新中国成立70周年政府间财政关系变迁

●叶 青 郭欣欣

党的十八届三中全会提出了财政是国家治理的基础和重要支柱这一重要论断，党的十九大报告中进一步指出要加快建立现代财政制度，科学的政府间财政关系既是建立现代财政体制的重要一环，也是实现国家治理水平与治理能力现代化的必然要求。1949年新中国成立以来，我国经历了三种不同的财政管理体制：1949-1978年的统收统支体制，1979-1993年的分级包干财政体制，1994年至今的分级分税体制，每一种财政体制都建立在不同的经济体制下，对应着不同的政府间财政关系。因此，对不同时期的财政管理体制和政府间财政关系进行梳理和比较，以历史的眼光回顾新中国成立70周年财政关系的变迁，并对其发展规律进行总结，在此基础上探索建立适合我国国情的政府间财政分配关系，既是我国理论界重点关注的问题，也是我国政府在经济体制转轨时期面临的重要挑战。科学的政府间财政关系的建立，涉及政府职能转变、财权分配、责任支出等多个方面，因此本文将在对70周年以来的政府间财政制度和财政关系比较的基础上，分析各个时期政府间财政关系的发展特点，提出在现代财政制度建设过程中规范政府间财政分配关系的政策建议。

一、新中国成立以来我国财政体制变迁

（一）计划经济体制下的统收统支财政体制

1949-1978年期间，我国实行的统收统支财政管理体制既是根据地经济管理体制的延续，又是当时国内政治经济环境的必然选择，与高度集中的财政管理体制对应的是计划经济体制。

在1949年新中国成立初期，我国面临着巩固政权和稳定经济两方面问题，政治经济的严峻形势迫切需要大量财政资金，集权度高的统收统支财政体制应运而生。1950年，我国通过了《关于统一管理1950年度财政收支的决定》，决定实行统收统支的财政管理体制。其中对财政体制的规定包括财政收入集中于中央政府，各地方政府所需支出需编制年度概算后由中央批准拨付。

1953年，我国开始实行收入分类分成的财政体制，将财政收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入，地方财政支出先由地方固定收入和固定比例分成收入抵扣，缺口由中央调剂收入进行弥补。地方财政管理权限开始逐渐扩大。

1959年，为了达到经济发展与财政安排更协调的目的，我国开始实行总额分成的财政体制，将更多的财政收入和财政支出的权限下放至地方政府。

1961年，为应对灾害，中央在财政体制上将下放地方的权力重新收回，以适应经济的调整。

1966年至1978年，我国采取了多种过渡形式的财政管理办法，这一时期中央与地方政府之间的分配关系并不稳定。

总体来看，这一时期的中央主导财权与事权、统收统支的财政管理体制是高度集中的计划经济模式决定的，是符合新中国成立初期的国情和经济发展特点的。

（二）经济转轨时期的分级包干财政体制

1979年至1993年，我国的经济发展中计划经济仍然占主导作用，但开始向社会主义市场经济体制过渡。1978年的十一届三中全会确立了解放思想、实事求是的指导方针，确立了计划经济结合市场经济的经济体制，并以计划经济为主导；1984年的十二届三中全会上通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，指出要建立有计划的商品经济；1989－1993年，我国逐步确立了社会主义市场经济体制。这一时期我国的财政管理体制体现为分级包干制，特点是中央逐渐向地方放权，地方财权与事权进一步扩大。

1980年，我国国务院发布了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，划分了中央和地方的收支范围，对地方政府财政收支包干的基数、上缴比例等加以规定。该规定表明，从1980年起，将实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，改原来的“吃大锅饭”为“分灶吃饭”。

1988年至1993年，财政大包干制度逐渐成熟，中央对于我国所有省市区采取了包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成等六种财政收入分成办法，地方政府在中央统一领导下，各负其责，自求平衡，发挥了地方政府的能动性和积极性。

总体来看，1978年至1993年间我国经济发展仍以计划经济为主，但逐渐开始运用市场调节手段，市场经济开始发挥资源配置的作用，分级包干财政体制的形成正是这一时期经济发展在国家财政上的映射，体现了市场经济的精神。

