减税降费的必要性、效果分析及路径建议

李娇 孙越

摘 要：减税降费一直是一个热度只增不减的话题，近几年来，实务界和学术界对其呼声尤为高涨。通过分析减税降费政策实施的理论基础与实践要求，对我国近年来减税降费政策实施效果进行探讨，并在积极推进结构性减税、进一步降低企业社保缴纳比例、降低企业所得税税率和应对国际税收竞争挑战、建立健全减税评估机制等四个方面给出相关改革建议。

关键词：减税降费;结构性减税;宏观税负;路径选择

中图分类号：F812.42        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）25-0072-02

在2017年与2018年的政府工作报告中，李克强总理提出要分别减税降费5 500亿与8 000亿元，并且去年的中央经济工作会议指出积极的财政政策要加力提效，实施更大规模的减税降费。今年3月，李克强总理在政府工作报告中再次提出要实行普惠性减税与结构性减税并举，继续降低增值税率、社保缴费负担，全年为企业和个人减税降费约1.3万亿元，可见本次减税降费决心之大、力度之强。本文通过对减税降费的必要性、之前政策效果以及路径建议的探讨，以期对我国接下来的减税降费政策提供一些建议。

一、减税降费政策实施的理论基础与实践要求

（一）减税降费政策的理论基础

以萨伊为代表的供给学派认为，供给能自动创造需求，而对报酬和利润的刺激会影响经济主体的行为，其中减税降费就能够为其提供一种正向的刺激，从而增加供给，刺激社会总需求。具体来讲，减税降费能有效降低企业税费成本，进而降低企业的生产经营成本，从而有利于企业优化供给结构，提升供给质量。

其中，拉弗曲线描绘了政府税收收入与税率的关系，在一定的税率限度之内，税收收入和税率呈正比关系，而一旦超过这一限度，税收收入总量随着税率的提高不增反降。与取得相同税收收入的高税率相比，低税率会大大增强市场经济主体的生产积极性，培育更多的税基，在特定的时限内税收会减少，但长期来说会使税收收入有更加稳定的微观基础，有利于国民经济发展。不仅如此，减税降费的实践也有助于我们找到税收收入和税率的最佳匹配点。

此外，提高税收效率一直以来都是税收改革的必要追求，而要做到这一点就必须降低税收成本。广义的税收成本除税务机关征税的行政管理费用外，还包括纳税人在按照税法规定纳税过程中所支付的费用，而纳税人为逃税避税所花费的时间、精力、金钱以及因逃税避税未成功而受到的惩罚等是这一费用的重要组成部分。减税降费能够有效削弱纳税人逃税避税的动机，利于税收的征管，减少税务机关追查的行政费用，提高税收效率。

（二）减税降费政策的实践要求

从国际形势来看，目前已然形成新一轮的国际减税浪潮。英国政府计划在2020年前将企业所得税税率从20%降至17%;德国2017年宣布每年为企业和经济发展减负150亿欧元;加拿大于2018年提出公司税收减免政策，并计划在未来六年内减免105亿美元。值得注意的是，美国政府近来推出的“减税和就业法案”显示了其减税的决心，其中公司所得税的税率和个人所得税的最高边际税率都有不同程度的下降，分别从35%下降到21%。从39.6%下降到37%。全球化背景下人才、资本流动性不断增强，面对全球减税浪潮，我国势必要加入减税行列，稳步降低企业税负，才能在激烈的国际竞争中保持有利地位。

就国内情况而言，供给侧结构性改革进一步深化需要减税降费的助力。供给侧结构性改革的主要内容有去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板等。对企业的减税降费就有助于其降低生产成本，其着力点是落在供给侧的。因此，以降成本为目标的实质性减税降费是供给侧结构性改革的政策要求和必由之路。

现阶段我国经济仍面临下行压力，许多企业尤其中小企业发声税负及社会保险缴费负担过重。虽然我国现在财政收支矛盾依然显现，但财政收入仍然相对充足。一项研究表明，截至2018年7月30日，中国政府的财政存款仍在4.5万亿元左右，到了8月份，则攀升到5万亿元，机关团体存款则达到了28.3万亿元，说明我国财政仍存在一定减税降费的空间。

二、减税降费政策实施以来的效果

减税降費政策有利于激发市场微观主体的活力，刺激投资和消费，增大企业生产利润空间，为进一步推进供给侧改革提供助力，是立足于我国当前经济形势的利国利民的好政策，体现了政府为人民服务、对人民负责的理念，符合走有中国特色社会主义道路和实现中国梦的要求，是我国对未来发展的自信和底气的彰显。

