全面从严治党视角下的党内民主研究

盛佩玲

[摘要]十八大以来，为加强自身建设和提升执政能力，习近平总书记提出了“四个全面”。全面从严治党的提出为党内民主建设提供了新的保障，也为从严治党视角下要如何加强实现党内民主指明了方向。本文第一部分首先阐述了全面从严治党的基本内涵及特征，第二部分叙述了党内民主的基本内涵。第三部分从反“四风”、反腐工作、组织制度建设、思想建设几个方面阐述了全面从严治党如何为党内民主建设提供前提和保障。第四部分则从五个方面论述了在从严治党视角下要如何加强实现党内民主。尊重党员的主体地位，把党内民主建设的重点放在党内各项民主制度的贯彻落实上；在全面推进党内民主建设的过程中将重点放在发展基层党内民主上；积极提倡理论研究与创新，构建科学系统的党内民主理论体系；抓住领导干部这个“关键少数”，着重从严管权、从严治吏。将以上五个方面相结合互相促进，以促进党内民主的实现。

[关键词]从严治党；党内民主；执政能力；建设

中国共产党在中国政治过程中的领导地位及重要作用要求其必须始终保持自身活力，维护自身的团结和统一。党内民主是保持党的活力和团结统一的源泉，是党的生命。中国共产党党内民主以及党内民主建设思想自形成以来，在曲折中不断向前发展，当前进入了以“全面从严治党”为标志的新时期。在党的群众路线教育实践活动总结大会上习近平总书记提出了“全面从严治党”。“全面从严治党”包括以下几个方面：落实从严治党责任、坚持思想建党和制度治党紧密结合、严肃党内政治生活、坚持从严管理干部、持续深入改进作风、严明党的纪律、发挥人民监督作用、深入把握从严治党规律[1]。这充分体现了以习近平总书记为首的党中央对“党要管党、从严治党”思想的继承与创新。

一、全面从严治党的内涵与特征

习近平总书记在《党的群众教育实践活动总结大会上的讲话》中首次使用了“全面推进从严治党”[2]的提法，并从落实从严治党责任、坚持思想建党和制度治党紧密结合、严肃党内政治生活、堅持从严管理干部、持续深入改进作风、严明党的纪律、发挥人民监督作用、深入把握从严治党规律这八个方面阐述了如何从严治党。十八届中央纪委六次全会上习近平总书记再一次阐释了全面从严治党的新内涵，明确提出推进全面从严治是党管党治党的新要求，为管好党、治好党指明了方向。[3]由此可见全面从严治党的科学内涵表现为以下四个方面：

一是内容的全面性。要增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力就必须从思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设这些方面着手。特别是根据习近平总书记提出的要求，在把思想建党和制度建党紧密结合的同时，加强党员教育，进一步完善并严格执行各方面制度，使得管党治党越来越制度化和规范化。

二是对象的全体性。全面从严治党就是要对全体党员和各级党组织严格加强管理，从每一名普通党员到每一位党的高级领导干部，从基层组织到党的领导机关，没有例外，都要按照从严治党的要求，加强教育，严格管理，严格监督，做到管到位上、严到份上。特别是对于党员领导干部，要以更严格的标准和更高的要求，加强教育和管理。

三是措施的长期性。全面从严治党的“全面”还体现为长期性，就是从严治党的各项措施不是雨过地皮湿、活动一阵风，而是要常抓不懈成为一种新常态。

四是推进的综合性。依照习近平总书记在党的群众路线教育实践活动中提出的要求来做，全方位推进从严治党，以使党始终能够自我进化、自我完善、自我革新、自我提高，具备领导中国社会主义事业的领导能力和执政能力。

二、党内民主的内涵及特征

什么是党内民主？简而言之，党内民主就是民主在党组织内部的表现。因此党内民主具有民主的一般共性。但与此同时，党是有自己独特目标的政治组织，所以，党内民主又具其特性：党内民主强调的平等、公开以是受党的宗旨纪律等章程约束为前提的。如果说“民主意味着平等”[4]，民主的精神就是“平等的精神”[5]，那么，党员的民主平等是在党组织规范之下的平等。综上所述，党内民主就是指党基于自身的性质、任务和宗旨，依据民主集中制原则，对党的组织、体制和过程所做出的制度规定以及由此形成的党内民主生活[6]。

