳光下运行”[8]，并且，这次大会修改并通过的党章中再次规定：“党的各级组织要按规定实行党务公开”。2014年1月，习近平在十八届中央纪委三次全会上的讲话中强调“要强化公开，依法公开权力运行流程，让广大干部群众在公开中监督，保证权力正确行使。”[9]为了保障党务公开建设沿着制度化轨道前行，习近平总书记又提出要“全面净化党内政治生态”。2016年10月27日，党的十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》，习近平总书记就条例讨论稿向全会作了说明。他指出，这是一部十分重要的党内法规，它的颁布实施，对于坚持党要管党、从严治党的方针，发展党内民主，加强党内监督，维护党的团结统一，保持党的先进性，必将起到重要作用。

党的十九大的召开，标志着党务公开建设进入了一個新的发展阶段。2017年12月中共中央印发了《中国共产党党务公开条例（试行）》。这部《条例》共5章27条，是党的十九大后发布的首部“条例”，标志着我国的党务公开建设沿着法制化轨道迈出了一大步。这部《条例》对“党务公开”的概念进行了界定，对适用范围进行了划分，指出了党务公开应当遵循的原则，规定了各级党委的责任、任务，以及党务公开的相关工作机制。该《条例》第四章是关于“监督和追责”的内容，明确了党务公开的内容、范围、程序、方式、监督和追责等重要问题，对加强执政党自身监督有指导性的作用。该《条例》是党中央根据新形势对党务公开建设提出的新要求，对未来加强党务公开建设提供有力的推动。

二、党务公开建设的成就与当前困境

党务公开建设是执政党推进政治民主化、接受党员群众监督的一个重要方式。改革开放以来中国共产党的党务公开建设，历经了一个探索前行、不断完善和发展的过程，至今已取得了不少成效。首先，从认识层面看，无论是中央还是地方，无论是党的领导还是一般党员，对党务公开的需求性和期望值有了很大提升，对党内民主和监督的重要性有了共同认知。其次，逐步走上制度化轨道，这从已制定、颁布和实施的一系列有关党务公开的文件中体现出来，党务公开建设在不断制度化、规范化过程中，相关工作机制也逐步建立健全，如党委新闻发布会制度的确定和实施，就增加了党内权力运行的透明度和公信力，使党员群众对党的信任和满意度不断提高。再次，党务公开建设紧跟信息化时代发展大潮，及时设立党务公开网络平台，拓宽了上下交流和沟通的渠道，保障了党员群众的知情权和参与权。最后，党务公开建设的政治效应初显，它推动党内形成了更加民主、开放、透明的新气象，有利于提高党的执政水平和领导水平。更重要的是它成为监督党内权力运行、预防腐败行为发生的一种有效手段，有助于夺取反腐败斗争的压倒性胜利。

尽管党务公开建设几十年来取得了不少成绩，但与新时代的要求相比仍有一定差距，当今尚存在着制约其进一步发展的某些因素。

第一，部分党员包括一些党的领导干部对党务公开的认知不足，重视程度不够。在基层群众中，缺少党内民主的良好氛围，不少党员对自身知情权的忽视，对党内权力运行状况监督的漠视，有时候不仅不主动捍卫和维护自己的知情权，反而还会轻易放弃，以防止引起打击报复和其他麻烦。这些错误认识拖延和阻碍着党务公开建设的进度和程度。在一些领导干部头脑中，仍存在着浓厚的官本位思想、官僚主义作风，其民主意识、监督意识、公开透明意识相当缺乏。在其领导的党组织内，不实行党的民主集中制，不愿意接受党员的监督，丢弃了党的批评与自我批评的优良传统，习惯于实行一言堂和家长制领导。他们认为党务公开建设是一项无关紧要和比较麻烦的工作，从内心上是消极的，在实际工作中是抵抗的，正是由于还有相当一部分党员群众对党务公开的认知和信心不足，一些党的领导干部对党务公开认识的偏差和压制，导致了党务公开建设进展缓慢。