（三）社会主义市场经济体制下的分级分税财政体制

1994年至2013年，我国实行的是社会主义市场经济体制，与之相适应的是分税制的财政体制。这一时期财政发展的目标是建立公共财政制度，财政体制的特点是财权逐步向中央集中，事权逐步下放至地方。

随着分级包干财政体制中财权与事权的层层下放到地方，中央面临着财权与事权不匹配的情况。因此，党的十四届三中全会在1993年11月通过了 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，开始推行分税制改革；同年，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》对于分税制改革的核心内容进行了部署。1998年，我国提出了以建设公共财政制度为目标的一系列改革，对于健全财政管理体制和调动地方经济发展的积极性起到了重要的作用。在随后的二十多年间，分税制不断地进行调整，内容包括将税收按照税种划分为中央税、地方税和中央与地方共享税进行分权和分税，并将税务机构进行了调整，负责中央、地方和共享税的征收管理；引入了税收返还和财政转移支付制度；加强各级政府的预算管理，强调预算约束。至2013年，我国财政收入从1993年的4349亿元增加至129210亿元，财政收入占GDP的比重由1993年的12.1%增长为2013年的21.8%。

2013年至今，我国经济进入新常态发展阶段，开始注重经济发展质量而不是发展速度，财政体制也进入现代型财政发展阶段。2013年召开的党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对政府与市场之间的关系作出了新的界定。《决定》指出要建立现代化财政制度，发挥中央与地方两方面的积极性，并将不断促使政府职能的转变和财政体制的转型。2018年起，国税地税重新合并，标志着中央地方财政关系进入一个新的阶段。现代化财政制度是我国经济高质量发展在财政上的必然要求，也是推进国家治理体系与治理能力现代化的必然选择。

二、不同财政管理体制下中央与地方政府财政关系

从1949年至今，我国经济体制从计划经济占主导到市场在资源配置中起决定性作用、更好地发挥政府作用，政府间财政关系的变化既是各个时期经济体制的反映，也体现了不同时期多级政府财政体制发展的内在要求。从中央与地方政府之间的财政关系角度来看，我国中央与地方政府间集权与分权的发展过程体现为财权财力集中于中央、财权财力放权向地方、财权上收事权下放、探索财权事权的合理划分几个阶段，我国一直在寻求中央与地方政府财政关系最优的平衡点。

（一）财权与事权集中于中央政府

在1949年到1978年间，我国实行的是与计划经济体制相适应的统收统支的财政体制，这一时期的财政体制有着财权高度集中于中央的特征。统收统支财政管理体制的基本性质体现为“统一领导，分级管理”，在中央政府统一的制度和政策下实行按照地方预算级次的分级管理，地方实际的财政收入与支出支配权较小，并未构成实际的独立预算主体。统收统支的财政管理体制未能严格分开中央与地方财政，体现为中央政府与地方政府“吃大锅饭”，中央政府集中了财权和财力，同时负责财政资源的配置，但在资源配置过程中由于信息不对称和监督不到位等原因往往造成配置效率低下，地方的主观能动性和积极性得不到发挥，只负责执行中央的决策，并未建立起真正的分级财政制度。因此，在改革开放后，配合经济体制的改革，财政体制开始向分级包干财政体制方向迈进。

（二）地方财权与事权进一步扩大

1979-1993年财政管理体制是分级包干财政体制，这一时期对应的经济体制则是计划经济为主，市场经济为辅。

分级包干财政体制也叫分灶吃饭体制，特点是“划分收支，分灶吃饭”，指的是在划分收支范围的基础上，中央和地方政府自负收支，自求平衡。财政分级包干体制在20世纪八十年代经历了三次调整，但总体的主旨都体现为中央政府为调动地方政府增收积极性，将一定的财政自主权赋予地方，使地方政府能够保证财政平衡。分级包干财政体制实行期间，地方财政收入占预算内财政总收入的比重一直高于50%，自1985年起，地方财政支出占预算内财政总支出的比重开始高于中央财政支出，达到60%以上；地方政府预算外财政收支在中央和地方之间分配的比例约为中央政府占40%，地方政府占60%。这一时期的财政收支倾斜向地方政府（张光，2009）。