理解党内民主的内涵可以将以下四个方面作为切入点：一是党内民主的实质。党内民主的实质是保证党员平等享有党章所规定的直接或间接参与、决定和管理党内事务的权利。作为民主的形态之一，党内民主的目的是通过保证党员能平等地进行党内生活来发扬党员的积极性与自觉性，提升责任心，以积极参加党对人民事业的工作。二是党内民主是一系列的制度安排。如果没有具体的制度安排，党内民主就无法实现。党内民主制度有民主选举制度、党的代表大会制度、民主决策制度、集体领导制度、民主监督制度等表现形式。三是民主集中制是党内民主的根本原则。民主集中制要求党在制定和实施民主制度的过程中必须始终坚持“民主基础上的集中和集中指导下的民主”，在制定重大决策和实施时，要体现多数党员的意志。四是党内民主的具体体现就是渗透在处理以及管理党内事务中的民主传统、民主作风等。综上所述，党内民主与一般民主相比较，“党内民主是一个政治组织内部的民主”[7]，“是党的组织纪律、政纲和决议之下的具有党组织特色的民主”，它“以党的生存和发展所需要的整体活力为最高价值”[8]。

三、全面从严治党对党内民主的作用

1945年5月14日，刘少奇在中国共产党第七次全国代表大会上指出，“党内民主的实质，就是要发挥党员的自觉性与积极性，提高党员对党的事业的责任心，发动党员或党员代表在党章规定的范围内尽量发表意见，以积极参加党对人民事业的领导工作，并以此来巩固党的纪律和统一。”[9]在新时期，全面从严治党的提出则从这几个方面为党内民主提供了前提和保障。

第一，反“四风”推动作风建设有助于改进作风，为党内民主提供良好的环境和氛围。习近平总书记指出：“我们的责任，就是同全党同志一道，坚持党要管党、从严治党，切实解决自身存在的突出问题，切实改进工作作风，密切联系群众。”[10]中央首先出台“八项规定”来倡导改进作风。随后开展的群众路线实践教育活动和“三严三实”专题教育活动，将作风建设落到实处。

第二，“打虎拍蝇”推进反腐工作有助于提高党员对党的事业的责任心，使党内民主的实现有更大的可能性。习近平总书记强调：“既要坚决查处领导干部违纪违法案件，又要切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。”[11]。在十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，习近平总书记再次强调要不断取得党风廉政建设和反腐败斗争新成效。反腐工作是一项长期的工作，这样才能时刻为领导干部敲响警钟，让他们时时刻刻铭记自己的责任，切实为人民服务。

第三，“从严治吏”强化组织和制度建设有助于巩固党的纪律和统一，为党内民主提供衡量标尺。习近平指出：“党章是党的总章程，是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”[12]此外，十八大后中国共产党还制定出台了一系列党内法规。例如：中国共产党首部党内“立法法”《中国共产党党内法规制定条例》，以及为进一步完善干部考评制度和考评体系颁发的《改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》。都是从法律层面来加强党内纪律，也有利于制度的完善。处理党内事务时依照相关制度有序进行，进而实现党内民主。

第四，加强思想建设，实现党员干部的“精神补钙”，为党内民主的实现提供优秀的主力军。习近平总书记指出：“党要管党，首先是管好干部；从严治党，关键是从严治吏。”[13]一方面，党员干部要不断提升自身党性修养，时刻用党章要求自己。另一方面，党员干部要认真学习马克思主义理论以提升自己的理论水平。此外，党员干部要结合实际、深入群众，从而提高本领。党员思想上觉悟高了，党内民主则水到渠成。

四、“全面从严治党”视角下该如何建设党内民主

在十八届中央纪委六次全会上习近平总书记指出，“强化党内监督，核心就是坚持民主集中制。没有民主集中制的充分保障，就没有健全的、制约有力的党内监督。”[14]当前党内民主存在着党内集中不够和民主不够的问题。有的党组织行为涣散、各行其是，使党的路线方针政策无法落实到位；有的领导干部不遵守相关制度，将个人凌驾于组织之上，导致党内民主无法得到充分保障。习近平总书记的论述以及现实存在的一些问题指明从严治党视角下可以从以下几个方面来建设党内民主。

第一，要将党员放在主体地位，保证党员民主权利的顺利实现。党员民主权利的实现是党内民主建设的逻辑起点[15]。党员是构成党组织的细胞，通过党员是否享有民主权利就能判断党内民主是否健康发展。党内民主建设的实质就是要切实保障党员的参与权、选择（投票）权、知情权以及直接或间接的决定党内事务权等，这是由党内民主发展的客观要求和现实基础决定的。虽然党章和《党员权利保障条例》明确规定了党员享有各项民主权利，但在具体实践过程中，党员尤其是广大普通党员的民主权利并未得到有效的保障，影响到了党员积极性和创造性的发挥。因此，今后的党内民主建设应以保障党员主体地位及实现其民主权利为重点。