第二，党务公开的内容和范围受限于部门主要领导，不利于党务公开建设向制度化、程序化推进。当前，各单位党务公开的主动权掌握在党的主要领导手中，各部门一把手的自由裁量权较大，这直接决定了党务公开在具体操作层面的推进程度、速度和质量。一个部门或一个单位的党务工作应公开哪些内容？应何时对广大党员公开、党内重要决策过程和执行情况以怎样的形式公开？以及通过什么途径、什么渠道、采取什么程序公开，这些问题如果只由该部门党的主要领导决定，就会导致党务公开建设的非程序化，无标准可循，就会出现不民主、不科学、不透明的现象。权力运行中主要领导自由裁量权过大，会严重妨碍民众对权力的监督和制约。应该明确规定党务公开的范围、内容和程序，充分发挥党内民主，减少一把手的自由裁量权，使党务公开建设不以领导人的意志为转移。

第三，党务公开建设的操作程序、运作方式及内容设计仍有待完善。党务公开建设的程序是否科学、严密与其预期效果的达成有着密切联系。以前党务公开的一般程序为：审批、执行、意见反馈、再公开。2017年12月公布施行的《条例》第三章第十五条明确了党务公开的程序为：提出、审核、审批、实施，新条例的党务公开程序较之以往程序有所不同。由于程序上的变动，加之各地情况千差万别，在党务公开工作的开展中难免需要时间上的适应和程序上的转换。在党务公开的运作方式上，目前各地党组织各自探索，情况各有不同。应当根据党务公开的内容和范围选择适当的公开方式，只有二者之间相匹配才能使党务公开达到最佳效果。要想达到高度的匹配程度肯定需要大量的准备工作和方式方法上的抉择，需要党的各级党组织根据具体情况选择最合适的党务公开方式。在党务公开的内容方面，我党依然面临经验不足的挑战，在实践探索中肯定会遇到很多新问题，如保守党的秘密和扩大党务公开的关系如何妥善地把握？在实践过程中难免会出现个别地方和有些部门党务公开的内容把握不准，该公开的没有及时公开，不该公开的内容反倒散布出去的现象。

第四，党务公开责任追究制度欠缺，对党务公开工作本身的监督不力。2017年颁布的《条例》第四章阐明监督与追责问题的重要性在于：由于党务公开工作与全面从严治党有着密切的联系，对党务公开进行监督和追责就显得尤为重要[10]。但在实践中，如何开展对党务公开工作本身的监督，监督什么内容以及如何追责还没有一套完整的政策和措施。就目前看，全国各地的党务公开建设速度不一，进程不能保持同步。对于党务公开工作的监督缺乏相应的配套机制，现有监督机制仅限于对党内违纪违规情况发挥作用。但对于那些不构成违纪违规的党员干部，对党务公开建设不重视、不作为的现象，尚未制定相应的对策和具体纠错机制。针对这种既没有相关法律法规进行约束，也没有党内规章办法进行限制的情况，只能依靠党员领导干部对政策执行的自觉性来提高党务公开工作的主动性和积极性。党务公开工作尚处在一个无追责机制可依的状态下，其应有的效果很难得到充分的发挥。