分级包干的财政体制属于具有过渡性质的财政体制，但该体制在实施过程中发挥了地方政府的财政主动性，激发了地方发展经济的积极性。在分级包干财政体制下，地方对中央的经济依赖减弱，地方逐渐成为权责对应的一级相对独立的财政，地方政府的职能也逐渐完善，从单一的集中财政收入职能发展为促进地方经济、合理配置地区资源、发展地区产业、保障分配公平等职能。分级包干的财政体制促进地方经济发展的内在激励表现为经济和政治两方面（杨志勇，2015）。一方面财政收入的增加使地方可以支配的财政资金增加，地方财政自求平衡；另一方面地方经济的发展可以加快地方官员的晋升，经济增长促进政治晋升，从而再次作用到地方经济上。分级包干制在政治、经济上引导了地方经济的发展，但是也暴露了许多与经济社会发展不相适应的地方，同时随着经济体制的改革，分级包干制逐渐落后于经济社会的发展。

分级包干制在调动了地方发展积极性的同时，减弱了中央的宏观调控能力，中央财政收入增长缓慢甚至产生财政赤字，不得不向中央银行借款；地方政府为争取更多的财政收入，通过将预算内收入化为预算外收入等办法减少向中央的上缴收入，不同地区间适用的财政包干制不尽相同，缺乏中央的监督和约束，造成了地区间的信息不对称和机会不均等，不利于形成全国性市场。

（三）财权上收至中央，事权过多地下放至地方

1994年至今的分税分级财政体制主要对应社会主义市场经济体制。财政分税制下，中央与地方按照财权事权对应的原则划分各级政府财政收入和支出，并通过转移支付的方式来协调地方各级政府间的财政收支关系。分税制在财权和事权的划分中体现为财权上收至中央，事权下放至地方，改变了包干制下的两个比重过低的问题，保障了中央一级的财政收入，在增强中央的宏观调控能力的同时调动地方经济发展的积极性，带来了中国财政收入的高速增长。分级分税财政体制沿袭了财政包干制的分权思想，财政分权为地方政府发展经济与地方官员追求晋升提供了激励，尽管财政包干制存在的一些问题并未真正得到解决，但分税制改革是我国建设现代化财政体制迈进的一大步。相比财政包干制，分税制更有利于引导地方政府的投资和经济发展行为，避免地方的重复建设和盲目投资，促进了地方产业结构的优化。但财政分税制也存在着中央与地方财权与事权划分不合理、转移支付制度不规范等问题，需要在现代财政制度下逐步完善。

（四）政府间财权与事权划分更加合理

以2013年的十八届三中全会为分水岭，市场经济在整体经济活动中的地位由基础性作用变为决定性作用，对应国家治理体系与治理能力现代化发展要求我国正式进入现代化财政制度建设阶段。在现代化财政制度建设的总框架下，我国目前已经取得了一定的阶段性成果：在十二届全国人大常委会第十次会议上通过了修订后的《中华人民共和国预算法》，并在2015年1月1日正式实施，健全了透明预算制度，建立了跨年度的预算平衡机制，基本建立了现代预算制度；规范了地方债务管理，对地方债务风险严格管控；从多个方面推进转移支付制度的改革，加快了地区间公共服务提供均等化的步伐；税制改革取得了阶段性成果，实施了营业税改增值税、个人所得税改革、房地产税试点等多项重要税收制度改革；政府财权与事权的科学划分和财力与支出责任的合理分配工作正稳步推进，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，并已印发了对科技和教育等领域的政府间事权和支出责任划分改革方案，按照重要性的原则推进重点领域政府间事权和支出责任划分工作；为更好地适应减税降费政策，国务院在2019年10月9日印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，明确了中央与地方政府的增值税分担比例，同时完善了增值税的留抵退税分担机制，并后移消费税征税环节以拓展地方收入来源，在构建中央与地方之间更为合理的财力分担机制的基础上进一步推进了地方税体系的改革。