第二，要把党内民主建设的重点放在党内各项民主制度的贯彻落实上。我国党内民主制度自建立起来就不断随着世情国情的变化而不断发展完善，现在到了精细建设阶段，但是，在实践中，许多的党内民主制度实效欠佳，导致党内民主制度权威性削弱。问题就在于我国党内民主制度“存在实体民主与程序民主发展脱节的不足”[16]。因此，在“全面从严治党”新常态下，党内民主建设在进一步完善制度建设的同时，应着重完善程序建设：一是将已有的党内民主制度进一步完善。二是在进一步创新党内民主制度时，要关注制度的贯彻落实并以之为重点，注重制度的程序性和可操作性。三是加强党内民主监督力度，遏制不执行党内民主制度的行为，追究不执行制度的有关机构和领导人责任。

第三，在全面推进党内民主建设的同时，以发展基层党内民主为重点。党内民主从层次结构上可分为上层民主与基层民主。上层民主即党员对党内重大事务具有全局性的影响力；基层民主则是执行上层决策及参与、管理和决策党内日常事务以及基层事务。我国有8700多万共产党员，总体上来说民主意识、民主素质与能力还偏低。基层党内民主直接关系到基层人民民主，直接起着带动、示范的作用，执政党的基层党内民主能否实现不仅关系到整个党内民主能否实现，还关系到人民民主能否实现。因此，今后党内民主发展的重点必须放在全面推进各领域基层民主建设上。

第四，加强理论研究加大创新力度，构建科学有效的党内民主理论体系。科学系统的理论体系是党内民主持续、健康发展的有力支撑和保证。中国共产党在其领导中国特色社会主义事业九十余年实践过程中，提出了一系列极具特色的党内民主理论。进入新时期，面对日益复杂的国际国内环境，如何进一步为党内民主建设提供有力的理论支持是党内民主建设的重要议题。首先，要从我国党内民主的发展过程中，特别是改革开放以来的历程中总结经验教训；其次，要认真总结其他国家社会主义运动中党内民主建设的经验教训；最后，还要吸取西方国家政治文明中的优秀部分，在此基础上，结合中国实际构建党内民主理论体系。

第五，抓住领导干部这个“关键少数”，着重从严管权、从严治吏。全面从严治党，“基础是‘全面，关键是‘从严”[17]。在当代中国，共产党组织通过其在各级党政部门占有人数多和担任主要领导职务的优势，事实上成为一种在结构和功能上超越一般政府机构的社会公共权力[18]，各级党员干部从而成为中国公共权力的主要实施主体。因此，从严管权、从严治吏，关键就是从严管理党内权力的配置与运行，从严治理党的各级领导干部这个“关键少数”。为此，党内民主建设要以从严管理干部为关键环节，从严制定和执行干部选拔任用、干部培养教育、干部监督评价、干部奖励惩治等系统的管理制度和机制。

[注释]

[1]习近平.强化反腐败体制机制创新和制度保障深入推进党风廉政建设和反腐败斗争[N].人民日报，2014-1-15.

[2]习近平.在党的群众教育实践活动总结大会上的讲话[N].人民日报，2014-10-9.

[3]把握全面从严治党的新内涵新要求——四论学习贯彻习近平同志在十八届中央纪委六次全会讲话精神[N].人民日报，2016-1-17.

[4]列宁选集（第3卷）[M].北京：人民出版社，1972.

[5]刘少奇论党的建设[M].北京：中央文献出版社，1991.

[6]林尚立.党内民主——中国共产党的理论与实践[M].上海：上海社会科学出版社，2002：4.

[7]孙应帅.中国共产党党内民主理论研究[M].合肥：合肥工业大学出版社，2007：61.

[8]林尚立.中国共产党与国家建设[M].天津：天津人民出版社，2009.

[9]刘少奇.刘少奇论党的建设[M].中央文献出版社，1991年：第466页.

[10]习近平.人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标[N].人民日报，2012-11-16.

[11]习近平.更加科学有效地防治腐败坚定不移把反腐倡廉建设引向深入[N].人民日报，2013-1-23.

[12]习近平.认真学习党章严格遵守党章[N].人民日报，2012-11-2.

[13]习近平.建设一支宏大高素质干部队伍确保党始终成为坚强领导核心[N].人民日报，2013-6-30.

[14]五论学习贯彻习近平同志在十八届中央纪委六次全会讲话精神[N].人民日报，2016-01-19（02）.

[15]张荣臣.略论党内民主[J].中共中央党校学报，2004（1）.

[16]胡国喜.党内民主60年：成就与展望[J].人大研究，2009（11）.

[17]桑學成.全面从严治党的深刻内涵与实践要求[N].新华日报（思想版），2015-05-05.

[18]胡伟.党内民主与政治发展：开发中国民主化的体制内资源[J].复旦学报（社会科学版），1999（1）.