三、探寻权力在阳光下运行的优化路径

未来如何确保党内权力在阳光下运行？笔者思考应沿着以下路径继续努力探索。

首先，对权力的监督需要有民主机制作前提和保证，要继续提高广大党员对党务公开的认识和重视，努力营造良好的党内政治生态环境。

为了使党务公开的开展能有一个良好的政治环境，努力营造一个浓厚的党内民主氛围至关重要。在未来推进党务公开的建设中，如何使每个党员认识到强化执政党的党内民主制度的重要性和必要性，更新对党内权力运行监督的观念，这是确保党务公开建设能够高效、畅通，不断向前推进的关键。观念上的更新就是要让党员群众和领导干部充分认识到推进党务公开已经是时代和社会发展的必然要求，确保每位党员能够充分实现知情权和监督权是党的领导干部必须履行的职责，而不是对群众的施舍和让步，更不是领导发放的“福利”。党的领导干部要带头树立监督意识、民主意识，主动营造一个民主、和谐的党内政治氛围。广大党员群众要提高现代民主意识和法制意识，要有维护党员主体地位的意识，应该清楚地认识到对党务公开的知情权、参与权、监督权是自身应有的权利和应履行的义务。为推进党务公开建设，必须坚持党的民主集中制原则，党员的民主权利必须得到保障。良好的党内民主氛围将带动全社会风气的好转，党务公开将促进中国特色社会主义民主走向科学化的发展道路。党务公开建设采取循序渐进方式的积极推进，将带动我国的政务分开、村务分开等各项建设积极稳妥地逐步展开。

其次，在新时代继续加强和不断完善党务公开的制度化、法制化建设，要保障广大党员的知情权、参与权、监督权能够得到有效发挥。

党务公开的制度化和法制化的前提是保证党员的知情权、参与权、监督权的落实。只有让党员享有知情权才能够更好地调动党员对党内权力监督的积极性和主动性。目前和未来一段时间，保障党员知情权的有效途径是通过会议、报纸、新闻、微信等各种媒体定期公布有关党内重要决策制定和执行情况信息，让党员了解到包括党组织工作目标、党员干部发展和建设进度、发展党员情况等党务信息，提高党务工作的透明和公开程度，使党员知晓更多的党内事务。而在保障党员的参与权和监督权方面，主要通过党员参加党的会议、参加党布置的工作、参加各种选举和协商、参加对党的干部的考评、参加重要事务表决、参加学习培训等方式实现，以及参与更深层次方面的决策和管理等。随着党内民主氛围和党员参与意识的不断增强，参与诉求的不断提升，保障和提高党员的参与权和监督权将成为未来党的建设的重要内容之一。为保障党员的监督权能够得到有效发挥，今后要不断强化党内监督机制、考核机制、奖惩机制，完善党的领导干部责任追究制度。党的十九大报告中明确指出，要“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道”[11]。良好的监督能够促使党务公开朝着更加健全和规范的方向发展，是保证权力在阳光下运行的一个必不可少的重要方式。

再次，在新时代推进党务公开要坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，采取循序渐进的方式积极稳妥逐步推进。

在新时代各级党组织在党务公开建设中还应牢固树立“四个意识”，把坚持和完善党的领导贯彻在党务公开的全过程中。以正确的政治方向为指导，从上至下积极稳妥推进是党务公开建设得以成功的前提和基础。由于党务公开的政治性以及政策性较高，因而社会各界对此关注度很大，这项工作的开展必须坚持党的领导，采取循序渐进的方式，积极稳妥、稳步推进。要看到党务公开的特殊性，它不同于政务分开、村务分开等工作，要科学地避免党务公开中可能存在的风险，把党务公开相关规定的制定以及活动的开展纳入到国家法律体系和党内法规体系的双轨道之中。在党务公开的实践中，不能泄露党和国家的秘密，处理好公开与保密之间的关系。有了明确的政治方向作指导，党务公开的重中之重则在于具体的贯彻和落实，无论是党的领导干部还是普通党员都要从自身做起，积极参与到党务公开建设的实践中。