（五）不同财政管理体制下政府间关系的综合比较

1、不同的政府间财政关系与财政绩效。不同的财政管理体制对应不同的政府间财政关系，不同的政府间财政关系对财政发展的绩效也产生了不同的影响。在统收统支体制时期，政府间财政关系的特点表现为中央集中了财权与财力并负责财政资源的配置，地方经济建设和提供公共物品所需财政资金由中央核定下拨，仅负责执行中央的决策。这种财政关系为新中国成立初期完成工业化进程做出了极大的贡献，但地方财政收入与支出被完全割裂，一方面中央与地方之间存在着信息不对称和监督不到位等问题，另一方面这种“吃大锅饭”的体制缺乏对地方政府发展地方经济与财政的激励，造成了财政资源配置的低效率，因此这一时期财政管理并未达到预定目标，财政绩效不高。

分级包干体制时期，中央与地方政府在划分收支的基础上以收定支，自求平衡，打破了统收统支财政体制中央集权的局面，引进利益与激励机制，向分权型财政管理体制转变。这一时期的分权管理体制并未完全改变传统体制，具有明显的过渡时期特征。分级包干体制激发了地方经济与财政发展的主动性，但这种财政体制一方面造成了中央的财政赤字，减弱了中央的宏观调控能力，另一方面不同地区使用的分级包干制具体办法不同，地方财政缺乏监管，造成了市场的扭曲，不利于全国市场的形成，从而阻碍了地方经济的发展。因而分级包干体制的财政绩效并不高。

在当前的分级分税体制下，随着现代财政制度发展目标的确立政府间关系可以划分为两个发展时期。第一个时期是公共财政制度建设时期，这一时期中央与地方通过核定事权与财权来划分各级政府的收入与支出，通过转移支付制度保障地区经济发展的平衡，在保障了中央一级财政收入的前提下调动了地方财政发展的积极性。但这一时期的政府间财政关系存在着财权与事权划分不合理的问题，事权过多的集中于地方，缺乏相应的财力保障，转移支付制度也不够完善。整体来看，公共财政时期经济发展速度较快，财政发展的绩效较好，但存在一些问题尚待完善。

第二个时期是现代化财政制度建设时期，这一时期我国为深化财税体制改革做出了许多重大部署，基本确立了现代预算制度的主体框架，完善了转移支付制度，并推出了多项税收制度改革，并在原有政府间财政关系大框架的基础上提出了推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见，同时提出了在科技领域和教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分的改革方案。在现代财政制度建设时期我国政府间财政关系逐步完善，财政绩效在原有基础上得到了较大的提高 （张强，2019）。

2、政府间财政关系发展特点。我国政府间财政关系发展的特点可以总结为以下两点：第一，政府间集权与分权是随着政府职能转变而变化的。中央与地方政府最合适的权力分配关系既不是完全集权于中央，也不是完全分权至地方，而是在确定政府间权力分配关系的原则后，对政府间财政关系进行逐步调整，使各级政府的财权与事权、支出责任与财力相匹配。而这一财力分配原则，来自于经济发展至不同时期对政府职能的要求；第二，不同的经济发展和国家治理阶段需要政府职能不断转变。随着经济的发展和经济体制的变化，与不同经济体制相适应的财政管理体制随之变化，政府在经济发展与国家治理中所扮演的角色也有所不同，因此，政府的主要职能也将逐渐转变，对应着不同的政府间财政关系。在建国初期的计划经济体制，财政承担着组织生产建设的重要任务，这一时期财政具有经济建设的职能，政府扮演着大家长的角色，统收统支进行资源配置，与政府经济建设职能相适应的政府间财政关系就表现为财权与财力全部集中于中央。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，市场配置资源在总体资源配置中的地位越来越重要，十八届三中全会指出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，这要求政府角色进行转变，由原本的经济建设职能转向公共服务职能。在社会主义市场经济体制下，政府角色的转变并不意味着政府仅仅充当守夜人，还应运用财政与货币政策对国家宏观经济进行调控。政府角色与主要职能的转变要求对政府事权的重新审视与科学界定，并以此为依据划分政府间财权和规范转移支付制度。