中国国家税务总局局长王军在全国税务工作会议的报告中提出，2018年5—12月降低增值税税率减税约2 700亿元，制造业减税占35%;统一小规模纳税人标准惠及50万户纳税人，减税约80亿元;10月1日起个人所得税第一步改革施行3个月，减税约1 000亿元，7 000多万个税纳税人的工薪所得无须再缴税。可见，减税效应持续显现。

然而，进一步减税降费仍任重道远。根据2014年修订的《中华人民共和国新预算法》，政府收入包括一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入四个部分。本文结合国家税务总局公布的数据，对政府收入四个部分分别占GDP比重和我国宏观税负情况制作以下图表。

结合图表分析，不难发现2010—2014年，一般公共预算收入占GDP的比重平稳上升，其中税收收入和非税收入占GDP的比重与其变化趋势相同。而2015—2017年，一般公共预算收入占GDP的比重出现明显下滑，但是非税收入占GDP的比重不降反升，说明可能存在税费相关政策不协调的情况，企业实际税负并没有得到有效减轻。其中，2017年一般公共预算收入占GDP的比重为20.9%，从表面上看，在国际上并不算高，但是我国企业和居民个人还需承担社会保险的缴费、住房公积金的缴存及其他收费，实际税负并不算低。

此外，2017年GDP现价增速为10.4%，税收弹性系数为0.84;2018年GDP现价增速为9.7%，税收弹性系数为0.98，可以看出随着经济形势的好转，税收弹性系数出现一定程度上涨，宏观税负水平逆势上扬。因此，实施更加积极主动的新的减税降费政策势在必行。

三、减税降费的改革建议

第一，积极推进结构性减税，力保税制健康发展。中国社会科学院副院长高培勇提出，“以降成本为目标的减税降费是实质性的减税降费，以扩需求为目标的减税降费可能只是仅是形式上的减税降费。”要想做到降成本，可能在一定程度上会造成税收收入的减少，面对这一收入缺口，增发国债和增列赤字显然是不合适的。按照李嘉图等价定理，今天的债务是明天的税收，增发国债无法实现实质性减税，反而会增加赤字，冲击财政稳定，欧洲债务危机和美国政府债台高筑便是前车之鉴。因此，必须寻找其他出路，一是政府“节用裕民”，减少政府开支，缩减支出规模，而不是用增加居民税收的方式来弥补收入缺口，真正做到减税降费;二是扩大税基和推进直接税改革，加快房地产税和遗产税以增税为目标的改革进度，力图从其他角度弥补收入缺口。

第二，进一步降低企业社保缴纳比例，让企业释放更多活力。自2019年1月1日起，社会保险费交由税务部门统一征收，在今年3月的政府工作报告中提出要将企业缴纳社会保险费的比例由20%降到16%。表面上看，企业社会保险费缴纳负担减轻。但值得注意的是，复旦大学教授封进和博士唐钰的一项实验数据表明，社保征收机构从与社保部门变更为地方税务部门会使非国有企业缴费率和参保概率分别上升5个和7个百分点，而且这一效应在税收征收能力越强的地区作用越明显。这说明，企业缴纳社会保险费下降的4个百分点并不会有明显的降费效果。因此，要想降费有更加明显的效果，就需要加大社会保险费缴纳的下降幅度。而且，社会保险费缴纳比例的下降会提高企业尤其是中小企业的参保积极性，不会造成社会保险费缴纳总额的大幅减少。

第三，降低企业所得税税率，应对国际税收竞争挑战。全球调查数据表明，1996—2016年178个国家的企业所得税平均税率从31%持续降到了22%。其中，有141个国家降低了企业所得税率。可见，我国现行25%的企业所得税率在国际竞争中优势并不明显，而且近期全球正掀起一股进一步减税降费的浪潮，我国作为最大的发展中国家，也需要紧跟时代步伐，积极应对其他国家税收政策的影响，在一定程度上降低企业所得税率，才能进一步吸引外资，减轻企业发展负担，为更快更好地发展经济奠定良好基础。

第四，建立健全减税评估机制，为减税降费“保驾护航”。减税降费是一项关系到国计民生的重大改革，涉及范围广，持续时间长，既要协调财政收入与支出的关系，又要协调政府与微观主体的关系，还要协调政府各部门间的利益关系，而且在减税降费实施过程中存在很大的不确定性。这就要求我们在改革过程中，中央政府要做好全局的统筹规划工作，对地方政府政策实施情况进行定时跟踪，掌握其改革进度，及时了解改革过程中出现的问题与挑战，必要时可开展试点工作，为进行更全面更广泛地改革提供借鉴经验。同时，地方政府应灵活运用国家政策，积极听取民众心声，做好各项指标的调研工作，及时向中央提供最新的基层数据。

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