最后，在新时代要借助新媒体加大宣传、交流、沟通的力度，开拓形式多样的党务信息公开平台和渠道。

在新媒体时代，党务公开建设可以借助各种现代传媒向社会各界和各层次群体多做宣传。对党内不涉及保密的重要决策和重大事件可通过微信、微博、客户端、电视新闻等各种形式第一时间让党员群众知晓，要将已实施的党委新闻发言人制度和例行发布制度继续坚持和完善下去，并不断探寻如何扩大公开的内容和方式。目前，中央和国家机关各部委多数都设立了新闻发言人制度，來自中央纪委、中宣部、中组部、中央统战部、中联部、中央网信办等中央部门的新闻发言人对党的重大决策和重要信息及时公之于众，收到了良好社会反映，这种制度化的载体是能够使党务公开避免流于形式的重要措施，今后应继续完善从中央到地方各级党委新闻发言人制度。按照《条例》规定：“有条件的党的组织可以建立统一的党务信息公开平台。”[10]未来，党务公开不应局限在会议、文件、公开栏等形式，要在传统公开方式的基础上，继续开拓新的党务信息公开平台和渠道，结合网络、电视、手机、微博、微信等新媒体，不断创新和丰富党务公开建设的新内容和新形式。尤其是在当前信息化发展不断进步的时代，应将“大数据”引入到党务公开建设中，通过网络发布党务公开信息，通过公共媒体平台和自媒体及时收集掌握党员思想动态和群众关注的热点数据，从而整合成新的数据得出评估结果，有助于推进党务公开的科学化发展。

一个政党特别是执政党，其公信力、民主性、公开透明性和廉洁程度直接影响到政党的生死存亡。中国共产党的党务公开建设自20世纪末出现萌芽，至今已取得了不少成就，这是一个不断探索、稳步推进的过程。开展党务公开建设也是执政党加强自我监督、全面从严治党的直接体现。党务公开制度是加强党的建设的必然要求，只有把党内事务向全体党员公开，广泛征求党内外各界意见和建议，才能提高广大党员和人民群众对党的领导和党务工作的认同度与参与度，才能有效保障党的战略决策和各项工作顺利开展。未来，我们要继续积极营造良好的党内民主氛围，继续强化执政党的自我监督、不断完善党务公开的制度化、法制化、程序化建设，探寻新的党务信息公开的方式、方法和渠道，以确保党的权力在阳光下运行。

参考文献：

[1]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.391.

[2]唐县“鱼水工程”办公室.农村工作的提神之举——唐县农村推行党务、政务、财务公开的调查[J].探索与求是.1996，（7）.

[3]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[EB/OL].http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/1026/2809350.html，2004-09-26.

[4]建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要[EB/OL].http：//www.china.com.cn，2005-01-17.

[5]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[EB/OL].http：//www.china.com.cn，2006-10-18.

[6]中国共产党第十七次代表大会关于《中国共产党章程（修正案）》的决议[EB/OL].http：//news.sohu.com，2007-10-21.

[7]中国共产党第十七届中央纪律检查委员会第五次全体会议公报[N].人民日报，2010-01-14.

[8]胡锦涛在中国共产党第十八次代表大会上的报告[EB/OL].http：//www.gov.cn/idhd/2012-11/17/content_2268826.htm，2012-11-17.

[9]习近平在十八届中央纪委三次全会上发表重要讲话[EB/OL].http：//www.gov.cn/idhd/2014-01/14/centent_256682.htm，2014-01-14.

[10]中共中央印發《中国共产党党务公开条例（试行）》[EB/OL].http：//www.gov.con/zhengce/2017-12/25/content_5250271.htm，2017-12-25.

[11]习近平在中国共产党第十九次全国大表大会上的报告《决胜全面建成小康社会， 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/photo/2017-10/27/c_1121868728.htm，2017-12-27.

Abstract： To strengthen the openness of the construction of party is a necessary premise to ensure the exercise of power within the party under the supervision of the party members and the masses. Since the reform and opening up， the openness of the construction of party has made many achievements. Many party organizations have set up the network platform of openness of party affairs， broadened the channels of communication between the upper and lower levels， and expanded the right of party members and the masses to know and participate. However， there are still some misunderstandings. The scope， content and procedure of party affairs publicity are still imperfect， and public supervision is not effective. The promulgation and implementation of the Communist Party of China's Regulations on the Openness of Party Affairs （Trial Implementation） in December 2017 is a powerful impetus to strengthen the openness of the construction of party. In the future， we should continue to explore the optimum path for the openness of the construction of party， strive to create a democratic atmosphere within the party， constantly improve the program design and institutionalized construction， open up new communication platforms and channels， and ensure the operation of power in the sunshine.

Key words： openness of the construction of party; oration of power; inner-party democracy; public supervision

责任编辑：翟   祎