三、现代财政制度下政府间财政关系构建的政策建议

（一）在政府间财政关系构建中应贯彻的理念

1、高质量理念。高质量是贯彻现代财政制度建设全过程的重要原则。党的十九大提出，中国经济正由高速增长阶段向高质量增长阶段过渡，财政作为国家治理的基础和重要支柱，在我国迈向新的经济发展阶段中起着重要的作用，因此建立高质量的政府间财政关系，保障财政的高质量发展是我国经济高质量发展的内在要求。追求质量是我国财政发展的目标和要求，包括财政自身的高质量建设和财政职能的高质量发挥两方面内容，这就要求要深化财税体制改革，又好又快地建设现代财政制度，保障各级政府财政收入、支出划分的高质量，从而保障各级政府收入与支出的高质量；同时各级政府财政政策要发力精准，增加优质供给，把握稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等联动关系，高质量发挥财政效能。

2、兼顾效率与公平理念。党的十八届三中全会指出，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。财政应充分发挥促进社会公平的职能，将促进公平的职能和提升经济效率的职能结合起来，并贯彻到各级政府事权划分的事项中去，保障政府事权与支出责任的划分的科学性。财政的效率与公平职能是一体两面的，要将其对立冲突面整合起来，在实践中融合，并用相关制度来保障。具体来看，在政府间财政关系发展中贯彻效率与公平理念要求根据各级政府事权科学地划分财权，并以转移支付制度保障各级政府财力，从而各级政府财政能够建立地区均衡的社会保障和社会服务制度，发挥财政兜底作用，保障人民生活水平。

3、可持续性理念。财政可持续性的概念最早由Buiter(1985)提出，指的是国家财政对于财政义务的履行能力，特别是中长期债务的清偿能力，通常用财政赤字这一指标来判断。财政一方面要能够具备公共性，弥补市场配置资源的不足和提供社会公共服务，另一方面在我国社会主义初期阶段，财政需要充当社会先行资本，因此财政可持续性发展是实现我国经济可持续性发展的必要条件。我国目前的经济发展放缓，迈入新常态发展阶段，面临着财政收入增长减慢、财政支出需求增加、政府财政赤字与债务规模增加等问题，因此经济与财政发展的可持续性就成了我国在发展中应重点关注的问题。加强财政发展的可持续性，要从政府间财政关系发展的可持续性发展角度出发，一方面要完善财税体制，对各级政府财权财力进行科学划分，优化各级政府财政收入结构，使各级政府均能实现财政的可持续性发展；另一方面在对各级政府事权划分时，要界定政府支出与市场支出的边界，考察政府和市场对某一类公共产品提供的效率，选择更高效率的公共产品提供方式。对于适合市场提供的公共产品，政府应该放手由市场提供并实施监管，对于适合由政府提供的公共产品，可以选择政府购买等多种方式提高公共产品提供效率。

（二）现代财政制度下政府间财政关系构建的具体措施

1、厘清政府职能边界。要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的政府间财政关系，首要问题就是要厘清政府职能边界。随着社会主义市场经济的发展，市场经济在经济活动中越来越重要，政府直接参与资源配置的方式已经不适应经济的发展，我国政府面临着职能转变的问题。政府职能的定位，需要从政府公共服务职能角度出发，将重心由经济建设转变到提供公共服务上来。在政府角色转型的过程中，我国政府存在着以下问题：第一，我国政府难以从之前的家长式政府角色中脱离，在家长式政府时期，政府是全能的，既负责制定规则，又负责执行规则，对市场干预过多；第二，政府治理能力也有所欠缺，法治与服务意识尚待提升。因此，政府职能的定位与转型，需要突出法治与服务两点，进一步向法治型与服务型政府转变。因此，政府应弱化GDP这一经济发展与政绩评价指标，加快法治建设，不断简政放权，与市场结合选择高效率的公共服务提供方式，并接受社会监督。政府职能的转变将对各级政府事权的划分确定好基调，从而提高政府事权划分的科学性与规范性。

2、明确划分政府间事权与支出责任。对于政府间的事权划分，不同的国家按照政体的不同选择的方式也不同：地方自治国家更多按照事项影响范围来划分不同政府的事权归属；中央集权国家则更多地按照事权的重要程度来划分，重要的事权适用于更高层级的政府 （张千帆，2011）。我国对于中央与地方政府的事权划分应以提供公共服务为目标选择更适应国情的事权划分方式，因此事权划分的实质也就是政府公共服务职能的划分，在政府行为上的体现就是政府支出责任的划分。

科学划分政府间事权，可以从以下几方面入手：第一，明确事权划分是政府财权划分和政府间转移支付的基础。目前，我国存在着地方政府事权与财权不匹配的情况，要改变这一现状，就必须在合理划分中央与地方事权的基础上，对财权进行划分和对转移支付制度进行设计，从而形成由中央政府统一领导，对地方政府合理授权，并依据相关法律和制度对地方政府行为加以规范的政府间分配关系。第二，根据中央与省级政府事权与支出清单，对省级以下政府事权与支出责任进行科学划分。权力清单制度指的是对政府及其各部门所拥有的权力进行梳理和列举。政府间事权与支出清单是为保障政府公共服务提供的质量，在权力清单制度的基础上制定的，主要保障政府事权与支出相对应。为提高城乡公共服务提供质量，使城乡居民享有同样的社会公共服务，应注重省级以下政府事权与支出责任的划分，因此可以根据中央与省级政府的事权与支出清单对省级以下政府的事权及支出责任进行划分，并突出省级政府的协调责任（刘承礼，2016）。同时，确定城乡公共服务提供最优的统筹层次，并将各项公共资源投放至各乡村和城镇，逐步建立起城乡一体化的公共服务体系（肖捷，2017）。

3、以保障各级政府事权支出为前提合理划分政府间财权与收入。为形成中央与地方合理的收入格局，以保障中央与地方的事权与支出，应考虑以下三点：第一，在政府间财权划分上，可以按照全口径财政收入来划分政府收入，将政府性基金国有资本经营预算、社会保险基金预算等非税收入纳入中央和地方收入划分范围。第二，构建地方税制体系，培育地方主体税种。稳步推进国家房产税、环境税等税收制度的改革，培育地方的主体税种；合理确定共享税中央与地方划分比例，使地方财力能满足地方事务支出的要求。第三，规范省以下财政收入管理。在对省级以下政府事权和支出划分明确的前提下，确定各级政府收入范围和税收分享比例，培育各级政府主体税种，调动基层政府培植财源和加强收入征管的积极性。

4、配合财权和事权的划分完善转移支付制度。建立促进政府间财力与支出责任相匹配的转移支付制度。提升区域间基本公共服务均等化的水平，需要完善转移支付办法，增强转移支付制度与政府间财力与支出的相关性。第一，应根据各地区财政实际收支等情况合理测算一般性转移支付的规模，增加一般性转移支付特别是均衡性转移支付占转移支付总额的比重，保障各地区特别是省级以下政府公共服务提供的均衡性；第二，要完善专项转移支付制度，对其进行整合和规范，规范专项转移支付资金的管理，控制专项转移支付项目的增加，同时加快专项转移支付资金的拨付，保障转移支付资金使用效率；第三，要设置专门的转移支付管理机构，对转移支付资金的使用进行全过程监管，加强财政转移支付资金的审计和监督。

5、注重政府间财政关系的法制建设。应注重政府间财政关系的法制设计。自1994年分税制改革以来，我国一直实行分级分税财政管理体制，但在实际实施过程中依据的主要是国务院及相关部门的行政办法，对于政府间关系缺乏法律上的依据。因此，应完善规范政府间财政关系的法律法规，对政府间的财政收支分配关系用法律形式加以确定，将现行政府间财政关系中注入法治化的精神。第一，应确立规范政府间财政收支权限划分的法律，以制度来保障各级政府的财权与事权的基本方面，防止不同层级间的政府因为财政收支权限的模糊产生缺位和越位。第二，确立规范转移支付制度的专门法律，对财政转移支付资金整个流转过程以立法的形式加以明确。■